II SA/Bk 139/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.),, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 maja 2010 r. sprawy ze skargi H. C. na postanowienie Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia o zawieszeniu postępowania oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2010 r. Nr [...] uchylono w całości postanowienie Starosty Ł. z dnia [...] listopada 2009 r. Nr [...] w sprawie zawieszenia postępowania dotyczącego zwrotu części nieruchomości oznaczonej na dzień przejęcia nr geod. [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha, wchodzących obecnie w skład działek oznaczonych nr geod. [...] i [...], położonych w Ł. przy ul. S. Z. i postępowanie w sprawie umorzono. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Powołanym na wstępie postanowieniem Starosty Ł. z dnia [...] listopada 2009 r. zawieszono postępowanie dotyczące zwrotu części wyżej opisanej nieruchomości. W uzasadnieniu wskazano, iż w myśl art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości występuje poprzedni właściciel lub jego prawni spadkobiercy. W konkretnej sprawie nieruchomość o zwrot, której ubiega się H. C. została wywłaszczona od niej i od jej męża – J. C., który już nie żyje. Wobec powyższego postępowanie należało zawiesić do czasu uzupełnienia wniosku o brakujące dokumenty. Jednocześnie organ zobowiązał wnioskodawczynię do złożenia prawomocnego postanowienia Sądu o ustaleniu praw do spadku po J. C. oraz złożenia wniosków o zwrot przez wszystkich spadkobierców. Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła H. C. Wyjaśniła, iż była jedyną właścicielką wywłaszczonej nieruchomości. Przedmiotowe działki stanowiły jej majątek odrębny, gdyż otrzymała je od swych rodziców w formie darowizny, a więc nie stanowiły majątku wspólnego małżonków. Innych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości nie było, stąd zobowiązanie wydane przez organ do uzupełnienia wniosku o oświadczenia pozostałych właścicieli lub ich następców prawnych jest bezprzedmiotowe. Końcowo wskazała, iż powyższe wyjaśnienia były już przedmiotem ustaleń pomiędzy wnioskodawczynią a organem wydającym zaskarżone postanowienie. Na tej podstawie wniosła o uchylenie powyższego postanowienia. Działając w trybie odwoławczym, Wojewoda P. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. uchylił w całości zaskarżone postanowienie i orzekł o umorzeniu postępowania w tej sprawie. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Dalej organ podkreślił, iż celem instytucji zwrotu jest przywrócenie stosunków własnościowych wywłaszczonej nieruchomości sprzed wydania decyzji wywłaszczeniowej przez zniesienie skutków, które wywołała z uwagi na odpadnięcie przesłanek jej wydania (zbędność nieruchomości dla realizacji celu, ze względu na który została wywłaszczona). W sposób precyzyjny określony również jest krąg podmiotów, które mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Nie ma wątpliwości, iż do ubiegania się o zwrot upoważnieni są w przypadku współwłasności - wszyscy uprzedni właściciele lub w razie ich śmierci - wszyscy spadkobiercy. Oznacza to, że w postępowaniu administracyjnym o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wniosek musi pochodzić od wszystkich poprzednich właścicieli (współwłaścicieli), bądź od wszystkich spadkobierców poprzednich właścicieli (współwłaścicieli) wywłaszczonej nieruchomości. Na potwierdzenie tej tezy przytoczono orzeczenia sądów administracyjnych (wyroki WSA w Krakowie: sygn. II SA/Kr 1232/07 z dnia 29 lutego 2008 r., LEX nr 480125 oraz sygn. II SA/Kr 274/07 z dnia 12 lutego 2008 r., LEX nr 479289). W przedmiotowej sprawie wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości złożyła H. C. Brak jest natomiast wniosku pochodzącego od J. C. - byłego współwłaściciela wywłaszczonych działek. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika bowiem, iż wywłaszczenia dokonano od H. i J. małż. C., a więc to na ich rzecz nieruchomość może być zwrócona. Wojewoda P. nie podzielił jednakże poglądu organu I instancji, iż brak wniosku wszystkich uprawnionych jest podstawą do zawieszenia postępowania na mocy art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zdaniem organu odwoławczego zagadnieniem wstępnym w omawianej sprawie nie może być konieczność uzupełnienia wniosku poprzez złożenie prawomocnego postanowienia Sądu o nabyciu spadku po J. C. oraz złożenie wniosków o zwrot przez wszystkich spadkobierców. W tym miejscu organ powołał się na wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 stycznia 2008 r. (II SA/Bk 736/08), w którym zaprezentowano pogląd, iż uzupełnienie braków legitymacji procesowej do wystąpienia z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W związku z powyższym uznano, iż w niniejszej sprawie niezasadne jest zawieszenie postępowania z uwagi na brak wniosku wszystkich uprawnionych do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości; konieczność ustalenia wszystkich uprawnionych do złożenia wniosku nie posiada bowiem cech zagadnienia wstępnego. Brak wniosku pochodzącego od wszystkich uprawnionych nie uniemożliwia wydania decyzji merytorycznej. Jak bowiem wskazano, brak wniosku pochodzącego od wszystkich uprawnionych nie powinien być rozpatrywany w kontekście zagadnienia wstępnego, a legitymacji procesowej do wystąpienia z tym żądaniem. Ponieważ wszyscy byli właściciele lub ich spadkobiercy wspólnie posiadają legitymację procesową do uzyskania merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu, jej brak nie uniemożliwia zakończenia sprawy, ale prowadzi do wydania decyzji o oddaleniu wniosku, będącej rozstrzygnięciem merytorycznym. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem H. C. wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jego uchylenie w części umarzającej postępowanie ewentualnie w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Skarżąca podkreśliła, iż nieruchomość wywłaszczona w 1980 r. stanowiła wyłączną własność H. C. Na mocy art. 33 pkt 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego przedmiotowe nieruchomości stanowiły wyłączną własność skarżącej, nabyte zostały przez skarżącą od jej rodziców przed zawarciem związku małżeńskiego, były jej majątkiem osobistym i nie wchodziły w skład wspólności majątkowej. Skarżąca zatem jest poprzednim właścicielem w rozumieniu przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n.. Podała, iż wprawdzie decyzje wywłaszczeniowe skierowane zostały do małżonków J. i H. C., to jednak było to naruszenie prawa skutkujące także w tamtym okresie (1980 r.) nieważnością decyzji. Skarżąca nie podnosi jednak tego zarzutu ze względu na treść art. 156 § 2 kpa (upływ 10 - letniego okresu od doręczenia decyzji). Naruszenie to ma jednak wpływ na obecnie toczące się postępowanie, dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Zgodnie z treścią art. 136 ust. 3 w/w ustawy o zwrot wywłaszczonych nieruchomości może ubiegać się poprzedni właściciel lub jego spadkobierca. Przepisy prawa nie wymieniają w kręgu uprawnionych do ubiegania się o zwrot nieruchomości stron postępowania wywłaszczeniowego, chociaż jak podano wyżej, J. C. nigdy stroną tego postępowania być nie mógł. Inna sytuacja miałaby miejsce w razie przepisu mówiącego o konieczności wystąpienia z żądaniem przez strony postępowania wywłaszczeniowego, tak jednak nie jest. Za orzeczeniem WSA w Warszawie z dnia 6 czerwca 2008 r., VII SA/Wa 102/08 (pkt 2 tezy) wskazała, że legitymację w postępowaniu administracyjnym określają przepisy prawa, a nie czynności prawne pomiędzy poszczególnymi podmiotami. Zgodnie z powyższym, zdaniem skarżącej, to ona posiada legitymację procesową, a nie jej zmarły mąż – J. C. Jedyną właścicielką nieruchomości jest więc skarżąca, H. C. i to od niej pochodzi wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Organy obu instancji nie przeprowadziły w powyższym zakresie żadnego postępowania dowodowego. W konkluzji stwierdziła, iż zaskarżone postanowienie o umorzeniu postępowania zamyka jej drogę do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Zarzuty skargi są nieuzasadnione. Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonych aktów prawnych, to jest ich zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Sąd administracyjny nie ma natomiast uprawnień do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, posiada wyłącznie uprawnienia kasatoryjne. Sąd nie może, zatem zmienić zaskarżonego postanowienia a jedynie, uwzględniając skargę, może je uchylić, stwierdzić jego nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności stanowiące podstawę uwzględnienia skargi wskazane w art. 145 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - skarga podlega oddaleniu. Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopatrzył się, aby w zaskarżonym postanowieniu zostało naruszone prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego. Przedmiotem dokonywanej kontroli sądowej jest postanowienie o uchyleniu rozstrzygnięcia dotyczącego zawieszenia postępowania w sprawie o zwrot nieruchomości i umorzenia w tym zakresie postępowania. W tym miejscu godzi się zauważyć, iż postępowanie administracyjne jest ciągiem czynności procesowych uregulowanym prawem, podejmowanych przez organy administracyjne oraz inne podmioty postępowania w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Ze względu na celowy charakter postępowania administracyjnego – jego tok powinien opierać się na pewnych racjonalnych założeniach, między innymi winien mieć charakter ciągły, to znaczy toczyć się bez przerwy od momentu wszczęcia postępowania aż do chwili wydania decyzji przez organ je prowadzący. Oczywiście nie sposób wykluczyć przerwy w toczącym się postępowaniu czy to z przyczyn faktycznych czy – prawnych, stąd w pewnych okolicznościach nieuniknione jest zastosowanie instytucji zawieszenia postępowania. Podkreślić jednakże należy, iż zawieszenie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych prawem. W konsekwencji - organ prowadzący postępowanie administracyjne musi bezwzględnie przestrzegać tych przepisów i w sytuacji stwierdzenia braku podstaw do zawieszenia postępowania zobligowany jest odmówić jego zawieszenia. Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, iż Wojewoda P. prawidłowo przyjął, iż w rozpatrywanej sprawie brak było podstaw do zawieszenia postępowania. Przede wszystkim zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 kpa obowiązek zawieszenia postępowania występuje między innymi wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozpatrzenia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W myśl zaś stanowiska zaprezentowanego w postanowieniu NSA z dnia 21 listopada 1996 r. (sygn. akt I SAKr 519/96, Lex nr 28934) zagadnienie wstępne dotyczy sytuacji, kiedy rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy będącej przedmiotem postępowania uzależnione jest od wcześniejszego zagadnienia materialnoprawnego, które z istoty swej należy do kompetencji innego organu administracyjnego lub sądu i nie było wcześniej prawomocnie przesądzone. Powyższe oznacza, iż zagadnieniem wstępnym mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zdaniem Sądu taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje. Rację ma organ odwoławczy, iż konieczność uzupełnienia wniosku poprzez złożenie prawomocnego postanowienia Sądu o nabyciu spadku oraz złożenie wniosków o zwrot nieruchomości przez wszystkich spadkobierców nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 1 pkt 4 kpa w sprawie o zwrot nieruchomości. Argumenty zaś podnoszone w tej mierze przez organ I instancji nie znajdują potwierdzenia w przepisach obowiązującego prawa jak i aktualnej linii orzeczniczej. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Powszechnie bowiem w orzecznictwie i doktrynie uważa się, że z wnioskiem o zwrot nieruchomości muszą wystąpić wszyscy współwłaściciele lub ich spadkobiercy (tak: wyrok NSA w Warszawie z dnia 5 stycznia 2001 r. IV SA 2217/1998, Lex nr 53398, wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 marca 2005 r. I SA/Wa 382/2004 Lex nr 189027, Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami pod redakcją Gerarda Bieńka Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005 r., s. 440). Brak wniosku pochodzącego od wszystkich współwłaścicieli wyłącza możliwość wydania pozytywnej decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Jest to jednak brak usuwalny i organ administracji jest zobligowany wezwać składającego wniosek o jego uzupełnienie. Uzupełnienie wniosku może polegać na podpisaniu wniosku przez wszystkich byłych współwłaścicieli lub spadkobierców albo też upoważnieniu jednego z nich do występowania w imieniu pozostałych. Dopiero nieuzupełnienie tego braku upoważnia do wydania decyzji odmownej. Nie można zatem zgodzić się ze stwierdzeniem, iż konieczność ustalenia w postępowaniu o stwierdzenie nabycia spadku tytułów prawnych osób, które powinny, a nie złożyły wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jest prejudykatem w postępowaniu o jej zwrot. Jak już bowiem wyżej wskazano - brak wniosku pochodzącego od wszystkich uprawnionych nie uniemożliwia wydania decyzji merytorycznej w tym przypadku. Podobnie stanowisko zaprezentował tutejszy Sąd w wyroku z dnia 22 stycznia 2009 r., sygn. II SA/Bk 736/08, LeX 477382, wyprowadzając tezę, iż "niezachowanie wymogu złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. przez wszystkich jej właścicieli (współwłaścicieli) lub ich spadkobierców, jak też niewykazanie uprawnień do nieruchomości przez część z nich postanowieniami o stwierdzeniu nabycia spadku - nie stanowi zagadnienia o charakterze prejudykatu, którego rozstrzygnięcie (uzupełnienie) wymagałoby obligatoryjnego zawieszenia postępowania o zwrot na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Inaczej rzecz ujmując, uzupełnienie braków legitymacji procesowej do wystąpienia z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa". W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd wyjaśnił, iż brak wniosku pochodzącego od wszystkich uprawnionych nie powinien być rozpatrywany w kontekście zagadnienia wstępnego, a legitymacji procesowej do wystąpienia z tym żądaniem. Jeśli bowiem wniosek o zwrot mogą złożyć wyłącznie wszyscy właściciele (współwłaściciele) nieruchomości lub ich aktualni spadkobiercy, oznacza to, że tylko wspólnie posiadają legitymację procesową do uzyskania merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu. Taką konieczność, a nie tylko możliwość współwystępowania, można określić jako legitymację procesową łączną, której brak nie uniemożliwia zakończenia sprawy, ale prowadzi do wydania decyzji o oddaleniu wniosku, będącej przecież rozstrzygnięciem merytorycznym. Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, iż organ odwoławczy prawidło uznał, iż okoliczność uzupełnienia legitymacji procesowej w sprawie nie może być przedmiotem zagadnienia wstępnego z art. 97 §1 pkt 4 kpa. Zaprezentowane w niniejszej sprawie stanowisko nie uniemożliwia stronie aktualnie występującej w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości doprowadzenia do merytorycznego, także korzystnego dla niej orzeczenia. Wskazać bowiem trzeba, iż organ odwoławczy w skarżonym postanowieniu nie rozstrzygał o zasadności zwrotu nieruchomości ani o tym, kto jest uprawniony do występowania z wnioskiem o zwrot. Organ odwoławczy zgodnie z treścią złożonego odwołania badał jedynie zasadność zawieszenia postępowania i tylko w tym zakresie uchylił postanowienie organu I instancji i umorzył postępowanie. Wbrew zarzutom skargi umorzenie tzw. postępowania wpadkowego (tu postępowania o zawieszeniu) nie stoi na przeszkodzie doprowadzenia do merytorycznego zakończenia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (postępowania głównego). Jak wskazano w zaskarżonym postanowieniu, organ I instancji winien rozpoznać sprawę merytorycznie, a w przypadku uznania, iż nie są spełnione przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości - wydać decyzję o odmowie zwrotu. Biorąc pod uwagę powyższe, nie stwierdzając naruszenia prawa dającego podstawę do uwzględnienia skargi, orzeczono o jej oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).