II SA/Bk 1209/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 marca 2015 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. w W. na czynność Prezydenta Miasta B. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części kwoty z tytułu opłaty za wydanie karty pojazdu 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności oraz stwierdza, że skarżącemu P. sp. z o.o. w W. przysługuje uprawnienie do zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] w kwocie 425 (czterysta dwadzieścia pięć) złotych; 2. zasądza od Prezydenta Miasta B. na rzecz skarżącego P. sp. z o.o. w W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Bk 1209/14 UZASADNIENIE Przy rejestracji pojazdu, który otrzymał nr rejestracyjny [...] P. Spółka z o.o. w W. uiściła w dniu [...] października 2004 r. opłatę za wydanie karty pojazdu w kwocie 500 zł. W dniu [...] czerwca 2014 r. do Prezydenta Miasta B. wpłynęło żądanie Spółki o zwrot nadpłaconej kwoty (łącznie w 39 przypadkach), które zostało rozpatrzone odmownie czynnością z dnia [...] października 2014 r. nr [...]. Również odmownie zostało załatwione wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] października 2014 r. Organ powoływał się na fakt pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 500 zł na podstawie obowiązującego w dacie jej pobrania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310). Przyznał późniejsze stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu w oparciu o który ustalono wymiar opłaty, stwierdzając jednocześnie, że nie może ono burzyć prawidłowych czynności dokonanych przed wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. W skardze na czynność odmowną Spółka zarzuciła naruszenie: 1. przepisów postępowania, a w szczególności art. 6, 7, 8, 77 § 1 i § 4 k.p.a.; 2. prawa materialnego poprzez zastosowanie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu w sytuacji jego niezgodności z art. 77 ust. 4 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP; 3. prawa materialnego poprzez niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy przepisu art. 90 akapit pierwszy Traktatu o funkcjonowaniu Wspólnot Europejskich (obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), który sprzeciwia się opłacie związanej z wydaniem pierwszej karty pojazdu sprowadzonego z innego państwa członkowskiego; 4. prawa materialnego poprzez niezastosowanie zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego, z której wynika, że organ krajowy stosujący prawo jest obowiązany pominąć normę krajową w zakresie, w jakim jest ona sprzeczna z normą wspólnotową, a w stanie faktycznym sprawy sprzeczny z art. 90 akapit pierwszy TWE jest przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. Spółka powoływała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie U 6/04, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych. Wskazała, że pomimo iż Trybunał odroczył utratę mocy obowiązującej przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. do dnia 1 maja 2006 r., to sądy administracyjne – co do okresu obowiązywania tego rozporządzenia - mogą we własnym zakresie ocenić, czy jako akt wykonawczy było zgodne z aktem wyższej rangi (Konstytucją i Prawem o ruchu drogowym) i czy jego przepisy należało stosować. Skarżąca zwróciła uwagę, że kolejne rozporządzenie w przedmiocie wysokości opłat za kartę pojazdu, jakim było rozporządzenie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. (Dz. U. Nr 59, poz. 421) określało tę opłatę w wysokości 75 zł, a więc znacznie niższej niż rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r. (500 zł). Odpowiadając na skargę organ, wnioskując o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej czynności. Zaś w piśmie procesowym z dnia 10 marca 2014 r. podniósł nadto fakt wygaśnięcia prawa żądania zwrotu części opłaty za wydaną kartę pojazdu. Przywołał regulację art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) oraz art. 79 § 1 Ordynacji podatkowej twierdząc, że z dniem 31 grudnia 2012 r. upłynął okres wystąpienia z żądaniem o zwrot nadpłaty za kartę pojazdu. Nadto wniósł o połączenie do wspólnego rozpoznania oraz wyrokowania przedmiotowej sprawy ze sprawą II SA/Bk 1240/14 o takim samym przedmiocie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Odnośnie wniosku o połączenie sprawy niniejszej ze sprawą II SA/Bk 1240/14, to sąd nie znajdował powodów do połączenia i postanowieniem z dnia 12 marca 2015 r. na rozprawie oddalił wniosek. Przede wszystkim niczym nieuzasadnione byłoby połączenie tych dwóch spraw, w sytuacji zawisłości przed tutejszym sądem kilkudziesięciu (39) spraw jednorodzajowych stron ze sprawy niniejszej. Nadto wniosek o połączenie spraw wpłynął już po ich rozdzielnym wyznaczeniu na różne terminy. Obecnie zmiany tych terminów i konieczność zdejmowania z wokand spraw wyznaczonych nie tylko nie służyłyby zasadom ekonomii postępowania, ale względy ekonomii by naruszały. Dlatego każda ze skarg mogła być rozpatrywana indywidualnie. Skarga w sprawie niniejszej podlegała uwzględnieniu. Przedmiotem sprawy jest kwestia odmowy zwrotu skarżącej Spółce kwoty 425 zł tytułem części opłaty za kartę pojazdu uiszczonej przez nią w dniu 19 października 2004 r. w wysokości 500 zł. W sprawie o tak zakreślonym przedmiocie dopuszczalna jest zarówno droga sądowa przed sądem powszechnym, jak i przed sądem administracyjnym. Kwestię dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej przesądził w sposób wiążący NSA uchwałą 7 sędziów z dnia 4 lutego 2008 r. w sprawie sygn. akt I OPS 3/07 (ONSAiWSA 2008/2/21), w której wyrażono pogląd, iż skierowanie do organu żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu – jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Z kolei dopuszczalność dochodzenia przedmiotowych roszczeń przed sądem powszechnym przesądził SN uchwałą z 16 maja 2007 r., III CZP 35/07 (OSNC 2008/7-8/72). Strona może zatem skierować żądanie albo na drogę procesu cywilnego, albo na drogę administracyjną, bowiem, jak ocenił NSA, stwierdzenie w postępowaniu administracyjnym, że administracyjny obowiązek organu wobec strony istnieje lub nie istnieje w określonym zakresie, nie wyklucza dochodzenia przez stronę w postępowaniu cywilnym realizacji tego obowiązku (w powyższym zakresie), jeżeli organ nie wykona świadczenia. Wybór sposobu dochodzenia zwrotu opłaty zależy zatem od strony, która w sprawie niniejszej zdecydowała się na drogę administracyjną. Przesądzenie przez NSA w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r., że czynność w przedmiocie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu ma charakter czynności materialno – technicznej, dotyczącej uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa oznacza, że strona zamierzająca poddać taką czynność kontroli sądu powinna wyczerpać, przed wniesieniem skargi, drogę postępowania administracyjnego. W sprawie niniejszej skarżąca Spółka dopełniła tego formalnego wymogu, bowiem pismem z dnia [...] października 2014 r. wezwała Prezydenta Miasta B. do usunięcia naruszenia prawa, którego dopuścił się odmawiając zwrotu części opłaty. Wobec treści stanowiska organu zawartego w piśmie procesowym z dnia 10 marca 2015 r. pierwszym zagadnieniem wymagającym rozpatrzenia była podnoszona w nich kwestia, czy w realiach przedmiotowej sprawy doszło do wygaśnięcia prawa do złożenia wniosku o zwrot nadpłaty w rozumieniu ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. Należy zauważyć, że od dnia 1 stycznia 2010 r. obowiązuje ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). W ustawie tej zawarto zapis, że środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są m.in. dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (art. 60 ust. 1 pkt 7) oraz wskazano, że do spraw dotyczących takich należności stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej (art. 67). W przepisie art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241 ze zm.) zawarto normę intertemporalną, zgodnie z którą do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta, zdaniem sądu, nie odnosi się do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał decyzyjnego trybu załatwienia. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, powołane przepisy ustawy o finansach publicznych nie mogą znaleźć tutaj zastosowania. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 29 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Op 669/11, że gdyby do zwrotu należności pobranej pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie, stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i następne ustawy o finansach publicznych, przewidującemu decyzyjny tryb rozstrzygania spraw. Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 in fine tej ustawy, odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy działu III Ordynacji podatkowej, i - co istotne - skutkowałoby to koniecznością zastosowania terminów przedawnienia wynikających z tej ustawy. Byłoby to jednak sprzeczne z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które - jak wskazano już wyżej - nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty jakimkolwiek terminem przedawnienia. W konsekwencji w sprawie tej powinien mieć zastosowanie dotychczasowy tryb rozstrzygania przez organ tego typu kwestii (dotyczących zwrotu nadpłaconej opłaty za kartę pojazdu), tj. w formie czynności, na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a nie w drodze decyzji opartej o przepisy art. 61 ustawy o finansach publicznych. Podobne stanowisko zajęły sądy w sprawach II SA/Gl 163/12 – wyrok z dnia 26 marca 2012 r., VII SA/Wa 2312/14 – wyrok z dnia 4 marca 2015 r., II SA/Bk 1233-1238/14 – wyroki z dnia 12 marca 2015 r. (wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). W tym miejscu można odnotować, że odnośnie omawianego zagadnienia zostały zaprezentowane również odmienne stanowiska. Przykładowo wyroki: z dnia 15 marca 2012 r., III SA/Po 86/12, z dnia 7 października 2010 r., II FSK 884/09, z dnia 3 listopada 2011 r., III SA/Łd 768/11 (CBOSA). Jak wydaje się, rozbieżność w orzecznictwie obecnie nie istnieje – sądy administracyjne jednolicie stoją na stanowisku, że w sprawach opłat za kartę pojazdu uiszczonych przed 2010 r. termin przedawnienia żądania zwrotu opłaty nadpłaconej może być liczony najwcześniej od dnia wejścia w życie ustawy o finansach publicznych tj. od dnia 1 stycznia 2010 r. W tym miejscu powołać się można na wyroki w sprawach: VII SA/Wa 2312/14 z dnia 4 marca 2015 r., II SA/Gl 1299/14 z dnia 20 lutego 2015 r. oraz I OSK 925/13 z dnia 4 grudnia 2014 r. (CBOSA). W orzecznictwie tutejszego sądu takie stanowisko jest jednolicie prezentowane (np. II SA/Bk 149/12, II SA/Bk 207/12, CBOSA). Skład orzekający w sprawie niniejszej nie znajdował powodów do zmiany linii orzeczniczej. W tej sytuacji należało rozważyć, czy dopuszczalny jest zwrot kwoty 425 zł tytułem części uiszczonej opłaty za wydanie karty pojazdu w sytuacji, gdy w dacie ponoszenia zawyżonych, zdaniem skarżącej Spółki, kosztów, wynikały one z obowiązującego aktu prawnego (rozporządzenia), następnie uznanego za niekonstytucyjny i w sytuacji, gdy w chwili żądania zwrotu niekonstytucyjne przepisy już nie obowiązywały. Skarżący uiścił sporną opłatę w wysokości 500 zł w dniu 19 października 2004 r. na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.). Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. w sprawie U 6/04 (OTK-A 2006/1/3) Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność tego przepisu – jego niezgodność z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) i art. 92 ust. 1 oraz art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, odraczając utratę jego mocy obowiązującej do dnia 1 maja 2006 r. Wskazał, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia z powołanymi przepisami ustawy polega na zawyżeniu wysokości opłaty, co wykracza poza granice delegacji ustawowej. W art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym stwierdzono bowiem, że wysokość opłaty za kartę pojazdu powinna odpowiadać wysokości kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, powinna być ekwiwalentna w stosunku do usługi administracyjnej. Ustalenie opłaty za wydanie karty pojazdu na kwotę 500 zł, podczas gdy w poprzednio obowiązującym rozporządzeniu ustalona była ona na wysokość 75 zł, nie pozostaje, jak stwierdził Trybunał, w związku z kosztami usługi, co jest sprzeczne z art. 217 Konstytucji RP. Opłata w części podwyższonej jest już daniną publiczną, a taka może być wprowadzona tylko na podstawie ustawy. W związku z tym wyrokiem Minister Transportu i Budownictwa w dniu 28 marca 2006 r. wydał nowe rozporządzenie (Dz. U. Nr 59, poz. 421), w którym określił wysokość opłaty za kartę pojazdu w kwocie 75 zł. Wskazane rozporządzenie weszło w życie z dniem 15 kwietnia 2006 r. (przed datą ustaloną przez Trybunał jako data utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu) i z tym dniem utraciło moc poprzednie rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r. Mając powyższe na uwadze skład orzekający ocenił czynność Prezydenta Miasta B., którą odmówiono skarżącej zwrotu części opłaty, za niezgodną z prawem, tym samym bezskuteczną. Przyznać należy, co podnosi organ, że w dacie pobierania opłat obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. ustalające wysokość opłat na 500 zł. Wskazać jednak trzeba, że przedmiotowy argument w postępowaniu przed sądem nie może odnieść zamierzonego skutku w postaci oddalenia skargi. Zgodnie bowiem z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie są niezawiśli i podlegają wyłącznie Konstytucji oraz ustawom. Z kolei przepis art. 8 ust. 2 Konstytucji stanowi, że jej przepisy można stosować bezpośrednio. Niezawisłość sędziowska uprawnia zatem sędziów do odmowy zastosowania w konkretnej sprawie przepisu rozporządzenia (aktu podustawowego), który jest niezgodny z Konstytucją lub ustawą (vide wyroki z dnia 9 grudnia 2009 r., I OSK 773/09 oraz z dnia 18 lutego 2009 r., II SA/Rz 649/08,CBOSA). Odnosząc powyższe do sprawy niniejszej stwierdzić trzeba, że niezależnie od tego, iż sporne rozporządzenie utraciło moc dopiero z dniem 15 kwietnia 2006 r. – sąd, kontrolując legalność odmowy zwrotu części opłaty jako zawyżonej, uprawniony jest do oceny przepisów rozporządzenia na datę dokonania czynności, która jest powodem żądania zwrotu. Korzystając z tej możliwości skład orzekający stwierdza, że późniejsze przesądzenie przez Trybunał Konstytucyjny kwestii niezgodności § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. z Konstytucją i ustawą Prawo o ruchu drogowym uprawnia do oceny, iż powołany przepis (z powodów powołanych przez Trybunał Konstytucyjny), nie był zgodny ze wskazaną ustawą i Konstytucją również w dacie jego obowiązywania. Kwota 500 zł opłaty nie pozostawała bowiem w związku z kosztami świadczonej czynności administracyjnej (wydanie karty pojazdu), a przez to nabierała cech daniny publicznej. Było to sprzeczne z art. 217 Konstytucji, który zastrzega prawo ustanawiania przedmiotowych danin dla materii ustawowej. Zgodnie z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym Minister Infrastruktury był upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat za kartę pojazdu mając na uwadze znaczenie tych kart dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart. Tymczasem wydając sporny przepis określający wysokość przedmiotowej opłaty na kwotę 500 zł Minister Infrastruktury przekroczył upoważnienie ustawowe i wkroczył w sferę działania prawodawcy, co nie mogło się ostać. Obliguje to skład orzekający w sprawie niniejszej, której przedmiotem jest odmowa zwrotu części opłaty za kartę pojazdu uiszczonej w dacie jego obowiązywania, do niezastosowania § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r., a przez to do oceny, że pobrana w dniu 19 października 2004 r. opłata w części przewyższającej faktyczne koszty wydania karty, była niezgodna z prawem. Jeżeli zatem opłata za wydanie karty pojazdu w rozporządzeniu z dnia 28 lipca 2003 r. była zawyżona w stosunku do wysokości kosztów związanych z jej drukiem i dystrybucją, to skarżącemu należy się zwrot różnicy kwoty faktycznie uiszczonej i kwoty opłaty obowiązującej obecnie, uwzględniającej rzeczywiste koszty wydania karty. Rozpatrując sprawę niniejszą należy mieć również na uwadze, co zasadnie podnosi skarga, sprzeczność kwestionowanej regulacji z art. 90 TWE. W dniu 16 kwietnia 2003 r. Polska podpisała z Państwami Członkowskim Unii Europejskiej Traktat o przystąpieniu do Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 90, poz. 864). Stosownie do art. 2 Aktu o warunkach przystąpienia, stanowiącego część Traktatu, od dnia przystąpienia do Unii Polska jest związana postanowieniami Traktów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny. Od dnia 1 maja 2004 r. normy prawa wspólnotowego stały się częścią polskiego porządku prawnego. Zgodnie z powyższymi uregulowaniami pierwszeństwo przed przepisami zawartymi w krajowym systemie prawa ma prawo wspólnotowe w tym art. 90 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (obecnie art. 110 Traktatu ustanawiającego Unię Europejską). Z treści tego przepisu wynika, że państwa członkowskie nie nakładają bezpośrednio lub pośrednio na towary z państw członkowskich jakichkolwiek podatków wewnętrznych wyższych od tych, które nakładają bezpośrednio lub pośrednio na podobne towary krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku). Europejski Trybunał Sprawiedliwości w postanowieniu z dnia 10 grudnia 2007 r. w trybie prejudycjalnym w sprawie C-134/07 Piotr Kawala v. Gmina Miasta Jaworzna orzekł, że sporna opłata objęta jest zakazem z art. 90 akapit 1 TWE, co należy interpretować w ten sposób, że przepis ten sprzeciwia się opłacie takiej, jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., która to opłata jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeżeli jest on tam już zarejestrowany. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 146 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd orzekł jak w sentencji. Stwierdzenie bezskuteczności czynności odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu z jednoczesnym stwierdzeniem uprawnienia skarżącej do zwrotu przedmiotowej opłaty wywołuje skutek w postaci powstania po stronie organu obowiązku dokonania zwrotu spornej kwoty. Z uwagi na to, że charakter zaskarżonej czynności przesądza, że nie nadaje się ona do wykonania, sąd odstąpił od orzeczenia w przedmiocie jej wykonalności na podstawie art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów sądowych orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.