I SA/Bk 546/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia WSA Jacek Pruszyński (spr.), sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 12 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Z. L. – reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego .L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia odwołania w sprawie przyznania dofinansowania ze środków PFRON zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2013 r. Z. L. (dalej: Skarżąca), działając przez ustawowego przedstawiciela – T. L., zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. o dofinansowanie ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze przyznawane osobom niepełnosprawnym – nebulizator do sprężarki A. [...]. We wniosku wskazano, że kwota udziału własnego wynosi 231 zł, a kwota opłacona w ramach ubezpieczenia zdrowotnego NFZ – 120 zł. W odpowiedzi otrzymała informację z [...] sierpnia 2013 r. o przyznaniu dofinansowania w wysokości 120 zł. W piśmie tym wskazano równocześnie, że dofinansowanie zostanie przekazane na konto osobiste. W tym samym dniu MOPS w S. wydał dyspozycję dokonania przelewu wskazanej kwoty na konto Pana T. L.. W dniu [...] sierpnia 2013 r. Pan T. L. złożył "odwołanie od decyzji Dyrektora MOPS w S. z [...] sierpnia 2013 r. o przyznaniu dofinansowania". W piśmie tym zarzucił: nieuzasadnione nieprzyznanie dofinansowania ponad kwotę 120 zł, w sytuacji, gdy koszt zakupu sprzętu wynosił 351 zł, z czego kwota poniesiona przez niego wynosiła 231 zł; brak wskazania podstawy prawnej decyzji; brak uzasadnienia decyzji; oraz brak pouczenia o prawie do złożenia odwołania od decyzji. Mając to na uwadze wniósł o zmianę decyzji poprzez przyznanie dofinansowania w kwocie 231 zł. MOPS w S. przekazał pismo Pana T. L. Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z [...] września 2013 r., nr [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia wniesionym środkiem prawnym. Organ przywołał przepisy art. 35a ust. 1 i 7 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm.), a także przepisy § 10, 11, 12 i 14 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz. U. z 2002 r., nr 96, poz. 861 ze zm., dalej powoływane w skrócie jako: Rozporządzenie). Stwierdził następnie, że przyznanie dofinansowania na zaopatrzenie w środki ortopedyczne lub środki pomocnicze stanowi czynność organu, nie wymagającą wydawania decyzji administracyjnej. Zatem pismo z [...] sierpnia 2013 r. informujące o sposobie załatwienia wniosku o przyznanie dofinansowania nie mogło zostać uznane za decyzję administracyjną. W związku z tym od tego pisma nie służy odwołanie. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem SKO w S. Pan T. L. jako przedstawiciel ustawowy Skarżącej wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zarzucił nieprawidłowe przyjęcie, że pismo Dyrektora MOPS informujące o przyznaniu dofinansowania ze środków PFRON zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne nie stanowi decyzji administracyjnej. W związku z tym wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W uzasadnieniu wskazał, że jedynym przepisem określającym formę załatwienia wniosku w przedmiotowej sprawie jest § 12 ust. 3b Rozporządzenia, mówiący o poinformowaniu wnioskodawcy o sposobie załatwienia wniosku. Zdaniem przedstawiciela Skarżącej, poinformowanie to winno przybrać postać decyzji administracyjnej, wydawanej w oparciu o uznanie administracyjne, podlegającej kontroli instancyjnej w ramach postępowania administracyjnego. Skarżący zakwestionował odmowę pełnego dofinansowania z uwagi na to, że Miasto S. od 2011 r. obniżyło maksymalne dofinansowanie do zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze ze 150% do 100 % sumy limitu NFZ i udziału własnego w limicie. Podniósł, że podstawą przyznawania praw i obowiązków na obywatela mogą być wyłącznie przepisy prawa powszechnie obowiązującego. W związku z tym organ jest związany § 13 Rozporządzenia, przewidującym dofinansowanie w kwocie do 150% sumy kwoty limitu. Limit ten nie może być zmniejszany w drodze wewnętrznych ustaleń organu. Na poparcie swojego stanowiska Pan T. L. przytoczył wyroki WSA w Bydgoszczy, II SA/Bd 811/12, WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 108/12, WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 706/10 oraz wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1090/09. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonego postanowienia. Kolegium podkreśliło, że w tej sprawie nie można mówić o domniemaniu załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej, gdyż przepisy regulujące materię uzyskiwania dofinansowania przez osoby niepełnosprawne na realizację różnych zadań regulują tryb postępowania w poszczególnych kwestiach. Z mocy § 14 Rozporządzenia, podstawę dofinansowania zadań ze środków Funduszu stanowi umowa zawarta przez Starostę z osobą niepełnosprawną lub jej przedstawicielem ustawowym. Przyznanie dofinansowania na zaopatrzenie w przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze nie wymaga zaś formy umowy. Prawodawca określił więc sposób załatwienia tych spraw w drodze umów. W tej sytuacji zastosowanie domniemania załatwienia sprawy w formie decyzji jest, zdaniem organu, nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przedmiotem sporu stała się kwestia, czy odmowa udzielenia dofinansowania ze środków PFRON, ewentualnie przyznanie takiego dofinansowania w części następuje w formie decyzji administracyjnej. W tej kwestii w orzecznictwie zarysowały się dwa przeciwstawne poglądy. Część składów orzekających przyjmuje, że czynności podejmowanych przez jednostki samorządu terytorialnego związanych z rozpatrywaniem wniosków określonych podmiotów o dofinansowanie ze środków PFRON określonych zadań nie można zaliczyć do prawnych form działania organu administracji publicznej. Wskazuje się, że dla odmowy przyznania dofinansowania ze środków PFRON ustawodawca nie przewidział formy decyzji administracyjnej. Podkreśla się też, że przyznanie dofinansowania następuje zasadniczo w formie umowy, czyli co najmniej dwustronnej czynności prawnej, co sprawia, że sprawy te mają charakter cywilnoprawnych w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. nr 43, poz. 296 ze zm., dalej: k.p.c.). W związku z tym Sądy uznają, że również przyznanie dofinansowania ze środków Funduszu na zaopatrzenie w przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze, mimo że w myśl § 14 ust. 3 rozporządzenia nie wymaga formy umowy, mieści się w pojęciu sprawy cywilnej. Przepis ten wskazuje jedynie, że w tym konkretnym przypadku przyznanie dofinansowania następuje w drodze czynności prawnej innej niż umowa. Z powyższego nie można jednak wywodzić, że sprawy dotyczące przedmiotów ortopedycznych i środków pomocniczych mają charakter spraw administracyjnych, a co za tym idzie - że podlegają kontroli sądowoadministracyjnej (por. postanowienie WSA w Białymstoku z 28 września 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 274/06, postanowienie WSA w Poznaniu z 4 sierpnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 450/09). Prezentowane jest jednak również stanowisko odmienne, zgodnie z którym odmowa dofinansowania zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny spełnia niezbędne minimalne wymogi przewidziane dla decyzji administracyjnej, która podlega kontroli administracyjnej w trybie postępowania odwoławczego. Takie stanowisko zaprezentował m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1090/09 oraz WSA w Poznaniu w wyroku z 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 904/12. Sąd orzekający w tym składzie podziela drugi z przytoczonych poglądów. Procedura uzyskania dofinansowania ze środków PFRON została uregulowana w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Dofinansowanie jest przyznawane na wniosek. Zgodnie z § 12 ust. 2 Rozporządzenia osoba niepełnosprawna może złożyć wniosek o dofinansowanie ze środków Funduszu szkolenia i przekwalifikowania, zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny, przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze, usług tłumacza języka migowego lub tłumacza-przewodnika oraz likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w każdym czasie. Właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego w terminie 10 dni od dnia złożenia wniosku informuje podmiot, który złożył wniosek, o występujących we wniosku uchybieniach, które powinny zostać usunięte w terminie 30 dni. Nieusunięcie ich w wyznaczonym terminie powoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia (§ 12 ust. 3). Przepis § 12 ust. 3a Rozporządzenia stanowi, że właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego rozpatruje wniosek w terminie 30 dni od dnia złożenia kompletnego wniosku. Wniosek o dofinansowanie usług tłumacza języka migowego lub tłumacza-przewodnika rozpatrywany jest niezwłocznie, nie dłużej jednak niż w terminie 7 dni od dnia złożenia kompletnego wniosku. Zgodnie zaś z treścią § 12 ust. 3b Rozporządzenia właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego informuje wnioskodawcę o sposobie rozpatrzenia wniosku w terminie 10 dni od dnia rozpatrzenia kompletnego wniosku. W myśl § 12 ust. 5 Rozporządzenia, w przypadku pozytywnego rozpatrzenia wniosku złożonego wraz z dokumentami, o których mowa w § 11 ust. 4 pkt 2 lit. b, właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego wystawia zaświadczenie o wysokości przyznanego dofinansowania zawierające: (1) nieprzekraczalny termin dostarczenia przez wnioskodawcę dokumentów określonych w § 11 ust. 4 pkt 2 lit. a, uwzględniający termin wskazany w ofercie, (2) zobowiązanie jednostki samorządu terytorialnego do przekazania dofinansowania, po spełnieniu warunku, o którym mowa w pkt 1, na konto świadczeniodawcy realizującego zlecenie w ciągu 10 dni od dnia otrzymania dokumentów. Zgodnie zaś z § 14 Rozporządzenia, podstawę dofinansowania zadań ze środków Funduszu stanowi umowa zawarta przez starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu) z osobą niepełnosprawną lub jej przedstawicielem ustawowym, osobą fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą, osobą prawną lub jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Przy czym należy podkreślić, że przyznanie osobie niepełnosprawnej dofinansowania ze środków Funduszu na zaopatrzenie w przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze nie wymaga formy umowy (§ 14 ust. 3 Rozporządzenia). Z przytoczonych przepisów wynika, że zasadniczo przyznanie dofinansowania ze środków Funduszu następuje w formie umowy. Jednocześnie jednak wskazano, że nie wymaga formy umowy przyznanie dofinansowania na zaopatrzenie w przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze. Przyjąć należy, że rozstrzygnięcie w przedmiocie dofinansowania na zaopatrzenie w przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze ma miejsce na etapie informacji o sposobie rozpatrzenia wniosku, o której mowa w ust. 3b § 12 Rozporządzenia. Z informacji tej strona wnioskująca dowiaduje się o sposobie rozpoznania jej wniosku. Z przepisów wynika, że pozytywne rozpatrzenie wniosku złożonego wraz z wymaganymi dokumentami skutkuje tym, że właściwa jednostka samorządu terytorialnego wystawia zaświadczenie o wysokości przyznanego dofinansowania. W przypadku negatywnego załatwienia wniosku, wskazana informacja kończy postępowanie dotyczące przyznania dofinansowania na zaopatrzenie w przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze. W Rozporządzeniu nie przewidziano możliwości kwestionowania rozstrzygnięcia organu w tym zakresie. Wskazać należy, że w zakresie prawa administracyjnego obowiązuje domniemanie rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Jak bowiem wskazuje się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych, w przypadku wątpliwości co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. W orzecznictwie NSA oraz w literaturze przyjmuje się też, że w przypadkach, gdy ustawodawca upoważnił organ administracji do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy jednostki, natomiast nie wskazał wyraźnie formy prawnej działania organu, należy kierować się tzw. domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Już w wyroku z dnia 31 sierpnia 1984 r., sygn. akt SA/Wr 430/84, NSA przyjął, że "w przypadku gdy uprawnienie strony nie powstaje bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracji państwowej – o ile nie jest przewidziana inna forma jego działań – obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej". W obecnych uwarunkowaniach ustrojowych funkcjonowania administracji publicznej domniemanie rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej jest konsekwencją "prawa do procesu administracyjnego", wynikającego z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w wyroku NSA z dnia 23 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1185/04, prawo do procesu – którego źródłem jest konstytucyjna zasada demokratycznego państwa prawnego – "ma podstawowe znaczenie dla interpretacji przepisów prawa materialnego w kwestii formy rozstrzygnięcia sprawy, w kierunku przyjęcia zasady załatwiania spraw jednostki w formie decyzji administracyjnej, gdy przepis prawa materialnego nie przyjmuje expressis verbis innej formy załatwienia sprawy". W uzasadnieniu cyt. wyżej wyroku NSA dodał, że "obywatel ma prawo do tego, by jego oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej prawem procedury. Nie jest zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów wykonujących administrację publiczną, w którym wnioski obywateli załatwiane są poza procedurą". Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela przedstawiony wyżej pogląd. Należy zauważyć, że skoro przyznanie dofinansowania na zaopatrzenie w przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze nie wymaga formy umowy, to brak możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego negatywnego rozstrzygnięcia starosty w przedmiocie wniosku o udzielenie wniosku, prowadziłoby do takiego skutku, że rozstrzygnięcie w postaci informacji nie podlegałoby jakiejkolwiek kontroli sądowej. Wskazać też należy, że skoro rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania dofinansowania na zaopatrzenie w przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze prowadzi do zadysponowania środkami publicznymi, to za niedopuszczalną należy uznać sytuację, w której wydatkowanie środków publicznych na rzecz jednostek mogłoby pozostawać poza kontrolą legalności dokonywaną przez organy władzy sądowniczej (tak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 14 czerwca 2005 r., sygn. akt P 18/03). W ocenie Sądu rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania dofinansowania na zaopatrzenie w przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze jest podejmowane na zasadzie uznania administracyjnego (por. wyrok WSA w Krakowie z 27 września 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 108/12). W takiej sytuacji tym bardziej konieczne jest zagwarantowanie wnioskodawcy możliwości wszczęcia skutecznej kontroli sądowej, której przedmiotem powinna być ocena, czy organ w sposób zgodny z prawem skorzystał z przysługującej mu kompetencji, a w szczególności, czy w sposób należyty zbadał wniosek osoby ubiegającej się o świadczenie pod kątem spełnienia przewidzianych prawem przesłanek. Mając na uwadze powyższe Sąd przyjął, że rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy dofinansowania przedmiotów ortopedycznych i środków pomocniczych powinno nastąpić w formie decyzji, którą strona może kwestionować w drodze odwołania, a następnie skargi do sądu administracyjnego. Analogicznie należy ocenić sytuację, w której organ uwzględnia wniosek strony częściowo. Nieprawidłowe jest zatem stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., zgodnie z którym przyznanie dofinansowania stanowi czynność organu, która nie wymaga wydawania decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie w przedmiocie dofinansowania na zaopatrzenie w przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze ma miejsce na etapie informacji o sposobie rozpatrzenia wniosku, o której mowa w ust. 3b § 12 Rozporządzenia. Wydawany w tym zakresie akt, stanowiący w istocie decyzję, podlega kontroli w trybie odwoławczym. Z tych względów należało uznać, że skarżone postanowienie, w którym stwierdzono niedopuszczalność odwołania wniesionego przez przedstawiciela ustawowego Skarżącej zostało wydane z naruszeniem art. 134 k.p.a. W tym stanie rzeczy, z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd uchylił skarżone postanowienie. O niewykonalności postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy. Rozstrzygając ponownie sprawę organ winien uwzględnić stanowisko Sądu zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku i rozpoznać odwołanie złożone przez stronę dokonując kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji z [...] sierpnia 2013 r.