I SA/Bk 78/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło, sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 6 maja 2022 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotychczasowej w całości i przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2020 rok 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. z dnia [...].11.2021 r. nr [...], 2. zasądza od Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz skarżącego M. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym: 1. M. M. (dalej jako: Strona, Skarżący) złożył w dniu [...] kwietnia 2020 r. za pośrednictwem aplikacji eWniosekPlus wniosek o przyznanie płatności na 2020 r., w którym ubiegał się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie i płatności dla młodych rolników do działek rolnych o łącznej powierzchni 4,28 ha oraz płatności redystrybucyjnej. 2. Po rozpatrzeniu sprawy, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. (dalej jako: Kierownik BP ARiMR) w dniu [...] stycznia 2021 r. wydał decyzję nr [...], na mocy której przyznał M. M. jednolitą płatność obszarową, płatność za zazielenienie i płatność dla młodych rolników, zgodnie z żądaniem zawartym we wniosku, a płatność dodatkową do powierzchni wynikającej z art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. 3. W dniu [...] marca 2021 r. do Kierownika BP ARiMR wpłynęło podanie Strony "o wznowienie postępowania w sprawie wydania decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2020 r. i zmianę decyzji, na mniejszą kwotę, na żądanie strony". 4. W dniu [...] kwietnia 2021 r. przeprowadzono oględziny działek ewidencyjnych nr [...] i [...] obręb W. w zakresie weryfikacji powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności. 5. Następnie w dniu [...] kwietnia 2021 r. Kierownik BP ARiMR wydał postanowienie na mocy art. 61 § 1 i § 4 oraz art. 155 k.p.a., którym wznowił na wniosek strony postępowanie w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji z dnia [...] stycznia 2021 r. Organ wskazał, że powodem wznowienia jest konieczność zweryfikowania powierzchni użytkowanej rolniczo w 2020 r. 6. W dniu [...] maja 2021 r. organ wydał decyzję nr [...], na mocy której uchylił decyzję dotychczasową i przyznał M. M. jednolitą płatność obszarową, płatność za zazielenienie i płatność dla młodych rolników do powierzchni 4,10 ha, płatność dodatkową do powierzchni wynikającej z art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności w części powierzchni wycofanej w dniu [...] marca 2021 r. 7. Wskutek wniesionego odwołania Dyrektor P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. (dalej jako Dyrektor POR ARiMR) decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. 8. Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. umorzył z urzędu postępowanie wszczęte postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r. 9. Następnie postanowieniem z dnia [...] lipca 2021 r. organ wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] stycznia 2021 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2020 r. 10. Po przeprowadzeniu ponownego postępowania wznowieniowego Kierownik BP ARiMR wydał w dniu [...] sierpnia 2021 r. decyzję Nr [...], na mocy której uchylił w całości decyzję z dnia [...] stycznia 2021 r., umorzył w części postępowanie w sprawie przyznania jednolitej płatności obszarowej dotyczącej powierzchni 0,18 ha wycofanej w dniu [...] marca 2021 r. oraz przyznał Stronie jednolitą płatność obszarową, płatność za zazielenienie i płatność dla młodych rolników do powierzchni 4,10 ha, płatność dodatkową do powierzchni wynikającej z art. 14 ust. 1 i 2 ustawy odpłatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. 11. Wskutek wniesionego odwołania Dyrektor POR ARiMR decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2021 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. 12. Rozpatrując ponownie sprawę w postępowaniu wznowieniowym Kierownik BP ARiMR w dniu [...] listopada 2021 r. wydał decyzję nr [...], na mocy której uchylił w całości decyzję dotychczasową z dnia [...] stycznia 2021 r. oraz przyznał M. M. jednolitą płatność obszarową, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników do powierzchni 4,10 ha i płatność dodatkową do powierzchni wynikającej z art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. 13. Następnie wskutek wniesionego odwołania Dyrektor POR ARiMR decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2022 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2021 r. Po przedsatwieniu stosownych przepisów prawa krajowego oraz unijnego organ odwoławczy przypomniał, że w niniejszej sprawie organ I instancji w dniu [...] lipca 2021 r. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne, ponieważ wszedł w posiadanie informacji, że powierzchnia kwalifikowana do płatności na działkach rolnych oznaczonych identyfikatorami A/Al i B/Bl jest mniejsza, niż powierzchnia deklarowana, do której została przyznana M. M. jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie i płatność dla młodych rolników oraz płatność redystrybucyjna. W ocenie organu odwoławczego wszystkie przesłanki, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. zostały spełnione, albowiem wskazane przez organ I instancji okoliczności były istotne, tj. okoliczności dotyczyły przedmiotu sprawy, istniały w dniu wydania decyzji i w konsekwencji miały wpływ na zmianę treści decyzji w kwestiach zasadniczych; nowe tj. organ I instancji nie miał do nich dostępu w dniu wydania decyzji nr [...], ponieważ informacja M. M. o nieprawidłowej deklaracji we wniosku o przyznanie płatności za 2020 r. wpłynęła do Biura Powiatowego ARiMR w W. w dniu [...] marca 2021 r., a protokół z oględzin działek referencyjnych w zakresie weryfikacji powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru (potwierdził, iż w roku 2020 M. M. użytkował mniejszą powierzchnię niż zadeklarował we wniosku), zwanego dalej "MKO" wpłynął do Biura Powiatowego ARiMR w W. w dniu 27 kwietnia 2021 r. Organ odwoławczy wskazał, że na podstawie wykonanej dokumentacji fotograficznej bezsprzecznie stwierdzono, że "okoliczność" zgłoszenia przez M. M. powierzchni zadrzewionej nieuprawnionej do płatności istniała w dniu wydania decyzji. Dodał, że powyższe nie jest kwestionowane przez Stronę, wręcz przeciwnie, Strona tą okoliczność potwierdza. Dyrektor POR ARiMR podkreślił, że ustalając stan faktyczny oparł się na materiale dowodowym zgromadzonym w trakcie postępowania administracyjnego i powierzchnię kwalifikującą się do przyznania jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dla młodych rolników oraz płatności redystrybucyjnej ustalił zgodnie z danymi zawartymi w tabeli znajdującej się na stronie 8 decyzji. Następnie organ przestawił następujące wyliczenie: Jednolita płatność obszarowa: (-) powierzchnia deklarowana (ha) - 4,28 ha, (-) powierzchniastwierdzona (ha) - 4,10 ha. Obliczenie różnic powierzchniowych: 4,28 ha- 4,10 ha = 0,18 ha (pow. deklarowana – pow. stwierdzona (ha) = różnica powierzchniowa (ha). Obliczenie różnic procentowych: 0,18 ha : (4,28 ha - 0,18 ha) x 100% = (0,18 ha : 4,10 ha) x 100% = 4,39 % (różnica pomiędzy obszarem zadeklarowanym, a zatwierdzonym (ha) : (powierzchnia deklarowana - różnica pomiędzy obszarem zadeklarowanym, a zatwierdzonym (ha)) x 100% = procentowa różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną (%). Dyrektor POR ARiMR stwierdził, że - biorąc pod uwagę wykazaną różnicę powierzchniową i procentową oraz fakt, iż M. M. powiadomił organ o powierzchni nieużytkowanej na części działek rolnych A/Al i B/Bl zgłoszonych do płatności - Kierownik BP ARiMR prawidłowo odstąpił od wymierzenia kary za przedeklarowanie powierzchni, co jest zgodne z art. 15 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181/48 z 20.6.2014), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 640/2014". Ponadto zdaniem organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo zastosował art. 18 ust. 6 akapit pierwszy rozporządzenia nr 640/2014. Dodał, że powierzchnia zatwierdzona do jednolitej płatności obszarowej wynosi 4,10 ha. Omawiając płatność z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska (płatność za zazielenienie) organ, po przedstawieniu stosownych przepisów prawa wskazał, że w przedmiotowej sprawie obszar zatwierdzony do jednolitej płatności obszarowej wynosi 4,10 ha, a zatem ta powierzchnia stanowi podstawę do przyznania płatności za zazielenienie. Omawiając płatność dodatkową (redystrybucyjna) organ, po przedstawieniu stosownych przepisów prawa wskazał, że w świetle zacytowanych przepisów obszar zatwierdzony do jednolitej płatności obszarowej, tj. 4,10 ha został pomniejszony o 3 ha, zatem płatność została przyznana do powierzchni 1,10 ha. Dodał, że skoro M. M. powiadomił organ o powierzchni nieużytkowanej na części działek rolnych A/Al i B/Bl zgłoszonych do płatności to Kierownik BP ARiMR prawidłowo odstąpił od wymierzenia kary za przedeklarowanie powierzchni, co jest zgodne z art. 15 ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014 Omawiając płatność dla młodych rolników organ, po przedstawieniu stosownych przepisów prawa wskazał, że w przedmiotowej sprawie obszar zatwierdzony do jednolitej płatności obszarowej wynosi 4,10 ha, a zatem ta powierzchnia stanowi podstawę do przyznania płatności dla młodych rolników. Dyrektor POR ARiMR stwierdził, że skoro M. M. powiadomił organ o powierzchni nieużytkowanej na części działek rolnych A/Al i B/Bl zgłoszonych do płatności to Kierownik BP ARiMR prawidłowo odstąpił od wymierzenia kary za przedeklarowanie powierzchni, co jest zgodne z art. 15 ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014. Odnosząc się do treści odwołania i zarzutów w nim zawartych organ odwoławczy uznał, że nie zawiera żadnych wyjaśnień i argumentów mających wpływ na wynik przedmiotowego rozstrzygnięcia, a tym samym nie zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśniając instytucję wznowienia postępowania organ uznał, że złożona przez M. M. zmiana do wniosku z dnia [...] marca 2021 r. zmieniająca zakres żądania wniosku z dnia [...] kwietnia 2020 r. rozpatrzonego decyzją w dniu [...] stycznia 2021 r. jest nieskuteczna procesowo. Ponadto dodał, że wpływu na zmianę decyzji nie ma fakt, że przed organami ARiMR toczy się inne postępowanie z wniosku Strony, gdzie warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie mniejszej powierzchni, niż wynika to z zaskarżonej decyzji. Ubiegając się o płatności obowiązkiem Strony jest wykazanie wszystkich posiadanych gruntów w tym gruntów niezgłoszonych do płatności, tj. do których producent nie ubiega się o płatności. Dyrektor podkreślił, że za zawyżenie powierzchni jak i ich niewykazanie może skutkować nałożeniem stosownych sankcji. Stwierdzając nieprawidłowości w deklaracji złożonej przez rolnika organ nie nadaje im wagi, gdyż konsekwencje wynikające z konkretnego stanu faktycznego są określone przez przepisy prawa. Przepis regulujący prawo przyznawania płatności do gruntów rolnych, jak również sankcje mają charakter bezwzględnie obowiązujący, tzn. organ ma obowiązek ich zastosowania przy zaistnieniu określonych przesłanek - ich stosowanie nie jest zależne od uznania organu. Powyższe ma na celu zagwarantowanie wszystkim producentom równego traktowania w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Dalej organ II instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie ustalenia powierzchni kwalifikującej się do przyznania wnioskowanych w 2020 r. płatności zostały dokonane w oparciu o maksymalny kwalifikowany obszar (MKO) ustalony na podstawie wyników kontroli na miejscu z dnia [...] kwietnia 2021 r. Wyniki przeprowadzonej kontroli utrwalone zostały w protokole z czynności kontrolnych, który został przekazany bezpośrednio Odwołującemu, który był obecny podczas oględzin, co zostało potwierdzone podpisem strony. Organ II instancji nie znalazł podstaw do podważenia wyników kontroli na miejscu w niniejszej sprawie. Stwierdził, że w treści raportu wskazane zostały działki objęte kontrolą, metody, przy wykorzystaniu których zostały przeprowadzone pomiary, obwód zmierzonych działek, stwierdzone powierzchnie upraw oraz opis nieprawidłowości. W ocenie organu zawarte w raporcie z czynności kontrolnych wyniki oględzin działek znajdują oparcie w dołączonym do protokołu materiale graficznym i dokumentacji fotograficznej. Na szkicach z pomiaru powierzchni działek, stanowiących załącznik do protokołu, inspektorzy przeprowadzający czynności kontrolne nanieśli granice poszczególnych upraw oraz miejsca i kierunek zdjęć wykonanych na działkach. Zdaniem Dyrektora sporządzona w trakcie przedmiotowej kontroli dokumentacja fotograficzna potwierdza ustalenia stanu faktycznego na gruntach w dniu przeprowadzenia kontroli i stanowi integralną część raportu z czynności kontrolnych. Dyrektor POR ARiMR zaznaczył również, że na działce rolnej oznaczonej identyfikatorem A położonej na działce ewidencyjnej nr [...] wykluczona została powierzchnia chwastów wieloletnich oraz oczko wodne - staw (zdjęcie nr 4, 7-8 i 10) oraz na działce rolnej oznaczonej identyfikatorem B położonej na działce nr [...] kontrolerzy stwierdzili obszar zadrzewiony i podmokły (zdjęcia nr 11, 12,13 i 14), zatem na spornych działkach nr [...] i [...] powierzchnia kwalifikowana do płatności po uwzględnieniu MKO wynosiła odpowiednio 0,86 ha i 1,23 ha, a więc mniej niż deklarował M. M. we wniosku. Dołączone przez Odwołującego do akt sprawy zdjęcia w ocenie organu odwoławczego nie mają wpływu na rozstrzygnięcie przede wszystkim dlatego, że na ich podstawie nie sposób ustalić powierzchni uprawnionej do płatności. Ponadto nie mogą stanowić przeciwdowodu w stosunku do dokumentu urzędowego jakim jest protokół z oględzin podczas których w obecności Odwołującego dokonano pomiaru działek (z uwzględnieniem powoływanej przez Odwołującego działalności bobrów), co do których Strona nie wniosła uwag i go podpisała. Końcowo organ odwoławczy ocenił, że prawidłowo odmówiono uwzględnienia powierzchni wniesioną zmianą do wniosku, bowiem wpłynęła po terminie do skutecznego jej wniesienia, który upłynął z końcem dnia 10 lipca 2020 r. Prawidłowo również na podstawie wizytacji spornych działek zweryfikowano powierzchnię kwalifikowaną do płatności i przyznano płatności do powierzchni stwierdzonej. Nadto w ocenie organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo nie zastosował kar administracyjnych, zgodnie z art. 15 rozporządzenia nr 640/2014. 14. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem M. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. W przedmiotowej skardze Skarżący zarzucił organowi naruszenie: 1) art. 3 ustawy z dnia 15 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego, w szczególności pominięcie dowodów przedstawionych przez stronę oraz znanych organowi z urzędu dowodów w postaci wniosku o przyznanie płatności za 2021 i oparcie się rozstrzygnięcia wyłącznie na przeprowadzonej kontroli, 2) art. 3 ustawy z dnia 15 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez utrzymanie w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego o uchyleniu decyzji dotychczasowej oraz o przyznaniu płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na 2020 r., przyznającej płatności bezpośrednie w nieprawidłowej wysokości. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. 15. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. 16. W piśmie z dnia [...] marca 2022 r. Skarżący wskazał, że przedkłada odpis protokołu z oględzin działki referencyjnej w zakresie weryfikacji powierzchni MKO z dnia [...] kwietnia 2021 r. Stwierdził, że wynika z niego - wbrew twierdzeniom Dyrektora POR zawartym w odpowiedzi na skargę - okoliczność wnoszenia uwag do treści protokołu. Uwagi dotyczyły nie użytkowania rolniczego terenu o powierzchni 0,12 ha na działce oznaczonej nr [...] ze względu na to, że jest to teren zalany przez wodę. Jednakże do ww. pisma nie załączył owego protokołu. Powyższy brak uzupełniono w piśmie z dnia [...] marca 2022 r., w którym Skarżący poza protokołem dołączył również nowy załącznik w postaci wniosku o dopłaty bezpośrednie składane na rok 2021. Wskazał, że ma to związek z tym, że w kolejnym roku poprawił swój błąd z 2020 r i pomniejszył teren użytkowany rolniczo. Do ww. pisma dołączono również mapę działek. Prawidłowo podpisane pliki podpisem zaufanym zostały przesłane do Sądu przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2022 r. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2022 poz. 329, dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Istota sporu do jakiego doszło w ramach kontrolowanej sprawy sprowadza się do stwierdzenia, czy Skarżący spełnił wszystkie przesłanki, aby jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dodatkowa (redystrybucyjna) oraz płatność dla młodych rolników, o które ubiegał się na rok 2020, oraz płatność dodatkowa do powierzchni wynikającej z art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przyznana została we wnioskowanej wysokości, do obszaru mniejszego niż stwierdził to organ. 5. Warunki i tryb udzielania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego regulują między innymi przepisy ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz.U. 2020 poz. 1341, dalej jako: u.p.s.w.b.). W myśl art. 3 ust. 2 u.p.s.w.b. w postępowaniach o przyznanie przedmiotowych płatności, organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 k.p.a. nie stosuje się. Zgodnie z art. 8 ust. 1 omawianego aktu prawnego, jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, zwane dalej "płatnościami obszarowymi" są przyznawane do powierzchni działki rolnej: 1) położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 Rozporządzenia nr 1307/2013, zwanych dalej "kwalifikującymi się hektarami"; 2) będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności; 3) o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha; 4) nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Stosownie do art. 18 ust. 1 u.p.s.w.b., w przypadku gdy działka rolna lub zwierzę, do których rolnik ubiega się o przyznanie płatności, stanowią przedmiot posiadania samoistnego i posiadania zależnego, płatności bezpośrednie przysługują posiadaczowi zależnemu. 6. Odnosząc się do zakreślonego przedmiotu sporu podkreślić trzeba, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, z którym tut. Sąd w pełni się zgadza, iż przyznanie płatności wiąże się z faktycznym władztwem i użytkowaniem rolniczym danego gospodarstwa rolnego przez stronę wnioskującą, niezależnie od posiadania przez nią określonego tytułu prawnego do danego gruntu w rozumieniu przepisów prawa rzeczowego (zob. wyrok NSA z 4 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 1012/08 – wszystkie orzeczenie sądów administracyjnych powoływane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w internetowej bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem aby zostać beneficjentem pomocy w ramach przedmiotowej płatności nie wystarczy być posiadaczem (dzierżawcą, właścicielem) działek rolnych w rozumieniu kodeksu cywilnego, ale należy je również faktycznie rolniczo użytkować. Płatność jest udzielana producentowi rolnemu do działek rolnych, na których producent ten prowadzi działalność rolniczą. Niewątpliwie więc istotą płatności jest pomoc temu producentowi rolnemu, który faktycznie użytkuje grunty rolne. Chodzi tu o osobę, która decyduje o profilu upraw i dokonuje swobodnie zabiegów agrotechnicznych oraz zbiera plony, a nie osobę, której przysługuje jedynie formalnie tytuł prawny do zadeklarowanych gruntów albo też na zadeklarowanych gruntach rolnych dokonuje zabiegów incydentalnych. Sama więc możność władania gruntami rolnymi nie jest wystarczająca do przyznania płatności, liczy się bowiem efektywne (rzeczywiste) w sensie gospodarczym korzystanie z gruntów, czyli faktyczne i trwałe ich użytkowanie. Związek posiadacza z rzeczą nie może wyrażać się w jednorazowym lub sporadycznym zawładnięciu rzeczą, lecz w możności korzystania z niej przez czas nieokreślony (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2007 r., II GSK 228/07). Nie można tym samym otrzymać płatności za grunty rolne, których w roku objętym płatnością się nie posiada i nie prowadzi na nich działalności (upraw). Organy administracji rozpatrujące wnioski o przyznanie płatności obszarowych oceniają zatem stan posiadania gruntów objętych takimi wnioskami z uwzględnieniem pojęcia posiadania zawartego w Kodeksie cywilnym. Analizując regulacje dotyczące wspierania dochodów rolników nie można jednak zapominać o celu wprowadzenia dopłat. Ideą płatności, co już wielokrotnie podnoszono w orzecznictwie sądów administracyjnych jest dofinansowanie do produkcji rolnej i pomocy rolnikom rzeczywiście użytkującym posiadane grunty rolne. Istotne jest więc rzeczywiste posiadanie (władanie) gruntami rolnymi w dniu 31 maja roku, w którym jest składany wniosek (zob. np. wyroki NSA: z 13 grudnia 2007 r., II GSK 260/07; z 11 stycznia 2007 r., II GSK 258/06; z 7 marca 2012 r., II GSK 87/11). 7. W niniejszej sprawie istotne spór nie dotyczy jednak stricte kwestii faktycznego władztwa nad działkami, do których Skarżący ubiega się o dopłaty, co kwestii wielkości gruntów, do których dopłaty przysługują. Nie mniej istotne jest także to, że organ I instancji w dniu [...] lipca 2021 r. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne, ponieważ wszedł w posiadanie informacji (podał je organowi sam Skarżący), że powierzchnia kwalifikowana do płatności na działkach rolnych oznaczonych identyfikatorami A/Al i B/Bl jest mniejsza, niż powierzchnia deklarowana, do której została przyznana M. M. jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie i płatność dla młodych rolników oraz płatność redystrybucyjna. W ocenie organu odwoławczego wszystkie przesłanki, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a więc co do wznowienia postępowania, zostały spełnione, albowiem wskazane przez organ I instancji okoliczności były istotne, tj. okoliczności dotyczyły przedmiotu sprawy, istniały w dniu wydania decyzji i w konsekwencji miały wpływ na zmianę treści decyzji w kwestiach zasadniczych; nowe tj. organ I instancji nie miał do nich dostępu w dniu wydania decyzji nr [...], ponieważ informacja Skarżącego o nieprawidłowej deklaracji we wniosku o przyznanie płatności za 2020 r. wpłynęła do Biura Powiatowego ARiMR w W. w dniu [...] marca 2021 r. Protokół z oględzin działek referencyjnych w zakresie weryfikacji powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru zwanego dalej "MKO", który to potwierdził, iż w roku 2020 M. M. użytkował mniejszą powierzchnię niż zadeklarował we wniosku, wpłynął do Biura Powiatowego ARiMR w W. w dniu [...] kwietnia 2021 r. Organ odwoławczy wskazał, że na podstawie wykonanej dokumentacji fotograficznej bezsprzecznie stwierdzono, że "okoliczność" zgłoszenia przez M. M. powierzchni zadrzewionej nieuprawnionej do płatności istniała w dniu wydania decyzji. Powyższe nie jest kwestionowane przez Stronę, wręcz przeciwnie, Strona tą okoliczność potwierdza. Organ w skarżonej decyzji podkreślił, że ustalając stan faktyczny oparł się na materiale dowodowym zgromadzonym w trakcie postępowania administracyjnego i powierzchnię kwalifikującą się do przyznania jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dla młodych rolników oraz płatności redystrybucyjnej ustalił zgodnie z danymi zawartymi w tabeli znajdującej się na stronie 8 decyzji. 8. W kontekście postępowania dowodowego zaznaczyć trzeba, że w sprawach prowadzonych przez organy ARiMR wynikających z ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, organy te nie mają nieograniczonego obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie oświadczeń składanych we wniosku przez ubiegającego się o pomoc beneficjenta. Przyjęta w ww. ustawie w art. 27 ust. 2 zasada ciężaru dowodu leżącego po stronie postępowania nie odbiega od reguły dowodzenia przewidzianej w art. 6 Kodeksu cywilnego. W konsekwencji ustawa wprowadziła do postępowania prowadzonego na podstawie jej przepisów elementy kontradyktoryjności, co oznacza, że to strona ma obowiązek udowodnić prawdziwość swoich twierdzeń. W postępowaniu w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego prawodawca w sposób istotny zmodyfikował reguły procesowe obowiązujące na gruncie postępowania administracyjnego. Zmiany nie dotyczą wyłącznie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, ale również odnoszą się do innych płatności rolniczych, gdyż w poszczególnych ustawach regulujących te płatności prawodawca w ten sam sposób uregulował odstępstwa od ogólnego postępowania administracyjnego unormowanego w Kodeksie postępowania administracyjnego. Z regulacji dotyczących postępowania dowodowego wynika, że organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz że to strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Tym samym z postępowania dotyczącego przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zostały wyłączone art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zatem przepisy te dotyczące ustaleń faktycznych na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego nie znajdują zastosowania w sprawach dotyczących płatności. Ustaleń faktycznych w tych postępowaniach organy dokonują na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę postępowania, bowiem to na niej spoczywa obowiązek zaprezentowania dowodów dotyczących wnioskowanych płatności oraz dowodów zgromadzonych przez organ, z których to dowodów organ wywodzi skutki prawne, np. w zakresie sposobu wykorzystania przez beneficjenta działki rolniczej. (por. wyrok NSA z dnia 22 września 2021 r., I GSK 182/21). Niemniej jednak organ administracji publicznej nie jest zwolniony z obowiązku dokonywania ustaleń zgodnych z prawdą. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego w tym szczególnym trybie organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego rozumieć należy uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Weryfikacja powierzchni uprawnionych do płatności zgłoszonych we wniosku, powinna nastąpić przy użyciu wszelkich metod zmierzających do poprawnej analizy danych w ramach tzw. kontroli administracyjnej, której celem jest stwierdzenie powierzchni uprawnionej do płatności i porównanie jej z deklaracją rolnika. Organ może oczywiście oprzeć swoje ustalenia o dane czy wnioski płynące z analizy danych ze skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, przy założeniu, że znajdujące się tam dane dotyczące działki referencyjnej są adekwatne do stanu rzeczywistego (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 4 listopada 2021 r., I SA/Rz 197/21). W tej sprawie skarżona decyzja, pomimo, że wydana została w wyniku postępowania wznowieniowego, opiera się na wynikach kontroli spornych działek dokonanych przez pracowników organu w dniu 16 kwietnia 2021 r., a więc niejako w ramach tego postępowania. W ocenie Sądu, pomimo że kontrola na miejscu została przeprowadzona, to jednak z całą pewnością nie można stwierdzić, że została przeprowadzona prawidłowo i - jako taka - doprowadziła do "jednoznacznego" ustalenia, jaka w istocie powierzchnia spornych działek powinna być zakwalifikowana do dopłat - taka jak twierdzi skarżący, czy też taka jak twierdzą organy. Prawidłowość wyników samej kontroli budzi również wątpliwości Sądu. Według Sądu w sprawie nie dokonano szczegółowej i wnikliwej kontroli na miejscu, celem ustalenia rzeczywistego sposobu zagospodarowania przez skarżącego spornych działek. Potwierdza to analiza akt sprawy i treść wydanych w sprawie decyzji. Nieprawidłowości dotyczą określenia kwalifikowanej do dopłat powierzchni dwóch działek o nr [...] i [...]. Na pierwszej z nich nr [...] wnioskowana przez Skarżącego powierzchnia dopłat wynosiła 0,92 ha, a na działce [...] – 1,35 ha. Po spostrzeżeniu pomyłki informując o tym organ i wnosząc o wznowienie postępowania w tej sprawie (podanie z dnia [...] marca 2021 r.) Skarżący wyjaśniał przyczyny powstania błędu i wskazał prawidłową powierzchnię na obu działkach, która jest faktycznie użytkowana rolniczo i która to powinna stanowić rzeczywistą podstawę do wypłaty płatności na działce o numerze [...] – 0,86 ha, a na działce [...] – 1,10 ha. W wyniku kontroli przeprowadzonej na miejscu w dniu [...] kwietnia 2021 r. inspektorzy ARMiR stwierdzili, że powierzchnia zakwalifikowana do otrzymania dopłat powinna wynosić 0,86 ha na działce nr [...], a na działce nr [...] - 1,23 ha Na drugiej z tych działek powierzchnia stwierdzona do dopłat, pomimo obniżenia w stosunku do pierwotnej deklaracji Skarżącego, jest nadal o 0,13 ha większa niż wnioskuje Skarżący po modyfikacji wniosku. Skarżący wnosił zastrzeżenia do protokołu wskazując, że teren 0,12 ha na działce nr [...] jest nie użytkowany rolniczy ze względu na zalewanie i działalność bobrów (protokół z dnia [...] kwietnia 2021 r.). Jednocześnie prosił o wyłączenie go z płatności z uwagi na to, że jest to teren ugorowy. W ocenie Sądu powyższe uwagi nie zostały jednak uwzględnione. Po pierwsze organ w skarżonej decyzji i odpowiedzi na skargę stwierdza niezgodnie z prawdą, że skarżący nie zgłosił żadnych uwag do wyników kontroli (s. 12 skarżonej decyzji oraz ostatnia strona odpowiedzi na skargę). Jednocześnie, niejako sam sobie zaprzeczając organ stwierdza, że uwagi skarżącego odnośnie protokołu kontroli z dnia 16 kwietnia związane z działalnością bobrów zostały uwzględnione w decyzji (ostatnia strona odpowiedzi na skargę). W ocenie Sądu jest to oczywista sprzeczność. Ponadto zasady logiki wskazują, że skoro kwalifikowalna do dopłat powierzchnia działki nr [...] w wyniku dokonanych pomiarów wynosi - 1,23 ha (i tak jest to zapisane na s. 1 protokołu z oględzin), a Skarżący w uwagach do protokołu wskazuje, że to jest nadal zbyt dużo o 0,12 ha - z uwagi na działalność bobrów (s. 2 protokołu), to oznacza to, że powyższa uwaga nie została finalnie uwzględniona w decyzji, gdyż skarżona decyzja określiła kwalifikowalną powierzchnię działki nr [...] na 1,23 ha, a nie na 1,11 ha, jak wskazuje Skarżący. Strona skarżąca w toku postępowania przedstawiła jednocześnie dowody na potwierdzenie swoich twierdzeń – to jest dokumentacja zdjęciowa (płyta CD), dołączona do skargi, a w postępowaniu przed organem do odwołania z dnia [...] września 2021 r. Z płyty CD, na co skarżący powołuje się w odwołaniu z dnia [...] grudnia 2021 r. wynika, że działka nr [...] nie jest użytkowana w całości rolniczo ze względu na położenie na terenach zalewowych i działalność bobrów, wobec czego w sumie powierzchnia przyznanej płatności do obu działek powinna wynosić 1,96 ha a nie 2,09 ha, jak wskazuje organ. Organ, wydając decyzję, nie uwzględnił ani zastrzeżeń skarżącego do protokołu, oraz pomimo istniejących rozbieżności odmówił przeprowadzenia dowodu w postaci materiału zdjęciowego na płycie CD, wskazującego na występowanie na spornych działkach terenów nie użytkowanych rolniczo. Organ powinien odnieść się do wniosku o przyznanie płatności na rok 2021, który Skarżący złożył na podstawie spersonalizowanego wniosku otrzymanego od ARiMR, określając użytkowaną rolniczo powierzchnię działki nr [...] na 1,11 ha. Z dołączonej do wniosku mapy (na podstawie bazy LPIS) jednoznacznie wynika, że część działki nie jest użytkowana. 9. W ocenie Sądu skoro w art. 41a ust. 1 u.p.s.w.b. jest mowa o konieczności dokonania zmniejszenia danej płatności w wyniku ustaleń dokonanych w ramach kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu, to nie ulega - zdaniem Sądu - wątpliwości, że kontrola taka winna odbyć się z uwzględnieniem wszystkich obowiązujących w tym względzie przepisów, w szczególności art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy, który nakazuje wyczerpujące rozpatrzenie przez organ orzekający całego materiału dowodowego. Organ decydujący o wysokości płatności ma zatem obowiązek dokonania analizy materiału dowodowego, w tym materiałów z kontroli i odniesienia się do zgłaszanych przez rolnika w trakcie postępowania zarzutów odnośnie trybu i sposobu przeprowadzonych czynności kontrolnych (czego zabrakło w sprawie). Jeżeli zatem wynik kontroli, co do powierzchni (lub sposobu uprawy) działek jest kwestionowany przez rolnika i wskazuje on konkretne argumenty przemawiające za tym, że wynik kontroli administracyjnej jest nieprawidłowy, to niewątpliwie na organie, który zobowiązany jest stać na straży praworządności, spoczywa obowiązek sprawdzenia, czy kwestionowany pomiar (sposób użytkowania) został dokonany prawidłowo. Tym bardziej, że Skarżący żąda zmniejszenia kwalifikowalnej powierzchni jego działek, a więc niejako, wbrew swoim interesom ekonomicznym (niższa kwota dopłat), do czego ma jednak pełne prawo. Weryfikacji powyższych rozbieżności co do powierzchni działek rolnych służy wówczas kontrola na miejscu. Jej celem jest ustalenie - i to w sposób jednoznaczny - jaka jest rzeczywista powierzchnia (rzeczywisty sposób użytkowania) działki rolnej uprawnionej do płatności (por. wyrok NSA z 6 maja 2015 r., II GSK 824/14), czego - zdaniem Sądu - w sprawie organy nie uczyniły. Sąd podziela wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że określona w art. 8 k.p.a. zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji nakazująca szczególnie starannie uzasadniać te decyzje, w których obywatelowi odmawia się zadośćuczynienia jego żądaniom, bowiem "obywatel ma być przekonany a nie pokonany" - ma zastosowanie także w sprawach płatności na rzecz rolników. Jej przestrzeganie jest szczególnie istotne w sytuacjach, kiedy organ uznaje, że obszar zgłoszony do pomocy jest niezgodny z rzeczywistą powierzchnią uprawnioną do płatności i nakłada z tego tytułu sankcję (por. wyrok NSA z 6 maja 2015 r., II GSK 824/14). Analogicznie zatem będzie w sytuacji, która miała miejsce w sprawie, kiedy to organy uznały, że sposób użytkowania spornych działek i "kwalifikowalna do dopłat" powierzchnia jest inna niż zadeklarowana w poprawionym wniosku i z tego powodu przyznały płatność w innej wysokości. Podkreślenia wymagało, że organy prowadzące postępowanie w przedmiocie płatności, opierając rozstrzygnięcie o ustalenia poczynione w wyniku kontroli, które są kwestionowane, są zobowiązane (jednoznacznie i to w sposób niebudzący wątpliwości) wyjaśnić rolnikowi powody, dla których istnieje rozbieżność stanowisk. Obowiązek ten wynika z treści art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 11 lutego 2015 r., II GSK 2351/13). Nadto, ustalenia w powyższym zakresie, przedstawione w sposób jasny, precyzyjny i zrozumiały, powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, jak tego wymaga wskazana norma. W ocenie Sądu w sprawie omówionych elementów zabrakło. Tym samym, skoro uzasadnienie zaskarżonej decyzji (oparte na powierzchownie przeprowadzonej kontroli na miejscu) ostatecznie nie pozwalało Sądowi na pełną (jednoznaczną) weryfikację poprawności ustaleń w zakresie powierzchni spornych działek, to - zdaniem Sądu - uznać należało, że w sprawie doszło do naruszenia przytoczonych wyżej przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 10. Z uwagi na powyższe rozbieżności, ponownie oceniając sprawę, organ powinien jeszcze raz ocenić dowody zebrane w sprawie, uwzględnić dowody wskazane przez skarżącego w postaci materiału zawartego na płytce CD oraz w pełni odnieść się do jego uwag wniesionych do protokołu kontroli z dnia [...] kwietnia 2021 r. wraz z uwzględnieniem uwag Sądu, wynikających z uzasadnienia wyroku. Jak już wskazano, z treści uzasadnienia decyzji nie wynika jednoznacznie, dlaczego te dowody i uwagi skarżącego nie zostały uwzględnione. 11. Co do ograniczeń zakresu postępowania wznowieniowego na które powołuje się organ, w ocenie Sądu, skoro w ramach postępowania wznowieniowego miała miejsce ponowna weryfikacja powierzchni kwalifikowanej spornych działek, to w tych ramach tego postępowania zakreślonych wnioskiem Skarżącego można wydać ponowną decyzję. Skoro Skarżący we wniosku wskazuje na mniejszą powierzchnię działek niż ustalił to organ w decyzji, to ta kwestia może i powinna być przedmiotem wyjaśnień w toku postępowania wznowieniowego. 12. Z tych też przyczyn, uwzględniając zarzuty skargi, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - uchylił decyzje organów obu instancji. Orzeczenie o kosztach Sąd oparł na treści art. 200 p.p.s.a. ----------------------- «