I SA/Bk 530/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz (spr.), Sędziowie sędzia NSA Mieczysław Markowski,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 26 lipca 2017 r. sprawy ze skargi Gospodarstwa E. Spółka z o.o. Spółka Komandytowa w B. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości za rok 2014 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz Gospodarstwa E. Spółka z o.o. Spółka Komandytowa w B. kwotę 458 (czterysta pięćdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. G. E. Spółka z o.o. Spółka Komandytowa (dalej powoływana jako Spółka) w dniu [...] maja 2014 r. złożyła kontynuacyjny wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014, w którym zadeklarowała pakiet 5. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 284,51 ha. W dniu [...] lipca 2014 r. do Biura Powiatowego ARiMR w B. wpłynęła zmiana do wniosku (wariant 5.1 - powierzchnia 284,48 ha), oraz wycofanie części wniosku, gdzie wycofana została z płatności działka rolna: [...] o powierzchni 1,01 ha. Następnie w dniu [...] lipca 2014 r. wpłynęła korekta wniosku dotycząca kontroli krzyżowej działki nr [...] wraz z oświadczeniem o wycofaniu wyżej wymienionej działki ewidencyjnej w dniu [...] lipca 2014 r. (działka rolna [...]). W dniu [...] września 2014 r. wpłynęła kolejna zmiana do wniosku (wariant 5.1 - powierzchnia 283,22 ha), oraz wycofanie części wniosku, gdzie wycofana została z płatności działka rolna: [...] o powierzchni 1,68 ha. Z kolei w dniu [...] września 2014 r. do Biura Powiatowego ARiMR w B. wpłynęła zmiana do wniosku (wariant 5.1 - powierzchnia 281,54 ha), oraz wycofanie części wniosku, gdzie wycofana została z płatności działka rolna: [...] o powierzchni 1,40 ha. Mając na uwadze powyższe, decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w B. przyznał Spółce płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości za 2014 r. oraz umorzył postępowanie w sprawie przyznania JPO w części dotyczącej działek rolnych [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwołując się do treści rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013 (Dz. U. 2013, poz. 361; dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe) stwierdził, że Spółka zadeklarowała początkowo do płatności powierzchnię 284,51 ha, następnie poprzez zmiany i wycofanie części wniosku powierzchnia ta zmniejszyła się do 280,14 ha, która to powierzchnia ostatecznie została przyjęta i uwzględniona przez organy. Zaznaczył, że Spółka składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 zobowiązała się do realizacji podjętych zobowiązań rolnośrodowiskowych przez okres 5 lat. Spółka, podejmując to zobowiązanie, stosownie do § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zobowiązała się do zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych. W 2013 r. powierzchnia realizacji zobowiązania w pakiecie 5 zwiększyła się do 284,48 ha (zgodnie z obowiązującymi przepisami) jednakże już w 2014 r. uległa zmniejszeniu do 280,14 ha. Tym samym, w 2014 r. Spółka nie zachowała w gospodarstwie rolnym powierzchni trwałych użytków zielonych i wszystkich elementów krajobrazu tworzących ostoje dzikiej przyrody na obszarze 4,34 ha, co skutkowało zastosowaniem § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, koniecznością obniżenia płatności o 20 %. Organ zaznaczył, że w myśl § 38 ust. 9 ww. rozporządzenia przepisu ust. 8 nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia w drodze umowy sprzedaży, darowizny lub innej umowy posiadania gruntów rolnych, na których występują takie użytki lub elementy krajobrazu, lub utraty posiadania takich gruntów, a grunty nie są objęte zobowiązaniem rolnośrodowiskowym. Przepis ten nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Organ podkreślił, że co do zasady zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie podlega zmianie w trakcie jego realizacji, chyba że zmiana taka jest zgodna z enumeratywnie wymienionymi przypadkami wskazanymi w § 6 pkt 1-6 i 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego i tylko takie mogą być umieszczane w planie działalności rolnośrodowiskowej. Dokonane przez skarżącą Spółkę korekty i zmiany wielkości użytków rolnych na których realizowane było zobowiązanie rolnośrodowiskowe wykraczało poza ww. przypadki. Zdaniem organu II instancji w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania art. 73 rozporządzenia Komisji Nr 1122/2009, bowiem przepis ten ma zastosowanie do obniżek i wykluczeni przewidzianych w rozdziałach I i II rozporządzenia, zaś w przedmiotowej sprawie sankcje zostały nałożone na podstawie przepisów krajowych. Na powyższą decyzję pełnomocnik Spółki wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zarzucając naruszenie: – art. 7 k.p.a. - zasady obiektywizmu oraz art. 21 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 14 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez niezałatwienie wniosku po myśli strony, na skutek zinterpretowania wszelkich niejasności i wątpliwości na niekorzyść strony oraz niepodjęcie wszelkich niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego kroków, skutkujące wydaniem błędnej decyzji poprzez brak uwzględnienia przez organ rozstrzygający zaistnienia wyjątkowych okoliczności, skutkujących zmniejszeniem powierzchni trwałych użytków zielonych w gospodarstwie w konsekwencji niezawinionej utraty władztwa nad częścią gruntów, z jednoczesnym zachowaniem trwałych użytków zielonych, co do zasady, mimo że do czasu składania wniosków o płatność rolnośrodowiskową na rok 2012 tj. w latach poprzedzających obowiązywała jednolita wykładnia wskazująca, iż w takich przypadkach ARiMR nie stosuje sankcji.; – art. 9 k.p.a. oraz art. 21 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 14 w/w ustawy, poprzez brak należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie zakresu ich praw i obowiązków będących przedmiotem niniejszego postępowania, poprzez brak poinformowania przez ARiMR wnioskodawcy, iż interpretacja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi PBrś-053-42-4/12 w sprawie przypadków odstąpienia od stosowania sankcji wynikających z § 27 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007—2013 ze zm. a obecnie § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie wiąże ARiMR mimo że została sporządzona przez Organ będący twórcą rozporządzenia wykonawczego; – art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania w zw. z art. 11 k.p.a. oraz art. 21 ust. 2 pkt 1 w/w ustawy, poprzez wprowadzenie w błąd wnioskodawcy, poprzez stosowanie odmiennej wykładni odnośnie § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego niż to wynika z interpretacji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi PBrś-053-42-4/12 w sprawie przypadków odstąpienia od stosowania sankcji wynikających z § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, mimo że została sporządzona przez Organ będący twórcą rozporządzenia wykonawczego; – art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania w zw. z art. 11 k.p.a. oraz art. 21 ust. 2 pkt 1 w/w ustawy, poprzez naruszanie zasady równości poprzez wydanie rozstrzygnięcia wobec strony odmiennego od treści decyzji podjętej wcześniej, a dotyczącej analogicznej sytuacji faktycznej i prawnej (Wykaz decyzji administracyjnych, w których zastosowano jednakową wykładnię przepisu prawa § 27 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U.2012.278) polegająca na niestosowaniu sankcji pomniejszenia płatności o 20%); – art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów i dokonanie dowolnej oceny poprzez niezastosowanie się przez Organy obu instancji do interpretacji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi PBrś-053-42-4/12 w sprawie przypadków odstąpienia od stosowania sankcji wynikających z § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego a obecnie § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego; – art. 73 rozporządzenia Komisji nr 1122/2009 poprzez jego niezastosowanie i tym samym niesłuszne zastosowanie względem skarżącego obniżki płatności, w sytuacji gdy Wnioskodawca nie ponosi odpowiedzialności za rzekomo popełnione nieprawidłowości, ponieważ przy sporządzaniu stosownego wniosku opierał się na interpretacji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi PBrś-053-42-4/12 (du-3682) w sprawie przypadków odstąpienia od stosowania sankcji wynikających z § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego a obecnie § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, oraz wskazał na zaistnienie wyjątkowych okoliczności, skutkujących zmniejszeniem powierzchni trwałych użytków zielonych w gospodarstwie w konsekwencji niezawinionej utraty władztwa nad częścią gruntów, z jednoczesnym zachowaniem trwałych użytków zielonych, co do zasady; – § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez jego niewłaściwą interpretację przez organ I i II instancji oraz naruszenie zasady prawdy obiektywnej i wybiórczą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, sprzeczną z doświadczeniem życiowym i zasadami logicznego rozumowania mimo że wyrok NSA w Warszawie II GSK 646/14 z dnia 26 maja 2015 r., wyrok NSA w Warszawie II GSK 758/14 z dnia 26 maja 2015 r., wyrok NSA w Warszawie II GSK 2918/14 z dnia 26 maja 2015 r. wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 września 2013 r. III SA/Łd 651/13, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 grudnia 2013 r. I SA/Bk 472/13, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 grudnia 2013 r. I SA/Bk 521/13 wskazują jednoznacznie na stosowanie błędnej wykładni przez ARiMR odnośnie § 38 ust. 8 w/w rozporządzenia. Wskazując na powyższe, pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej pomniejszenia płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 wraz z sankcjami oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy, podtrzymując stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2016 r. I SA/Bk 776/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę Spółki Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2017 r. II GSK 2041/16 uwzględnił skargę kasacyjną Spółki i uchylił zaskarżony wyrok oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu Sąd kasacyjny wskazał, że Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, po przywołaniu treści § 38 ust. 9 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, uzasadniając brak podstaw do jego zastosowania powołał się na okoliczność, iż w odniesieniu do obszaru 4,34 ha wycofanego z wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, w latach 2012 i 2013 została przyznana płatność rolnośrodowiskowa za realizację pakietu 5, wariant 5.1, czyli dokonał oceny możliwości odstąpienia od zastosowania sankcji z § 38 ust. 8 nie na podstawie przepisu § 38 ust. 9, ale na podstawie nieobowiązującego już w 2014 r. brzmienia przepisu § 38 ust. 7. Podobnie WSA stwierdził, że § 38 ust. 9 rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie znajduje zastosowania w sprawie, ponieważ stwierdzono, że skarżąca Spółka w latach 2012 -2013 otrzymała płatność rolnośrodowiskową za realizację pakietu 5, wariant 5.1. w odniesieniu do obszaru 4,34 ha to jest działek, które zostały wycofane. Czyli podobnie jak Dyrektor OR ARiMR Sąd odniósł się nie do przesłanki z przepisu § 38 ust. 9 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, ale do przesłanki z nieobowiązującego już od 15 marca 2014 r. brzmienia przepisu § 38 ust. 7. Dlatego NSA za uzasadniony uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisu § 38 ust. 9 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez niezauważenie przez Sąd I instancji, że redakcja przepisu w brzmieniu obowiązującym w sprawie w ogóle nie zawiera odniesienia do faktu przyznania płatności. W konsekwencji uzasadniony jest też zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. polegający na oddaleniu skargi w sytuacji gdy organ orzekający wydał decyzję w oparciu o przepis w brzmieniu nieaktualnym na dzień wydania decyzji, którą to okoliczność Sąd nie będąc związany zarzutami skargi powinien był dostrzec i ocenić. NSA stwierdził, że rozpoznając sprawę ponownie Sąd I instancji dokona kontroli zaskarżonej decyzji stosując przepis § 38 ust. 9 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Na wstępie podnieść należy, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz.1066) oraz art. 134§ 1 w zw. z art. 145§ 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zmianami, dalej jako p.p.s.a.) sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną. Zgodnie zaś z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Niniejsza sprawa była przedmiotem oceny dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 kwietnia 2017 r. (sygn.. akt II GSK 2041/16), mocą którego uchylony został w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 27 stycznia 2016 r., a sprawę przekazano tut. Sądowi do ponownego rozpoznania. Stosownie zatem do powołanego art. 190 p.p.s.a. Sąd orzekający w niniejszej sprawie jest związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wyjaśnić przy tym należy, że przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno kryterium sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe (zob. A. Kabat i inni – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Zakamycze 2005 , str. 345). Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na sądzie rozpoznającym ponownie sprawę, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie nastąpiła żadna z okoliczności uzasadniających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skoro zaś Sąd orzekający w niniejszej sprawie związany był wytycznymi zawartymi w powołanym wyroku, to zaskarżona decyzję należało ocenić przy uwzględnieniu jego treści. Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę uznał, że wobec błędnego zastosowania przez Dyrektora OR ARMiR przesłanki z nieobowiązującego w dniu [...].04.2014 r. brzmienia przepisu § 38 ust. 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego niemożliwe jest dokonanie kontroli prawidłowości ustaleń faktycznych na gruncie obowiązujących w dacie orzekania przesłanek przewidzianych w art. 38 ust. 9 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że do 14.03.2014 r. § 38 ust. 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, który określał przesłanki zwalniające z obowiązku stosowania 20% sankcji stanowił, że "przepisu ust. 6 nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia, w drodze umowy sprzedaży, darowizny lub innej umowu, posiadania gruntów rolnych, na których występują takie użytki lub elementy krajobrazu, lub utraty posiadania takich gruntów , a do działek rolnych położonych na tych gruntach nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa". Od 15.03.2014 r. możliwość odstąpienia o zmniejszenia została przewidziana w § 38 ust. 9 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, który stanowił :" Przepisu ust. 8 nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia, w drodze umowy sprzedaży, darowizny lub innej umowy, posiadania gruntów rolnych, na których występują takie użytki lub elementy krajobrazu, lub utraty posiadania takich gruntów, a grunty te nie są objęte zobowiązaniem rolnośrodowiskowym". Przesłanki te nie są tożsame. W niniejszej sprawie konieczne zatem jest poczynienie ustaleń i zbadanie istnienia przesłanek przewidzianych w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym w brzmieniu obowiązującym od dnia 15.03.2014 r. Brak tychże skutkuje niemożnością dokonania przez Sąd kontroli prawidłowości tychże ustaleń przywołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W związku z powyższym na podstawie art.145§ 1 pkt 1 lit. C) p.p.s.a Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postepowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205§ 2 p.p.s.a. uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu oraz wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego, reprezentującego skarżącego w postepowaniu przed sądem I instancji do czasu wniesienia skargi kasacyjnej, ustalone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. C obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie wynagrodzenia za czynności radców prawnych i ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (DZ.U>z 2013 r. poz. 490 ze zmianami( w zw. z art. 205§ 2 p.p.s.a.