II SA/Bk 117/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.),, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 maja 2013 r. sprawy ze skargi C. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia wznowionego postępowania administracyjnego w sprawie zarejestrowania samochodu oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta S. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] odmawiające zawieszenia wznowionego postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta S. nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., orzekającej o zarejestrowaniu na wniosek C. J., zam. S. ul. M. [...], samochodu osobowego marki V. P. o nr rejestracyjnym [...]. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. W dniu [...] czerwca 2009 r., na wniosek C. J., Prezydent Miasta S. wydał decyzję nr [...], mocą której dokonano rejestracji samochodu osobowego marki VW [...] i nadano mu numer rejestracyjny [...]. Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta S. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. W dniu [...] listopada 2012 r. C. J. złożył wniosek o zawieszenie powyższego postępowania do czasu rozpoznania sprawy cywilnej z jego powództwa o ustalenie własności przedmiotowego samochodu. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta S. odmówił zawieszenia postępowania z uwagi na fakt, że zostało ono wszczęte z urzędu i nie występują przesłanki z art. 98 § 1 k.p.a., a także z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż brak jest w sprawie zagadnienia wstępnego, które dawałoby podstawę do zawieszenia postępowania. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył C. J. i podniósł w nim, że w jego ocenie, w niniejszej sprawie administracyjnej występuje zagadnienie wstępne w postaci kwestii ustalenia własności pojazdu, które jest z kolei przedmiotem sprawy z powództwa o ustalenie własności pojazdu. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta S. z dnia [...] listopada 2012 r. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że ze stanowiskiem strony nie sposób się zgodzić, bowiem wskazane przez nią okoliczności nie wyczerpują żadnej z przesłanek wymienionych w cyt. wyżej art. 97 § 1 k.p.a. i art. 98 § 1 k.p.a. Zdaniem organu, spór sprowadza się do ustalenia, czy wskazane przez wnioskodawcę okoliczności dają podstawę do zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 kp.a. W jego ocenie, wskazane przez stronę okoliczności nie mieszczą się w pojęciu zagadnienia wstępnego, o jakim mowa w tym przepisie. Wprawdzie Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera definicji "zagadnienia wstępnego", jednakże jego rozumienie ustalone zostało przez doktrynę i orzecznictwo. Przez pojęcie to rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Ocena zaś tego zagadnienia wstępnego należy, ze względu na jego przedmiot, do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie lub do sądu. Treścią takiego zagadnienia może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne okoliczności mające znaczenie prawne (tak B. Adamiak w B. Adamiak, J. Borkowski KPA. Komentarz, 6 wyd. Warszawa 2004, str. 437). Zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, gdyż należy to wyłącznie do obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne (tak A. Wróbel {w:} M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Zakamycze 2005, s. 573). Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Chodzi przy tym o kwestie, których rozstrzygnięcie nie mieści się w kompetencjach organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie. Zagadnienie wstępne, w ocenie organu, dotyczy sytuacji, w której rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego w ogóle nie jest możliwe wydanie decyzji administracyjnej w postępowaniu głównym. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Takie stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych m. in. w wyrokach NSA z dnia 24 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2378/10 opubl. LEX 1138155, i z dnia 18.02.2011 r. sygn. akt II OSK 363/10 opubl. LEX nr 992559, w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 07.09.2011 sygn. akt II SA/Gd 503/11 opubl. LEX nr 899071. Dalej organ wskazał, że w jego ocenie, o istnieniu zależności pomiędzy możliwością rozpatrzenia zawisłej przed organem sprawy, a koniecznością rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, decydują przepisy prawa materialnego stanowiące podstawę prawną decyzji. W niniejszym przypadku postępowanie zawisłe przed organem I instancji jest prowadzone w tzw. nadzwyczajnym trybie - w trybie wznowienia postępowania w sprawie materialnej dotyczącej rejestracji pojazdu. Zadaniem organu w takim postępowaniu, z mocy art. 149 § 2 k.p.a., jest ustalenie zaistnienia bądź nie przesłanek wznowienia postępowania określonych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a., a następnie - w przypadku zaistnienia podstaw do wznowienia - ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy w oparciu o przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2012 r. póz. 1137 z późn.zm.) oraz przepisy wykonawcze - rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 22 lipca 2002 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów (j.t. Dz. U. z 2007 r. Nr 186, póz. 1322 z późn.zm.). Co do istnienia przesłanki wznowienia wskazanej w postanowieniu organu I instancji z dnia 22 października 2012 r. tj. wynikającej z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., mogła wystąpić konieczność rozstrzygnięcia tego zagadnienia przez sąd, jednakże, jak wynika z akt sprawy, Sąd Rejonowy w S. rozstrzygnął już tę kwestię w prawomocnym wyroku z dnia [...] lutego 2012 r., sygn. akt [...]. W gestii organu I instancji pozostała zatem kwestia ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy rejestracji na wniosek pana C. J. pojazdu - samochodu osobowego marki V. P. [...] o nr nadwozia [...]. Stosownie do art. 73 ust. 1 i art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym starosta dokonuje rejestracji pojazdu na wniosek właściciela między innymi na podstawie dowodu własności pojazdu. W celu rejestracji pojazdu właściciel pojazdu składa w organie rejestrującym wniosek o rejestrację pojazdu, do którego dołącza m. in. dowód własności pojazdu (§ 2 ust. 1 pkt 1 cyt. wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury). Z mocy § 4 ust. 1 cyt. wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury dowodem własności pojazdu lub jego pojedynczych zespołów jest w szczególności jeden z następujących dokumentów: umowa sprzedaży, umowa zamiany, umowa darowizny, umowa o dożywocie, faktura VAT potwierdzająca nabycie pojazdu, prawomocne orzeczenie sądu rozstrzygające o prawie własności. Z powyższego wynika więc, że już w chwili składania wniosku o rejestrację właściciel pojazdu musi legitymować się odpowiednim dowodem własności. Zatem kwestia ustalenia, kto jest właścicielem danego pojazdu, nie blokuje możliwości wydania rozstrzygnięcia w sprawie rejestracji konkretnego pojazdu. Wobec tego nie można uznać, że od wyniku toczącego się przed Sądem Rejonowym w S. postępowania z powództwa C. J. o ustalenie własności przedmiotowego pojazdu zależy możliwość rozpoznania sprawy zawisłej przed organem I instancji w przedmiocie wznowienia postępowania. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] grudnia 2012 r. złożył C. J., zarzucając jej: 1. naruszenie art. 98 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że nie zachodzą podstawy do zawieszenia niniejszego postępowania, 2. błędną wykładnię art. 72 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.) poprzez przyjęcie, że kwestia prawa własności pojazdu w dacie składania wniosku o rejestrację nie była rozstrzygnięta, a w konsekwencji 3. pominięcie w ocenie prawnej § 4 ust. 1 pkt 1 i 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 22 lipca 2002 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 186, póz. 1322 ze zm.), co stanowi o rażącym naruszeniu art. 6, 7, 8, 9, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący wskazując na powyższe, wniósł o: 1) uchylenie w całości postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] grudnia 2012 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta S. z dnia [...] listopada 2012 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, 2) zasądzenie kosztów postępowania, a w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że skoro w stanie faktycznym niniejszej sprawy konieczne jest dokonywanie ustaleń faktycznych i interpretacji udowodnionych stanów prawnych w świetle przepisów prawa cywilnego i rozstrzygnięcie w tym przedmiocie należy do właściwego w sprawach cywilnych sądu powszechnego, to przedmiotowe zagadnienie prawne nie może być rozstrzygnięte przez Prezydenta Miasta S. w toczącym się postępowaniu wznowieniowym. Daje to podstawę do twierdzenia, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie winno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta polega na badaniu zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd bierze przy tym pod uwagę, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły przepisów prawa procesowego i prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie zakresem kontroli Sądu objęte jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] grudnia 2012 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta S. z dnia [...] listopada 2012 r. odmawiające zawieszenia wznowionego postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...] czerwca 2009 r., orzekającej o zarejestrowaniu na wniosek C. J., zam. S. ul. M. [...], samochodu osobowego marki V. P. o nr rejestracyjnym [...]. Zdaniem Sądu, zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić prowadzone postępowanie, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Nie ma zatem podstaw do zwieszenia prowadzonego postępowania, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi materialnoprawną przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania jurysdykcyjnego, której usunięcie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Jest to zagadnienie odrębne od sprawy, na której tle wystąpiło. Należy więc podkreślić, że w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, w myśl której organ obowiązany jest rozstrzygać sprawę administracyjną z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania. Zaistnienie niezbędnej sfery faktów i sfery okoliczności prawnych obliguje organ administracji do podjęcia rozstrzygnięcia, nawet wtedy, gdy istnieje prawdopodobieństwo zmiany tych okoliczności w przyszłości. Jak wynika z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji". Użycie w tym wypadku koniunkcji wskazuje, że chodzi o wydanie decyzji w wyniku rozpatrzenia sprawy, tzn. decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji" jest zatem zagadnieniem warunkującym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zagadnienie to musi dotyczyć w pierwszym rzędzie kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia konsekwencji normy prawnej dla indywidualnej sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Zależy od niej zarówno treść przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego, jak i możliwość kontynuowania postępowania jurysdykcyjnego. Regulacja art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji obowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie, gdy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy nie tylko rozpatrzenie sprawy, ale i wydanie decyzji, potwierdzają tezę, że przeszkoda, jaką stanowi zagadnienie wstępne ma bezpośredni wpływ na sprawę administracyjną. Tak silne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego koresponduje również z twierdzeniem, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi konieczną przesłankę dla wiążącego wyznaczenia konsekwencji normy prawnej w postępowaniu jurysdykcyjnym. Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wyklucza zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego. Samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 marca 2012 r., sygn. II SA/Kr 111/12). Zdaniem więc Sądu, organy słusznie w niniejszej sprawie, co do zasady, uznały, że toczące się postępowanie z powództwa skarżącego o ustalenie własności pojazdu, nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i że w związku z tym brak było podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie. Stąd zarzuty przedstawione przez stronę skarżącą należy w całości uznać za niezasadne. W tym miejscu jednak podkreślenia wymaga, że Sąd nie podziela stanowiska organu II instancji wyrażonego w uzasadnieniu decyzji, że pod pojęciem "postanowienia w sprawie zawieszenia" z art. 101 § 3 k.p.a. należy rozumieć zarówno postanowienie o zawieszeniu postępowania, jak również postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, co w konsekwencji prowadzi do przyjętej przez ten organ konkluzji, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania przysługuje zażalenie. Z art. 141 § 1 k.p.a. wynika, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Art. 101 § 3 k.p.a. stanowi zaś, że zażalenie przysługuje na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Brak jest aktualnie podstaw do uznania, iż poza postanowieniami wymienionymi w treści przepisu, zaskarżeniu podlegają inne postanowienia w nim niewymienione, w szczególności, że pod pojęciem postanowienia o zawieszeniu postępowania ustawodawca rozumiał również postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Obecne brzmienie wskazanego przepisu wprowadzone zostało ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18) i weszła ona w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. Wskazać należy, że w przypadku odmowy zawieszenia postępowania, postępowanie administracyjne jest kontynuowane. Organ wydając takie orzeczenie ocenia, że nie istnieją przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego. Prawidłowość tego stanowiska organu podlegać będzie kontroli w razie zaskarżenie niekorzystnego dla strony orzeczenia odwołaniem. Brak natomiast możliwości zaskarżenia zażaleniem postanowień o odmowie zawieszenia postępowania wpływa na przyspieszenie biegu postępowania administracyjnego i odpowiada zasadzie szybkości postępowania administracyjnego sformułowanej w art. 12 k.p.a. (por. postanowienia: WSA w Białymstoku: z dnia 29 września 2011 r., sygn. II SA/Bk 466/11, z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. II SA/Bk 513/11, postanowienie WSA w Warszawie z dnia 29 listopada 2011 r. i II SA/Wa 2184/11 i z dnia 22 marca 2012 r., sygn. V SA/Wa 270/12). Organ II instancji powinien był w niniejszej sprawie na podstawie art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. stwierdzić niedopuszczalność wniesionego zażalenia. Wydane postanowienie w tym zakresie jest zadem wadliwe i zasadnym jest twierdzenie, że wydano je bez podstawy prawnej, co wyczerpuje przesłankę art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Okoliczność ta dawała podstawę do eliminacji tego postanowienia z obrotu prawnego przez Sąd w drodze stwierdzenia jego nieważności. Z uwagi jednak na fakt, że organy rozpoznały wniosek strony merytorycznie, w duchu zasad wynikających z art. 7 i 8 k.p.a. i wyjaśniły kwestię braku podstaw do zawieszenia postępowania dokonując przy tym głębokiej analizy stanu faktycznego i prawnego, pouczyły stronę o środkach zaskarżenia od wydanego orzeczenia, zaś strona je zaskarżyła podnosząc zarzuty merytoryczne, to w ocenie Sądu przyjąć należy, że naruszenie powyższe w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie było na tyle istotne, aby mogło wpłynąć na wynik sprawy. Stąd też, zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie przybrało kształt merytorycznego rozpoznania skargi. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.