I SA/Bk 484/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Melezini (spr.), Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, asesor sądowy WSA Justyna Siemieniako, , po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 listopada 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ustalenia stawki tej opłaty 1. stwierdza nieważność § 7 zaskarżonej uchwały w części obejmującej sformułowanie "wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2021 r."; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie. Dnia 29 października 2020 r. Rada Gminy Siemiatycze podjęła uchwałę nr XVII/176/2020 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i stawki tej opłaty. Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego dnia 5 listopada 2020 r. pod pozycją 4659. Podstawą wydania przedmiotowej uchwały były przepisy art. 6k ust. 1 pkt 1, ust. 3, ust. 4a ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2021 r. poz. 888 ze zm., dalej jako: "u.c.p.g."). Uchwałą nr 18/280/2020 z 30 listopada 2020 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku stwierdziło nieważność § 2 ust. 2 oraz § 4 ust. 2 uchwały Rada Gminy Siemiatycze nr XVII/176/2020. Zgodnie z § 7 uchwały Rada Gminy Siemiatycze nr XVII/176/2020, uchwała ta wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2021 r. i podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego. Na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 2a i § 3 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), Prokurator Rejonowy w Siemiatyczach zaskarżył uchwałę Rady Gminy Siemiatycze numer XVII/176/2020 w zakresie § 1, § 2 ust. 1, § 3, § 4 ust. 1, § 5, § 6 oraz § 7 tej uchwały, zarzucając: 1. istotne naruszenie prawa, a to art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji, art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej jako: "u.s.g."), art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461 ze zm.) oraz art. 6k u.c.p.g., polegające na przyjęciu w § 7 zaskarżonej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, że uchwała wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2021 r. i podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego, podczas gdy zgodnie z przepisami prawa dla skutecznego wejścia w życie uchwały - stanowiącej akt prawa miejscowego - wymagany jest upływ okresu 14 dni od dnia jej ogłoszenia; 2. istotne naruszenie prawa, a to art. 7 Konstytucji oraz art. 7, art. 77 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 poz. 735 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") oraz § 131 ust. 1 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 poz. 283 ze zm.), polegające na niesporządzeniu uzasadnienia do uchwały Rady Gminy Siemiatycze numer XVII/176/2020, co uniemożliwia odpowiednią kontrolę tej uchwały, stojąc jednocześnie w sprzeczności z zasadami demokratycznego państwa prawa, obligującymi organy administracji publicznej do uzasadniania każdego unormowania przez odwołanie się do prawa. Mając na uwadze powyższe, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 1, § 2 ust. 1, § 3, § 4 ust. 1, § 5, § 6 oraz § 7 tej uchwały. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz o przeprowadzenie dowodów wskazanych w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę - na fakty wskazane w uzasadnieniu, a także o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontroli sądu administracyjnego poddane zostały między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Gminy Siemiatycze nr XVII/176/2020 z dnia 20 października 2020 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i stawki tej opłaty. Prokurator sformułował dwa zarzuty i wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości. Sąd podziela pogląd skarżącego, że § 7 zaskarżonej uchwały istotnie narusza art. 88 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, ale również wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego. Przepis § 7 zaskarżonej uchwały stanowi, że: "Uchwała wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2021 r. i podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego.". Zgodnie z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa. W myśl art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że regulacja § 7 zaskarżonej uchwały zawiera niezgodne z prawem uregulowanie. Należy przyznać rację Skarżącemu, że zgodnie z przepisami prawa dla skutecznego wejścia w życie uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, wymagany jest upływ okresu 14 dni od dnia jej ogłoszenia. W orzecznictwie niejednokrotnie już wskazywano, że wejście w życie i uzyskanie mocy przez akt prawny są zdarzeniami tożsamymi. Wejście w życie przepisu oznacza, że uzyskuje on moc prawną i w konsekwencji ma zastosowanie do określonych zdarzeń i stosunków. Akt prawny (przepis) nie może bowiem wejść w życie bez uzyskania przez niego mocy obowiązującej a uzyskanie mocy obowiązującej oznacza jego wejście w życie (zob. np. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2019 r. sygn. akt II FSK 1271/19). Data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 kwietnia 2017 r. sygn. akt I SA/Łd 633/17, wyrok WSA w Lublinie z dnia 3 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 315/20). Przepis § 7 zaskarżonej uchwały jest nieczytelny i może wprowadzać w błąd, co do daty wejścia w życie uchwały. Należy wskazać, że początek mocy obowiązującej uchwały oznacza jej wejście w życie. W ocenie Sądu taka regulacja jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa, gdy chodzi o przepisy prawa miejscowego. Dodatkowo spójnik "i" w żaden sposób nie rozwiązuje tego problemu, bowiem inna jest data wejścia w życie aktu na podstawie wskazanego w § 7 terminu i inna na podstawie publikacji w dzienniku urzędowym. Jak zasadnie zauważa Skarżący określenie momentu wejścia w życie uchwały w taki sposób jak wskazuje § 7 ww. uchwały nie warunkuje wejścia w życie tego aktu normatywnego od jego ogłoszenia w dzienniku urzędowym. Stanowi to w ocenie sądu istotne naruszenie prawa. W konsekwencji sąd postanowił stwierdzić nieważność tego właśnie przepisu zaskarżonej uchwały w części obejmującej sformułowanie "wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2021 r.". Sąd nie podziela natomiast drugiego zarzutu skargi Prokuratora. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia jego uzasadnienia nie tylko ze względu na dyspozycję przepisów § 131 ust. 1 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej, ale również dlatego, że takie uzasadnienie warunkuje kontrolę sprawowaną przez organy nadzoru oraz sądy administracyjne. Skoro bowiem do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych należy eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawnego, to sąd ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego rozstrzygnięcia zaskarżonego do sądu. Tym samym organ, podejmując rozstrzygnięcie, ma prawny obowiązek sporządzić doń uzasadnienie (zob. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3740/21 i przywołane tam orzecznictwo). Jednocześnie zauważa się, że brak sporządzenia uzasadnienia może prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej rozstrzygnięcia (por. np. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1468/08, LEX nr 490933). Dopiero jednoczesny brak uzasadnienia uchwały oraz całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ gminy powoduje istotną wadliwość uchwały, uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności (wyrok NSA z dnia 12 października 2021 r. sygn. akt II OSK 2771/20). W analizowanym przypadku motywy jakimi kierowała się Rada Gminy Siemiatycze można poznać analizując protokoły z posiedzeń Komisji Budżetowo-Gospodarczej, Komisji Spraw Społecznych i Komisji PrzestrzeganiaPrawa i Porządku Publicznego, a także pisma Wójta Gminy Siemiatyczedo Rady Gminy z dnia 29 października 2020 r. (dowody załączone do odpowiedzi na skargę, które Sąd wziął pod uwagę na wniosek organu). Stanowisko organu administracji w tym względzie jest w pełni zasadne. W dniu 29 października 2020 r. w piśmie skierowanym do Rady Gminy Siemiatycze Wójt Gminy Siemiatycze przedłożył uzasadnienie do projektu uchwały w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i stawki tej opłaty. W piśmie tym szczegółowo opisano zmiany pierwotnej uchwały Nr XII/141/2020 Rady Gminy Siemiatycze z dnia 10 lutego 2020 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i stawki tej opłaty (Dz. Urz. Woj. Podlaskiego z 2020 r. poz. 1090). Dodatkowo treść uzasadnienia została przedstawiona radnym przez Sekretarz Gminy w dniu 29 października 2020r. na posiedzeniu Komisji Rady Gminy Siemiatycze. W protokole z tejże komisji zaznaczono, że uzasadnienie do projektu uchwały stanowi jego integralną część. Reasumując, sąd stwierdza, że skarga jest zasadna tylko częściowo, tzn. w zakresie uznania, że § 7 uchwały narusza prawo w sposób istotny. W pozostałym zakresie skarga podlegała oddaleniu. Treść § 7 uchwały powinna brzmieć: "Uchwała wchodzi w życie z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z mocą od 1 stycznia 2021 r.". W tych okolicznościach sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Z uwagi na bezzasadność drugiego z podniesionych w skardze zarzutów, sąd w oparciu o art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 2 wyroku o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie. Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym a podstawę ku temu stanowi art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o rozpoznanie sprawy w takim trybie. Skarżący po otrzymaniu odpowiedzi na skargę nie zażądał zaś przeprowadzenia rozprawy.