II SA/Bk 1250/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lutego 2015 r. sprawy ze skargi J. K. S. na uchwałę Rady Gminy N. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Dyrektor Gminnej Biblioteki Publicznej w N. wnioskiem z dnia [...] października 2014 r. zwróciła się do Przewodniczącego Rady Gminy N. o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną J. S. (dalej powoływana też jako Skarżąca), zatrudnioną w wymiarze ½ etatu na stanowisku młodszego bibliotekarza w Filii Bibliotecznej w T. w drodze wypowiedzenia z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia. Uzasadniając złożony wniosek Dyrektor podkreśliła, że Skarżąca od czterech lat wykorzystuje swoje stanowisko radnej i działa na szkodę swego zakładu pracy tj. Gminnej Biblioteki Publicznej. Wpływa to negatywnie na efektywność pracy biblioteki i psuje opinię w środowisku lokalnym. Jej kontakt z Dyrektorem Biblioteki ogranicza się wyłącznie do korespondencji e-mailowej zawierającej często bezpodstawne oskarżenia i nieuzasadnione pretensje. Dyrektor zarzuciła również radnej uprzywilejowanie personalne informatyka poprzez przeznaczenie 9400 zł na jego wynagrodzenie przy jednoczesnym obcięciu budżetu na statutowe działania biblioteki. Na liście zarzutów znalazły się ponadto podpisanie się przez radną pod wnioskiem o połączenie samorządowych instytucji kultury oraz krytyczne nastawienie wobec projektów inwestycyjnych realizowanych przez bibliotekę. We wniosku zarzucono też Skarżącej nielegalne nagrywanie dyrektora i pracowników na zebraniach, zastraszanie publikacjami w mediach, przejawianie wrogich i nieetycznych zachowań, złożenie skargi na Dyrektora do Rady Gminy N., nękanie e-mailami, przedstawiania Dyrektora w złym świetle, poniżanie w obecności czytelników i osób postronnych, brak współpracy, obniżanie przez moje zachowanie autorytetu i prestiżu biblioteki. W konkluzji wniosku Dyrektor stwierdziła, że jako pracodawca straciła całkowicie zaufanie do radnej jako pracownika, stąd też za uzasadnione uznała rozwiązanie z nią stosunku pracy. Rada Gminy N. uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2014 r. wyraziła zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radną Rady gminy N., zgodnie z uzasadnieniem stanowiącym załącznik do uchwały (§1). W uzasadnieniu uchwały powołano treść art. 25 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym oraz wskazano, że została ona podjęta na skutek wniosku Dyrektora Gminnej Biblioteki Publicznej w N. z dnia [...] października 2014r., po złożeniu ustnych wyjaśnień przez Skarżącą oraz Dyrektora Biblioteki. W konkluzji uzasadnienia Rada stwierdziła, iż mając na uwadze powód rozwiązania stosunku pracy z radną podany przez Dyrektora, oraz fakt, iż pracodawca wykazał uchybienia ze strony Skarżącej w wykonywaniu obowiązków pracowniczych, zasadne było wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną. Pismem z dnia [...] października 2014 r. Skarżąca wezwała Radę Gminy N. do usunięcia naruszenia prawa przy podejmowaniu w/w uchwały. W ocenie Skarżącej przedmiotowa uchwała została podjęta z naruszeniem art. 25 ustawy o samorządzie gminnym, oraz nie została należycie uzasadniona. Wskazała, że podany przez Dyrektora powód rozwiązania stosunku pracy dotyczy działań Skarżącej jako radnej, co przeczy ochronie pracy radnego wyrażonej w art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Pozostałe zaś zarzuty dotyczące pracy Skarżącej jako młodszego bibliotekarza zatrudnionego w Filii Bibliotecznej w T. są jak podkreślono w uzasadnieniu uchwały "uchybieniami", a nie naruszeniem obowiązków pracowniczych. Zważywszy zatem, że ich konsekwencją jest pozbawienie Skarżącej pracy i środków na utrzymanie, powinny być bardzo szczegółowo rozpatrzone i umotywowane przez Radę Gminy. Dalej skarżąca podkreśliła, że zarzut złożenia przez nią skargi na dyrektora jest bezpodstawny gdyż takie uprawnienia daje jej art. 63 Konstytucji RP oraz art. 227 kodeks postępowania administracyjnego w momencie naruszenia interesu prawnego. W ocenie Skarżącej w uzasadnieniu uchwały zabrakło też wyjaśnienia, czy to jej działania jako radnej powodowały utrudniania pracy Dyrektora i prawidłowego funkcjonowania Biblioteki, czy powstawały one w wyniku jej złej pracy jako pracownika. Zdaniem Skarżącej nie ma potwierdzenia także zarzut nielegalnego nagrywania wypowiedzi i rozmów pracowników. Końcowo odnosząc się do zarzutu nękania Dyrektora e-mailami Skarżąca wyjaśniła, że w okresie od kiedy działa poczta elektroniczna w Filii Bibliotecznej w T. tj. od [...].05.2012r. statystycznie do Dyrektor wysyłała ok. 1,5 maile miesięcznie (po odliczeniu wniosków o urlop, sprawozdań, przesyłania materiałów czy zdjęć). Podkreśliła, że obecnie jest to bezpłatny i normalny obieg informacji w zakładach pracy tym bardziej, że filia biblioteczna znajduje się w innej miejscowości. Na powyższe wezwanie Rada Gminy nie udzieliła odpowiedzi. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały zarzucając jej naruszenie: art. 6, 7, 8, 9 kpa w zw. z art. 25 ust. 2 i art. 101 ustawy o samorządzie gminnym poprzez zatwierdzenie zaskarżonej uchwały przez Radę Gminy N. w sposób niepogłębiający zaufania obywatela do organów Państwa, zaniechania podjęcia na wniosek Skarżącej kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu Skarżącej, a także poprzez przedstawienie stanu faktycznego niezgodnie z rzeczywistością; art. 77, 80, 81 kpa poprzez brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a także pominięcie zarzutów Skarżącej odnośnie naruszeń dotyczących wyrażenia zgody na rozwiązanie z nią stosunku pracy, a przez to zatwierdzenie przez Radę Gminy N. zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa, w tym prawa pracowniczego; art. 5 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 w związku z art. 7 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji poprzez niesłuszne stwierdzenie Rady Gminy N. na okoliczność, iż ze Skarżącą powinien być rozwiązany stosunek pracy; art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasad demokratycznego państwa prawnego, a także przez brak zapewnienia podczas zatwierdzania zaskarżonej uchwały sprawiedliwości i rzetelności przy rozstrzygnięciu o sytuacji jednostki; art. 32 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równego traktowania przez władzę publiczną, kiedy to ze Skarżącą wykonującą swoje obowiązki należycie i wzorowo zostaje podjęta uchwała przez Radę Gminy N., wyrażająca zgodę na rozwiązanie z nią stosunku pracy, co świadczy o dyskryminacji Skarżącej w związku z wykonywaniem przez nią funkcji radnej; art. 7 w związku z art. 171 Ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasad praworządności oraz art. 17 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w związku z ogólnie pojętym zakazem nadużywania praw przez organy administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że Sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest uchwała Rady Gminy N. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy ze Skarżącą będącą radną Rady Gminy N. Poddając wywiedzioną w niniejszej sprawie skargę wstępnemu badaniu należy stwierdzić, że spełnione zostały wszystkie warunki formalne do jej złożenia. Skarżąca wezwała Radę Gminy pismem z dnia [...] października 2014 r. do usunięcia naruszenia prawa, jakiego – w jej ocenie - dokonano zaskarżoną uchwałą. Organ nie udzielił odpowiedzi na to wezwanie, w związku z tym należy uznać, że zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. wniesienie skargi powinno nastąpić w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Termin ten został zachowany, albowiem skarga skierowana bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, została złożona w dniu 4 grudnia 2014 r. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowi art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) zgodnie z którym rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. W zdaniu drugim przepis ten stwierdza, że rada gminy odmówi wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy, jeżeli podstawą jego rozwiązania są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Powyższa regulacja uniemożliwia więc w okresie pełnienia funkcji radnego gminy, rozwiązania stosunku pracy bądź wypowiedzenia, bez zgody właściwego organu. Jednocześnie z analizy przepisu wynika, że wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub odmowa takiej zgody pozostawione są uznaniu rady gminy. Uznanie pozostawione radzie gminy nie jest dowolne w sytuacji, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, albowiem wówczas rada zobowiązana jest odmówić wyrażenia zgody (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2006r., sygn. II OSK 194/06, z dnia 18 września 2008r., sygn. II OSK 952/08, wyrok WSA w Krakowie z 22 października 2014r. sygn. akt III SA/Kr 1339/14). W pozostałych przypadkach przepis art. 25 ust. 2 u.s.g. ani żaden inny przepis ustawy o samorządzie gminnym nie określają warunków czy kryteriów, jakimi miałaby się kierować rada gminy przy podejmowaniu uchwały o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego lub jej odmowy. Innymi słowy, w pozostałych przypadkach wyrażenie zgody lub jej odmowa pozostawione zostały uznaniu rady gminy. Wprawdzie z analizowanego przepisu nie wynika obowiązek uzasadniania przez radę gminy uchwał w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, to jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że uchwała podjęta w trybie art. 25 ust. 2 ustawy winna zawierać jasne i kompletne uzasadnienie. Uchwała wymaga przeanalizowania wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, które powinny być uwzględnione w jej uzasadnieniu. Obowiązek należytego uzasadnienia podjętej uchwały jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Motywowanie uchwał rady gminy jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06, wyrok NSA z 2 lutego 2010 r., II OSK 1940/09 oraz wyrok NSA z 4 listopada 2011 r., II OSK 1631/11). W orzecznictwie wskazuje się też, że uzasadnienie uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powinno obejmować: elementy prawa, elementy faktu i wnioskowanie. Najważniejszą jego częścią jest uzasadnienie faktyczne, które w szczególności powinno zawierać wskazanie tych faktów, które rada uznała, za decydujące dla wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub jego odmowy, a także przyczyn dla których inne okoliczności stanu faktycznego nie zostały uznane za relewantne dla rozstrzygnięcia (por. wyroki WSA w Kielcach z dnia 19 grudnia 2013r. II SA/Ke 931/13, WSA we Wrocławiu z dnia 8 stycznia 2008r., sygn. akt III SA/Wr 510/07, dostępne w CBOSA). W orzecznictwie podkreśla się również, że motywy pracodawcy zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym muszą być badane, ponieważ od tych ustaleń zależy, czy gmina zobowiązana będzie odmówić wyrażenia zgody (zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu), czy też odmówi z innego powodu, albo wyrazi zgodę, kierując się okolicznościami konkretnego przypadku. Motywy zajętego stanowiska rady muszą zatem wynikać z treści uzasadnienia uchwały, mimo że formalnie obowiązek sporządzenia uzasadnienia uchwały nie został przez ustawodawcę wprost ustanowiony. Można go natomiast wyprowadzić w drodze wykładni systemowej i celowościowej (por. wyrok NSA z dnia 8.06.2008r. II OSK 410/06, wyrok WSA w Lublinie z dnia 7.10.2008r., III SA/Lu 247/08). W każdej z przedstawionych powyżej sytuacji o motywach, jakimi kierowała się rada można dowiedzieć się tylko z uzasadnienia uchwały. W przeciwnym razie nie będzie wiadomo, z jakiego powodu rada gminy udzieliła względnie odmówiła udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy (tak m.in. NSA w wyrokach z dnia 15 grudnia 2005r., sygn. II OSK 1124/05, z dnia 18 lutego 2009r., sygn. II OSK 1747/08). Należy bowiem podkreślić, że sąd administracyjny dokonując badania zaskarżonej uchwały pod względem jej legalności nie jest zobligowany do dokonywania własnych ustaleń. To z treści samej uchwały musi wynikać, co przesądziło o wyrażeniu bądź nie wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Jak już wyżej podkreślono motywy pracodawcy zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym muszą być badane przez radę gminy, bo od tych ustaleń zależy, czy organ stanowiący gminy zobowiązany będzie odmówić wyrażenia zgody (zdarzenie związane z wykonywaniem przez radnego mandatu), czy też odmówić z innego powodu, albo wyrazić zgodę kierując się okolicznościami konkretnego przypadku. Skoro o motywach, jakimi kierowała się rada gminy rozpoznając wniosek pracodawcy o rozwiązanie stosunku pracy z radnym, można dowiedzieć się tylko z uzasadnienia uchwały to Rada powinna zbadać merytorycznie wskazane we wniosku motywy pracodawcy oraz wyczerpująco się do nich ustosunkować. Poddana kontroli sądowej uchwała wymogów powyższych nie spełnia. Rada Gminy w uzasadnieniu tejże uchwały ograniczyła się do podania, że Dyrektor Gminnej Biblioteki Publicznej w N. wystąpiła z wnioskiem o podjęcie uchwały wyrażającej zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radną J. K. S., zacytowania przepisu art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym i dwóch orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, oraz lakonicznego stwierdzenia, że podany przez Dyrektora powód rozwiązania stosunku pracy z radną uzasadnia wyrażenie zgody przez Radę Gminy. W ocenie Sądu przedstawione przez Dyrektora Biblioteki Publicznej przyczyny rozwiązaniu stosunku pracy nie tylko nie zostały w wyczerpujący sposób ocenione przez Radę, ale co istotne, nie zostały nawet w uzasadnieniu uchwały przytoczone. Rada Gminy wyrażając zgodę na rozwiązaniu stosunku pracy ze Skarżącą nie odniosła się szczegółowo do motywów wskazanych przez Dyrektora, stwierdzając jedynie ogólnikowo, że pracodawca wykazał uchybienia pracodawca ze strony radnej w wykonywaniu obowiązków pracowniczych. Tymczasem zarzuty jakie skierował Dyrektor w stosunku do Skarżącej nie dotyczyły tylko uchybień w prawidłowym funkcjonowaniu Biblioteki, ale również co istotne, wykonywania przez Skarżącą stanowiska radnej. Analizując podane we wniosku Dyrektora przyczyny rozwiązania stosunku pracy ze Skarżącą, należy zauważyć, że Rada Gminy w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie udzieliła odpowiedzi na kluczowe w zaistniałych okolicznościach pytanie, tj. czy rozwiązanie stosunku pracy ma lub nie ma związku z wykonywaniem przez Skarżącą mandatu radnej. W tym miejscu należy jeszcze raz zasygnalizować, że uzasadnienie uchwały o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy ze radnym powinno być na tyle szczegółowe, aby możliwa była ocena motywacji towarzysząca radzie przy podejmowaniu uchwały. Przy czym motywy, jakimi kierowała się Rada muszą wynikać z uzasadnienia uchwały, a nie protokołów posiedzenia Rady. Końcowo należy też zgodzić się ze Skarżącą, że Rada Gminy miała nie tylko obowiązek zbadania merytorycznie wskazanych we wniosku motywów pracodawcy ale i odpowiednio się do nich ustosunkować. Skoro takiego uzasadnienia zaskarżona uchwała nie posiada to trudno zbadać, jakimi rzeczywiście motywami kierowała się Rada podejmując powyższą uchwałę. Wobec powyższego Sąd uznał, że wadliwość, jaką dotknięta jest zaskarżona uchwała, przesądza o konieczności wyeliminowania jej z porządku prawnego, jako naruszającej w sposób istotny prawo oraz powoduje konieczność uwzględnienia skargi w całości i stwierdzenia nieważności uchwały. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O wstrzymaniu wykonania uchwały orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku).