I SA/Bk 324/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA (del.) Patrycja Joanna Suwaj, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi W. J. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie przyznania, po stwierdzeniu nieważności decyzji ostatecznej, płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010 w pomniejszonej wysokości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...].05.2011 r. nr [...], 2. stwierdza, że decyzje wymienione w pkt 1 nie mogą być wykonane w całości, 3. zasądza od Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz skarżącego W. J. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pan W. J. (dalej także, jako Skarżący), w dniu [...] maja 2010 r. w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010 (PROW 2007-2013). W ww. wniosku Skarżący zadeklarował: 1) Pakiet 2. Rolnictwo ekologiczne: wariant 2.2 uprawy rolnicze (w okresie przestawiania) na powierzchni 13,77 ha oraz wariant 2.4 trwałe użytki zielone (w okresie przestawiania) na powierzchni 55,85 ha, 2) Pakiet 3. Ekstensywne trwałe użytki zielone: wariant 3.1 Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na powierzchni 18,25 ha, 3) Pakiet 5. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000: wariant 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 70,96 ha. Następnie w dniu [...] grudnia 2010 r. skarżący złożył korektę wniosku, w której nie zmienił powierzchni gruntów w zadeklarowanych pakietach. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. decyzją z [...] stycznia 2011 r., nr [...] przyznał Skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na 2010 rok, do powierzchni deklarowanej we wniosku, w poszczególnych wariantach. Na wniosek organu I instancji, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z [...] kwietnia 2011 r. nr [...] stwierdził nieważności ww. decyzji z [...] stycznia 2011 r. Wobec powyższego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. decyzją z [...] maja 2011 r. nr [...] przyznał płatność rolnośrodowiskową na 2010 r.: w wariancie 2.2 Uprawy rolnicze, do powierzchni 6,77 ha tj. do części powierzchni wnioskowanej, w wariancie 3.1 Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach, do całej powierzchni wnioskowanej tj. do 18,25 ha oraz w wariancie 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków na obszarach Natura 2000, do całej powierzchni wnioskowanej tj. do 70,96 ha. W decyzji nie uwzględniono w całości powierzchni wnioskowanej do dopłat rolnośrodowiskowych w wariancie 2.4 Trwałe użytki zielone (55,85 ha). Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z [...] sierpnia 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzje organu I instancji z [...] maja 2011 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że Skarżący skorzystał z możliwości określonej w § 43 ust.1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz.262 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie z 2009 r.", która umożliwiała rolnikom realizującym, co najmniej 3 lata program rolnośrodowiskowy, na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie z 2004 r."), w zakresie określonych pakietów rolnośrodowiskowych "przejście" na nowy okres programowania, z zastrzeżeniem spełnienia określonych warunków. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że Skarżący na podstawie rozporządzenia z 2004 r. przez 3 lata realizował pakiet P01 Utrzymanie łąk ekstensywnych tj.: w 2007 r. na powierzchni 44,4 ha, w 2008 r. na powierzchni 56,10 ha oraz w 2009 r. na powierzchni 55,85 ha oraz pakiet K01 Ochrona gleb i wód, w latach 2007 i 2008 na powierzchni 7,00 ha, a w 2009 r. na powierzchni 6,50 ha. Organ odwoławczy podniósł także, że w myśl § 43 ust.1 pkt 3 rozporządzenia z 2009 r. w przypadku przejścia z pakietu P01 - utrzymanie łąk ekstensywnych, Skarżący mógł przejść na pakiet 3, 4 lub 5, a nie na pakiet 2 Rolnictwo ekologiczne (wariant 2.4), który to zadeklarował w złożonym wniosku. Natomiast w zakresie pakietu K01 Ochrona gleb i wód, w ramach nowego zobowiązania Skarżący prawidłowo zadeklarował pakiet 2 Rolnictwo ekologiczne, które mógł realizować na tej samej powierzchni, na której realizował w latach 2007-2009 pakiet K01. Po dokonaniu analizy deklaracji powierzchni na poszczególnych działkach we wnioskach składanych w latach 2007-2009 na pakiety P01 i K01, a następnie po analizie deklaracji powierzchni we wniosku złożonym na 2010 rok w pakiecie 2.2, 2.4, 3.1, 5.1 organ odwoławczy stwierdził, iż zgodnie z treścią § 43 ust 1 pkt 3 i pkt 4 rozporządzenia z 2009 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR prawidłowo uwzględnił do naliczenia płatności powierzchnię 18,25 ha w wariancie 3.1 oraz powierzchnię 70,96 ha w wariancie 5.1, czyli zgodnie z wnioskiem. Organ wskazał, że również w wariancie 2.2, poprawnie uwzględniono powierzchnię deklarowaną tylko na działkach ewidencyjnych nr 72/13 (4,85 ha) i 72/14 (1,92 ha) tj. łącznie 6,77 ha oraz prawidłowo dokonał wykluczenia powierzchni w wariancie 2.4. Na ww. decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. W skardze wniósł o: uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. i utrzymaną w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. i ich zmianę poprzez orzeczenie, co do istoty sprawy tj. przyznanie Skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010, zgodnie ze złożonym wnioskiem, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżący podobnie jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji zarzucił decyzjom wydanym w obu instancjach naruszenie przepisów prawa materialnego tj. § 43 ust. 1 rozporządzenia z 2009 r., poprzez jego błędną interpretację oraz naruszenie przepisów prawa procesowego tj.: art. 6, art. 7 oraz art. 8 K.p.a. Wyrokiem z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Bk 364/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę. Zdaniem WSA, mając na uwadze treść § 43 rozporządzenia z 2009 r., do naliczania płatności rolnośrodowiskowych prawidłowo uwzględniono powierzchnię 18,25 ha w wariancie 3.1 ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach oraz powierzchnię 70,96 ha w wariancie 5.1 ochrona siedlisk lęgowych, czyli zgodnie z wnioskiem, a w pakiecie rolnictwo ekologiczne wariant 2.2 uprawy rolnicze, prawidłowo uwzględniono powierzchnię deklarowaną w latach 2007-2009 w pakiecie utrzymanie łąk ekstensywnych - P01 łącznie 6,77 ha, tj. do upraw na działkach ewidencyjnych nr 72/13 (4,85 ha) i 72/14 (1,92 ha), które powstały z podziału działki ewidencyjnej nr 72/12 oraz prawidłowo dokonano wykluczenia powierzchni 55,85 ha, w pakiecie rolnictwo ekologiczne, wariant 2.4 trwałe użytki zielone, które w latach 2007-2009 deklarowane były w ramach pakietu utrzymanie łąk ekstensywnych - P01. W ocenie Sądu I instancji nastąpiło to zgodnie z § 43 ust.1 pkt 3 i pkt 4 rozporządzenia z 2009 r. Płatność rolnośrodowiskowa na mocy tego przepisu, przyznawana jest pod warunkiem, że beneficjent, utrzyma taką samą liczbę pakietów, jaką realizował w ramach poprzedniego zobowiązania i co do zasady nie zwiększy powierzchni objętej dopłatami rolnośrodowiskowymi. Jedynie w zakresie jednego z trzech pakietów, tj.: pakietu 4 - ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000, pakietu 5 - ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 lub pakietu 7 - zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych zwierząt w rolnictwie, beneficjent oprócz dotychczasowej powierzchni, która była zgłoszona może dodatkowo we wniosku zadeklarować nowe grunty. Tym samym, organy dokonały prawidłowej wykładni § 43 rozporządzenia z 2009 r., który miał odpowiednie zastosowanie w sprawie do wniosków o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej złożonych w 2010 r. Na powyższy wyrok Skarżący wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego jak i procesowego. W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że składając wniosek o przyznanie przedmiotowej płatności zadeklarował taką samą liczbę pakietów, tym samym spełnił warunek do przyznania płatności dotyczący liczby pakietów - bowiem deklarował dwa pakiety i dodatkowo jeden a zatem tyle samo pakietów, co w poprzednich latach. Według Skarżącego spełnił on także drugi warunek do przyznania płatności dotyczącej tej samej powierzchni gruntów, ponieważ deklarowane obie powierzchnie 55,85 ha oraz 13,77 ha były określone w pkt 4 § 43 ust. 1 rozporządzenia z 2009 r. jak również deklarowane w latach wcześniejszych. A zatem, obie te powierzchnie były objęte wcześniejszym programem rolnośrodowiskowym na podstawie rozporządzenia z 2004 r. Przy piśmie z dnia 7 marca 2013 r. Skarżący przedłożył kserokopię decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], uchylającej decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. i stwierdzającej nieważność decyzji Dyrektora [...] oddziału Regionalnego ARiMR nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W., nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 89/12, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia WSA w Białymstoku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy uznać za trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., sformułowanego w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., z uwagi na niewyjaśnienie przez Sąd I instancji podstawy prawnej rozstrzygnięcia dotyczącego w istocie wykładni § 43 ust. 1 rozporządzenia z 2009 r., co uniemożliwiało przeprowadzenie kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku w zakresie zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu błędnej wykładni tego przepisu. Sąd I instancji nie wyjaśnił i nie uzasadnił – nie odnosząc się do okoliczności rozpoznawanej sprawy – dlaczego Skarżący, który spełnia dwa zasadnicze warunki w postaci takiej samej liczby realizowanych pakietów oraz takiej samej powierzchni gruntów zadeklarowanych we wniosku na 2010 rok w porównaniu z poprzednim wnioskiem, nie może otrzymać całej płatności do zadeklarowanych gruntów w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego. Zdaniem NSA Sąd I instancji nie uzasadnił i nie wyjaśnił, dlaczego Skarżący był zobowiązany do realizacji takiej samej liczby pakietów na tych samych działkach ewidencyjnych, chociaż ustawodawca użył w § 43 ust. 1 rozporządzenia z 2009 r. wyrażenia jedynie "na tej samej powierzchni gruntów rolnych" oraz nie wyjaśnił dlaczego zasadne jest przyznanie płatności jedynie do gruntów rolnych, co do których organy ARMiR przyznały płatność w poprzednich latach. Ustosunkowując się do stanowiska Skarżącego w zakresie wydanych decyzji przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi NSA wskazał, że z uwagi na treść art. 183 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Natomiast WSA w Białymstoku ponownie rozpoznając skargę, z uwagi na treść art. 134 p.p.s.a. oceni, czy i jaki wpływ zważywszy na regulacje zawarta w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mają powyższe rozstrzygnięcia na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Mając na uwadze treść art. 190 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe. W orzecznictwie wskazuje się, że przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 p.p.s.a., należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji - zob. wyrok WSA w Warszawie z 9 listopada 2010 r., II SAB/Wa 291/10, dostępny w bazie orzeczenia.nsa.gov.pl. Wskazać również należy, iż stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzygana w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając powyższe na uwadze, należało przyjąć, że zaistniała konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie, decyzji organu I instancji. Podkreślić należy, iż wskutek wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 października 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 1505/12 uchylona została decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], a w konsekwencji jego wydania, decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. i stwierdził nieważność decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. z [...] stycznia 2011 r. W wyniku powyższego, w obrocie prawnym "odżyła" decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. z [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie przyznania Skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na 2010 rok, do powierzchni deklarowanej we wniosku, w poszczególnych wariantach. Jednocześnie w tym samym przedmiocie, ten sam organ wydał kolejną decyzję z dnia z [...] maja 2011 r. nr [...], przyznając płatności w pomniejszonej wysokości. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie praw dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Jedną z przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego, stosownie do art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. jest sytuacja, w której decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Niewątpliwie z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem zaskarżona decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR jak ją poprzedzająca Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. zostały wydane w oparciu o decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. z [...] stycznia 2011 r. Skoro powyższa decyzja została wyeliminowana z obrotu prawego, brak było podstaw do ponownego rozpatrywania wniosku Skarżącego o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2010 rok. W świetle powyższych rozważań, na obecnym etapie postępowania, brak jest podstaw do merytorycznego ustosunkowywania się do podniesionych w skardze zarzutów. Skoro brak było podstawy prawnej jak i faktycznej do wydania zaskarżonej decyzji jak również decyzji organu I instancji, podniesione w skardze zarzuty należało uznać za przedwczesne. Tym niemniej, pamiętać należy, że organy administracji ponownie rozpoznając sprawę są związane stanowiskiem i poglądami wyrażonymi przez sądy administracyjne orzekające w sprawie, w szczególności wyrokami NSA z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt II GSK 89/12 oraz WSA w Warszawie z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 1505/12. Stąd też orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). O niewykonalności uchylonych decyzji orzeczono na mocy art. 152 tej ustawy. Orzeczenie o kosztach postępowania oparto o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ww. ustawy procesowej.