II SA/Bk 1146/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 września 2014 r. sprawy ze skarg D. J. i I. J. na postanowienie Wojewody P. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołań oddala skargę Postanowieniem z dnia [...].09.2013r., będącym przedmiotem skarg D. J. i I. J., Wojewoda P. działający jako organ odwoławczy powołując się na art. 134 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a. oraz art. 11 "g" ust. 1 pkt 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, stwierdził uchybienie terminu przez D. J. i I. J. do wniesienia odwołań od decyzji Starosty B. z dnia [...].07.2013r. udzielającej Zarządowi Powiatu B. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w postaci przebudowy i rozbudowy drogi powiatowej Nr [...] na odcinku przebiegu przez miejscowość C. Wojewoda stwierdził, że odwołanie D. J. z dnia 20.08.2013r. wpłynęło do organu I instancji 21.08.2013r. a odwołanie I. J. z dnia 26.08.2013r. wpłynęło do organu I instancji 29.08.2013r. Tymczasem termin do wniesienia odwołań od decyzji organu I instancji upłynął dnia 16.08.2013r. Strony postępowania, w tym skarżące o wydaniu decyzji organu I instancji zostały bowiem powiadomione poprzez publiczne ogłoszenie a obwieszczenie Starosty B. o wydaniu decyzji zostało umieszczone w dniu 18.07.2013r. w czterech miejscach: na tablicy ogłoszeń w Starostwie Powiatowym w B., w Urzędzie Gminy T. K., na stronie internetowej gminy oraz w prasie lokalnej – Gazecie Wyborczej. Z publicznym ogłoszeniem faktu wydania decyzji związany był skutek prawnoprocesowy dla stron w postaci przyjęcia przez ustawodawcę domniemania prawnego, że po upływie 14 dni od publicznego ogłoszenia nastąpiło doręczenie decyzji wszystkim stronom, którym decyzja nie została przesłana na piśmie. Wojewoda zauważył przy tym, że w świetle przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji doręcza się na piśmie tylko inwestorowi, natomiast pozostałe strony, w tym właściciele nieruchomości objętych inwestycją, indywidualnie zawiadamiane są jedynie o jej wydaniu stosownie do treści art. 11 "f" ust. 3 specustawy drogowej. Zawiadomieniu temu nie można jednakże przypisać skutków procesowych doręczenia albowiem doręczenie decyzji innym niż inwestor stronom następuje poprzez publiczne obwieszczenie decyzji. Z upływem zatem 14 dniowego terminu od daty ukazania się obwieszczeń o wydaniu decyzji tj. z końcem 1.08.2013r. rozpoczął bieg termin do wniesienia odwołań od decyzji przez strony postępowania inne niż inwestor. Termin ten wynoszący dni 14 upłynął w dniu 15.08.2013r. a ponieważ był to dzień wolny od pracy - w dniu 16.08.2013r. Odwołanie D. J. wpłynęło 5 dni po terminie a I. J. 13 dni po terminie. Wniesienie odwołania po terminie nie wszczyna postępowania odwoławczego a jedynie nakłada na organ odwoławczy obowiązek stwierdzenia w drodze postanowienia faktu uchybienia terminowi. Stąd należało wydać skarżone postanowienie. We wniesionych do sądu skargach, obu zarejestrowanych pod jedna sygnaturą (akt niniejszej sprawy sądowej), D. J. i I. J. zarzuciły organowi odwoławczemu naruszenie przepisów postępowania a konkretnie art. 134 w związku z art. 8, 9, 107 i 112 K.p.a. D. J. podniosła, że zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji organu I instancji, stronie służy prawo wniesienia odwołania do Wojewody P. za pośrednictwem Starosty B. w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji. Nigdzie nie zaznaczono, jaki dzień uznaje się za dzień doręczenia. Z tych przyczyn, zdaniem skarżącej, za datę doręczenia decyzji należy traktować dzień 19.08.2013r.w którym stawiła się w organie i zapoznała się z treścią decyzji po odebraniu w dniu 5.08.2013r. zawiadomienia o fakcie wydania decyzji. Zatem odwołania nie są spóźnione. Wojewoda P. w odpowiedzi na skargi wniósł o ich oddalenie. Na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku reprezentujący z urzędu D. J. pełnomocnik, wniósł o wystąpienie przez Sąd do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o zgodność z art. 2 i 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przepisu art. 11 "f" ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 49 K.p.a. w zakresie, w jakim przewiduje skutek doręczenia decyzji w dacie publicznego ogłoszenia o jej wydaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu. Na wstępie Sąd stwierdza, że nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej D. J. o odroczenie rozprawy wyznaczonej na 18 września 2014r. U podstaw odmowy uwzględnienia wniosku o odroczenie rozprawy legło przekonanie Sądu, że uprawnienia procesowe skarżącej nie zostaną uszczuplone, mimo jej nieobecności na rozprawie. Podkreślić bowiem należy, że stawiennictwo strony w sądzie administracyjnym nie jest obowiązkowe. Jak stanowi art. 107 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nieobecność stron lub ich pełnomocników na rozprawie nie wstrzymuje rozpoznania sprawy. W przypadku ich niestawiennictwa, wnioski, twierdzenia i dowody nieobecnych stron lub ich pełnomocników, są przedstawiane przez sędziego sprawozdawcę (art. 108 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Nadto skarżąca D. J. reprezentowana była przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu, który był na rozprawie obecny i który w ustnej wypowiedzi poparł twierdzenia skargi oraz zaprezentował wnioski na poparcie tych twierdzeń. Odmawiając odroczenia rozprawy Sąd wziął pod uwagę także to, że zawarty w piśmie z dnia 17 września 2014r. wniosek o odroczenie rozprawy, był kolejnym wnioskiem strony o odroczenie rozprawy. Skargi D. J. i I. J. (reprezentowanej przez D. J.) wpłynęły do sądu w grudniu 2013r. Dla ich rozpatrzenia sąd wyznaczał rozprawy aż pięciokrotnie ( 27 lutego, 3 kwietnia, 24 czerwca, 21 sierpnia i 18 września), z czego czterokrotnie nie odbywały się w następstwie uwzględniania próśb o zdjęcie sprawy z wokandy lub odroczenie terminu rozprawy. Zważywszy zatem na całokształt opisanych wyżej okoliczności oraz mając na uwadze fakt, że odroczenie rozprawy z powodu nieobecności strony może być następstwem wyłącznie nadzwyczajnego wydarzenia lub przeszkody, której się nie da przezwyciężyć (art. 109 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz, że za nieobecną D. J. działał należycie umocowany profesjonalny pełnomocnik, Sąd odmówił uwzględnienia kolejnego wniosku o nieprzeprowadzanie rozprawy pod nieobecność D. J. Sąd wskazuje również, że nie znalazł podstaw do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej przepisu art. 11 "f" ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 49 K.p.a. w zakresie, w jakim przewiduje skutek doręczenia decyzji w dacie publicznego obwieszczenia o jej wydaniu. Skład orzekający wskazuje, że przepisy art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997r. o Trybunale Konstytucyjnym przyznają sądowi orzekającemu uprawnienie do przedstawienia pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu, natomiast nie nakładają obowiązku występowania z takim pytaniem. Przy braku stosownej normy nakazu (obowiązku) w wykonaniu kompetencji, decydujące znaczenie ma ocena samego podmiotu kompetencji potrzeby występowania z pytaniem prawnym. Innymi słowami, tylko realne wątpliwości prawne składu orzekającego sądu, dotyczące wykładni konkretnego przepisu prawa, stanowiącego podstawę prawną wyroku, mogą być przedmiotem pytania prawnego sądu skierowanego do Trybunału Konstytucyjnego (vide: teza wyroku WSA w Białymstoku z dnia 17 czerwca 2010r sygn. II SA/Bk 282/10, dostępnego w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W sprawie niniejszej skład orzekający nie dostrzegł realnych wątpliwości co do konstytucyjności przepisów wskazanych we wniosku pełnomocnika. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 27 kwietnia 2004r. P 16/03 (OTK 2004, nr 4, poz. 36) na treść konkretnej normy prawnej, która jest stosowana przez sąd, składa się nie tylko literalne brzmienie zaskarżonego przepisu, ale i jego systemowe uwarunkowania, przyjęte poglądy doktryny oraz ukształtowana w tej materii linia orzecznicza. Skład orzekający w pierwszej kolejności powinien dążyć do usunięcia wątpliwości natury konstytucyjnej stosowanego przepisu prawa, w drodze znanych nauce prawa reguł interpretacyjnych i kolizyjnych, a w szczególności w drodze wykładni zgodnej z konstytucją. Przewidziany art. 11 "f" ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, obowiązek doręczania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej wyłącznie wnioskodawcy, natomiast powiadamiania pozostałych stron o wydaniu decyzji w drodze obwieszczeń, a także wysyłania zawiadomień o wydaniu decyzji dotychczasowym właścicielom lub użytkownikom wieczystym gruntu objętego granicami pasa drogowego, jest świadomym zabiegiem ustawodawcy, umożliwiającym osiągnięcie celu ustawy. Celem ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest bowiem skrócenie procedur związanych z rozbudową infrastruktury drogowej. Osiągnięciu tego celu służą uregulowania ustawy, takie jak: objęcie jedną decyzją kwestii zlokalizowania pasa drogowego, koniecznego podziału nieruchomości dla wydzielenia gruntów znajdujących się w granicach lokalizowanej drogi oraz udzielenia pozwolenia na budowę, przesądzenie o przejściu z mocy prawa, z dniem ostateczności decyzji, wydzielonych pod drogi gruntów na rzecz jednostek samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, ograniczone możliwości wzruszenia decyzji ostatecznej w trybach nadzwyczajnych a także w ramach postępowania odwoławczego oraz postępowania przed sądem administracyjnym, ustawowo określone terminy na rozpoznanie odwołań oraz skargi przez sąd administracyjny, sankcjonowanie karą pieniężną niedochowania terminu 90 dni od daty złożenia wniosku na wydanie decyzji, a także zastąpienie indywidualnego doręczania decyzji innym, niż wnioskodawca, stronom postępowania, zawiadomieniem o wydaniu decyzji w drodze obwieszczenia. Przewidziane art. 11 "f" ust. 3 ww. ustawy pominięcie tradycyjnego doręczania decyzji dla innych, niż wnioskodawca inwestycji drogowej, stron postępowania, jest rozwiązaniem uzasadnionym celem ustawy i koniecznym dla właściwego zabezpieczenia sprawności postępowania i stanowi szczególny przypadek, o którym mówi art. 49 K.p.a. Przepis ten, znajdujący zastosowanie w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów specustawy drogowej z mocy odesłania zawartego w art. 11 "c", wprowadza możliwość zawiadamiania o aktach i czynnościach organu poprzez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty sposób publicznego ogłaszania, o ile przepis szczególny tak stanowi. W takich przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia, przy czym według literalnego brzmienia przepisu jest to pierwszy dzień, w którym dokonano publicznego obwieszczenia (najpóźniejszego w przypadku obwieszczeń dokonywanych w kilku miejscach – vide; stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyrokach: z dnia 23 marca 2010r. sygn. II OSK 45/10, z dnia 1 grudnia 2010r. sygn. II OSK 1903/10 i z dnia 5 kwietnia 2011r. sygn. II OSK 234/11, dostępnych w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Samodzielnie art. 49 K.p.a. nie może stanowić podstawy prawnej do zastępowania doręczeń obwieszczeniami, gdyż zawiera on odesłanie do przepisów odrębnych. Uznanie obwieszczenia o wydaniu decyzji za równoważne doręczeniu, ustawy szczególne zastrzegają dla postępowań prowadzonych z bardzo dużą ilością stron. Takim właśnie postępowaniem jest postępowanie prowadzone na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W art. 11 "f" ust. 3 ww. ustawy przewidziany został obowiązek tradycyjnego doręczenia decyzji o realizacji inwestycji drogowej jedynie wnioskodawcy danej inwestycji. Pozostałe strony postępowania są zawiadamiane o wydaniu decyzji w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin, a także w pasie lokalnej. Ponadto – jak stanowi dalej omawiany przepis – organ wysyła indywidualne zawiadomienie o wydaniu decyzji dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości, w którym – wedle zapisu art. 11 "f" ust. 4 ustawy – zawarta jest informacja o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne ( vide: ostatnie zdanie art. 11 "f" ust. 3 ww. ustawy) Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2012r. sygn. II OSK 2198/12 (ONSA i WSA 2013/6/2011) stwierdził, że w stosunku do podmiotu, któremu doręczono zawiadomienie o wydaniu decyzji w sposób indywidualny, należy liczyć termin do wniesienia odwołania od dnia doręczenia tego zawiadomienia. Pogląd powyższy, mimo, iż został sformułowany nie na tle stosowania specustawy drogowej, ale art. 9 "q" ustawy z dnia 23 marca 2003r. o transporcie kolejowym, zdecydowanie można przenieść na grunt postępowania objętego kontrolą sądu. Brzmienie przepisu art. 9 "q" ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym jest bowiem tożsame z brzmieniem art. 11 "f" ust. 3 specustawy drogowej. Decyzja o lokalizacji linii kolejowych jest – tak, jak i decyzja o realizacji drogi, - w sposób tradycyjny doręczana jedynie wnioskodawcy, natomiast pozostałe strony są zawiadamiane w drodze obwieszczeń o jej wydaniu, a ponadto indywidualnie w sposób tradycyjny na adres wskazany w katastrze nieruchomości zawiadamiani o wydaniu decyzji są właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych wnioskiem o lokalizację linii kolejowych, a zawiadomienie to zawiera informację o miejscu, w którym z decyzją można się zapoznać. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że indywidualne zawiadomienie o wydaniu decyzji następuje w drodze tradycyjnego doręczenia za pokwitowaniem, w trybie art. 39 K.p.a. tj. z pominięciem trybu obwieszczenia. W ocenie NSA, z którą to oceną zgadza się skład orzekający w sprawie niniejszej, sformułowanie art. 9 "q" ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym, tożsame ze sformułowaniem art. 11 "f" ust. 3 specustawy drogowej, upoważnia do stwierdzenia, że różnicując sposoby zawiadamiania o wydaniu decyzji w stosunku do konkretnych kategorii osób, ustawodawca uczynił to celowo, a ustanawiając obowiązek doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem, miał na celu zwiększenie stopnia ochrony ich praw, gdyż indywidualne doręczanie zawiadomień o wydanym akcie niewątpliwie zwiększa pewność, ze te konkretne podmioty, w których prawa decyzje o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej ingerują najbardziej, powezmą o tym wiadomość. Stąd Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w stosunku do podmiotu, któremu doręczono zawiadomienie o wydaniu decyzji w sposób indywidualny, należy liczyć termin do wniesienia odwołania od dnia doręczenia tego zawiadomienia. Przyjęcie, bowiem, że w tej sytuacji będzie miał zastosowanie sposób liczenia początku biegu terminu wskazany w art. 49 K.p.a. (jak przy obwieszczeniach), w pewnych sytuacjach będzie prowadziło do naruszenia praw osób zawiadamianych w trybie indywidualnym o wydaniu decyzji, na przykład przez skrócenie realnego terminu wniesienia odwołania, co jest niedopuszczalne. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, ze organ dokona obwieszczenia wcześniej niż dany podmiot otrzyma zawiadomienie indywidualne o wydaniu decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zwrócił uwagę, że przyjęcie odmiennej interpretacji zapisu art. 9 "q" ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym (o tożsamej treści, jak art. 11 "f" ust. 3 specustawy drogowej), pozbawiałoby sensu zróżnicowanie sposobu zawiadomienia poszczególnej kategorii podmiotów o wydaniu decyzji. Podzielając w całości zaprezentowany wyżej pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego i przenosząc go na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że art. 11 "f" ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, odsyła – poprzez art. 11 "c" – do art. 49 K.p.a., ale tylko w odniesieniu do stron postępowania innych niż właściciele lub użytkownicy wieczyści gruntów objętych granicami lokalizowanej drogi tj. wyłącznie tych, które są zawiadamiane o wydaniu decyzji w drodze obwieszczenia, brak natomiast takiego odesłania w stosunku do zawiadomień doręczanych indywidualnie. Powyższa konkluzja, mimo dostrzeżenia z urzędu błędności (zdaniem składu orzekającego) stosowania przy badaniu zachowania przez skarżące terminu dla wniesienia odwołań, przepisu art. 49 K.p.a. pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości stwierdzenia, że odwołania zostały wniesione z opóźnieniem. Z akt administracyjnych niewątpliwie bowiem wynika, że indywidualne zawiadomienie o wydaniu przez organ I instancji decyzji z dnia 11 lipca 2013r. zostało doręczone za pokwitowaniem I. J. w dniu 22 lipca 2013r. (k. 651 tomu III akt administracyjnych), natomiast D. J. w dniu 5 sierpnia 2013r. (k. 643 tomu III akt administracyjnych). Zatem 14- dniowy termin do wniesienia odwołania przez I. J. upływał w dniu 5 sierpnia 2013r. a dla D. J. w dniu 19 sierpnia 2013r. Tymczasem odwołanie I. J. zostało wniesione w dniu 29 sierpnia 2013r. a odwołanie D. J. sporządzone w piśmie opatrzonym datą 20 sierpnia 2013r. wniesione zostało w dniu 21 sierpnia 2014r. Dostrzeżenie okoliczności wniesienia odwołań z uchybieniem terminu, nakładało na organ odwoławczy obowiązek wydania postanowienia stwierdzającego powyższe stosownie do brzmienia art. 134 k.p.a. Wbrew twierdzeniu D. J. termin do wniesienia przez nią odwołania nie rozpoczął biegu od dnia zapoznania się z treścią decyzji w dniu 19 sierpnia 2013r. Stanowisko strony jest nadinterpretacją przepisu art. 11 "f" ust. 3 specustawy drogowej. Ani brzmienie przepisu ani cel ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie przemawiają za wyprowadzeniem wniosku, że początek biegu terminu do wniesienia odwołania od decyzji wiąże się dopiero z momentem poznania jej treści. Moment zapoznania się z treścią decyzji można odwlekać, co w konsekwencji uniemożliwiałoby uzyskanie waloru ostateczności każdej decyzji lokalizującej inwestycję drogową i wypaczałoby zasadniczy sens ustawy, jakim jest skrócenie procedur związanych z realizacją infrastruktury drogowej. Skarżące nie zostały pozbawione drogi odwoławczej a stwierdzenie spóźnionego wniesienia odwołania nie zamykało możliwości wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, jako że stosowanie tej instytucji nie zostało wyłączone przepisami specustawy drogowej. We wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania należałoby podnosić kwestie związane z niejasnością dla strony pouczenia o początku biegu terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie wydane w oparciu o art. 134 K.p.a. opiera się wyłącznie na stwierdzeniu faktu, że do spóźnienia z wniesieniem odwołania doszło, natomiast dopiero przy rozpatrywaniu wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania badane są przyczyny, dla których do spóźnienia doszło. W okolicznościach sprawy odwołania każdej ze skarżących zostały wniesione po upływie 14 dni liczonych zarówno od dnia ogłoszenia w drodze obwieszczeń o wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej (18 lipca 2013r.), jak też od ostatniego dnia wywieszenia ogłoszenia jak przyjął organ wbrew literalnemu brzmieniu ostatniego fragmentu art. 49 K.p.a. (czyli 1 sierpnia 2013r.), oraz od dnia indywidualnego zawiadomienia każdej ze skarżących o wydaniu decyzji (czyli 22 lipca 2013r. w odniesieniu do I. J. i w dniu 5 sierpnia 2013r. w odniesieniu do D. J.). Przy przyjęciu zatem zaprezentowanej wyżej interpretacji przepisu art. 11 "f" ust. 3 specustawy drogowej, która zarówno pozostaje w zgodzie z celem ustawy a jednocześnie jest najbardziej korzystna dla każdej ze skarżących, wniesienie odwołań nastąpiło z opóźnieniem. Z tych przyczyn skarga podlegała oddaleniu (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).