II SA/Bk 14/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi M. i K.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...].10.2008r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej M.M. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego, 4. przyznaje adwokat W.C. od Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku) kwotę 309,80 (trzysta dziewięć złotych osiemdziesiąt groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego K.M. wykonane na zasadzie prawa pomocy. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. , po rozpoznaniu odwołań M. i K.M. oraz R.S., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] października 2008 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej przy ulicy K. [...] w B. oraz budowie muru oporowego przy granicy z działką o nr 98 wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Jako podstawę prawną decyzji wskazano przepisy art. 59, art. 60 ust. 1, art. 64 oraz art. 52 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm) a także art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco: Na wniosek W.F., w dniu [...] stycznia 2007 r. Prezydent Miasta B. wydał decyzję nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie szeregowej na działce o nr geod. 99 położonej przy ul. K. [...] w B. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz zjazdem z ulicy K. Decyzja ta jest prawomocna. Na jej podstawie Prezydent Miasta B. wydał decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą W.F. pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej na działce ewidencyjnej nr 99 przy ul. K. w B. Wojewoda P., działając z urzędu, decyzją z dnia [...] września 2008 r. stwierdził na podstawie art. 156 § 1, 157 § 1, 158 § 1 kpa nieważność w/w decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. o pozwoleniu na budowę. Wojewoda stwierdził, że projekt budowlany inwestycji nie spełniał wymogów decyzji nr [...] Prezydenta Miasta B. z dnia [...] stycznia 2007 r. ustalającej warunki zabudowy: zamiast ustalonej całkowitej wysokości kalenicy – 9 m dla projektowanego budynku, ma ona wysokość 9,40 m, zaś ustalona linia zabudowy od ulicy K. została przekroczona o 0,80 m. Nadto, projekt budowy zakładał znaczne podniesienie terenu działki nr 99 bez przewidywania ochrony przed spływem wód działek sąsiednich o nr geod. 84, 98 i 100. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. organ budowlany wstrzymał roboty budowlane na działce nr 99 jako realizowane niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę oraz z decyzją o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. Prezydenta B. Nałożono na inwestora W.F., obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z operatem geodezyjnym wysokościowym. Decyzja z dnia [...] września 2008 r., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 - ustawy Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. zobowiązał inwestora W.F. do przedłożenia (w zakreślonym terminie) 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego wraz z opiniami, uzgodnieniami i innymi dokumentami w tym z wymogami decyzji o warunkach zabudowy, uwzględniającego wprowadzone zmiany polegające na podniesieniu wysokości posadowienia 4 budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej i wykonania fundamentów pod miejsca postoje. W uzasadnieniu tej decyzji, organ budowlany zaznaczył między innymi, że dokonane odstępstwa w realizacji inwestycji naruszają postanowienia decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2007 r., jednakże zdaniem organu, droga do legalizacji inwestycji nie jest zamknięta poprzez wydanie zmienionej decyzji o warunkach zabudowy, przy czym przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. Wnioskiem z dnia 6 sierpnia 2008 r. W.F. i T.K. wystąpili do Urzędu Miejskiego w B. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, po raz drugi, dla tej samej inwestycji z tym, że wskazano inne wymiary inwestycji oraz poszerzono wniosek o budowę murku oporowego przy granicy z działką nr 98. Decyzją z dnia [...] października 2008 r. Prezydent Miasta B. ustalił warunki zabudowy dla wskazanej inwestycji zgodnie ze złożonym wnioskiem a nadto ustalił 30% -ową wysokość jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Organ wydał decyzje w oparciu o treść art. 59, art. 60 ust. 1, art. 61, art. 64 w związku z art. 52 ust. 1 i art. 54, art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołanie od tej decyzji wnieśli M. i K.M. – właściciele działki o nr geod. 98 oraz R.S. – właściciel działki o nr geod. 84. Skarżący podali, że nie zgadzają się z nowymi warunkami zabudowy, a w szczególności z wysokością kalenicy – 10, 5 m oraz budowa murku oporowego. Jedyną decyzją, którą zaakceptowali była decyzja z dnia [...] stycznia 2007 r. o warunkach zabudowy, gdyż nie kolidowała z interesami sąsiadów. Inwestor poczynił odstępstwa od projektu budowlanego i decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2007 r. poprzez podniesienie posadowienia budynku co spowodowało spływanie wód opadowych na działki sąsiednie oraz ich zacienianie. Zdaniem odwołujących się inwestor powinien doprowadzić budynki do wcześniej zatwierdzonego projektu budowlanego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Kolegium nie zgodziło się z zarzutami odwołania. Wskazało, że organ nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy, zgodnie z wnioskiem inwestora, gdyż inwestycja spełniała wymogi art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś art. 63 ustawy pozwala na wydanie decyzji o warunkach zabudowy więcej niż jednemu wnioskodawcy. W ocenie Kolegium żądanie inwestora o ustalenie warunków zabudowy nie dotyczyło takiej samej inwestycji (na którą uzyskano warunki zabudowy w decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r.) gdyż wniosek został poszerzony o budowę muru oporowego przy granicy z działką sąsiednią. Nieważne też jest, czy inwestorowi chodzi o legalizację samowoli budowlanej czy tez o realizację nowej inwestycji. Organ miał obowiązek rozpatrzeć zgodność wniosku z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym celu dokonał analizy terenu, na którym przewiduje się inwestycje, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 3 ust. 2), dochodząc do wniosku, że na analizowanym terenie dopuszczalna jest zabudowa mieszkaniowa do wysokości III kondygnacji. Stąd wysokość głównej kalenicy w skarżonej inwestycji do 10, 5 m jest zgodna z prawem. Decyzja nie naruszy interesu sąsiadów poprzez zacienienie ich nieruchomości, gdyż (jak podkreśla Kolegium) nałożono na inwestora obowiązek realizacji inwestycji zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2008 r. wywiedli M. i K.M., wnosząc o nakazanie inwestorowi doprowadzenia budynku do wcześniej zatwierdzonego projektu budowlanego. Oprócz opisu postępowania budowlanego dotyczącego spornej inwestycji, skarżący wyrazili swoją dezaprobatę na umożliwienie inwestorom, przez organy, wydania nowej decyzji o warunkach zabudowy po to, by zalegalizować pobudowany już budynek szeregowy z istotnymi odstępstwami. Jako właściciele działki nr 98 podali, iż zostali wprowadzeni w błąd przez inwestora. Godzili się, bowiem, na postawienie budynku, zgodnie z warunkami, jakie nakładała decyzja z dnia [...] stycznia 2007 r. o warunkach zabudowy, a tymczasem został postawiony budynek szeregowy na terenie podwyższonym i wyższy o kondygnację niż było to ustalone z inwestorem. Poprzez takie działanie doszło, zdaniem skarżących, do zalewania ich działki, zacienienia i odebrania prywatności. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., wniosło o jej oddalenie. Podtrzymując argumentację, wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Kolegium stwierdziło, że zaistniały podstawy prawne do merytorycznego pozytywnego dla inwestorów rozstrzygnięcia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto, przedmiot określonej we wniosku inwestycji (wbrew opinii skarżących) był inny od zamierzenia inwestycyjnego wskazanego w wydanej już decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Także inny podmiot wystąpił z drugim wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Organ podał, że decyzja ustalająca wymagania przyszłemu inwestorowi zastępuje plan zagospodarowania przestrzennego wskazując, czy zamierzenie inwestycyjne jest możliwe do realizacji na danym terenie, a organ wydający decyzję jest związany żądaniem wskazanym we wniosku inwestora, choćby do realizacji inwestycji w przyszłości nie doszło. Kolegium uznało za przedwczesne obawy skarżących co do zakłócenia stosunków wodnych przez inwestycję oraz zaciemnienie działki podając, iż w czasie budowy muszą być przestrzegane odpowiednie przepisy prawa budowlanego i ochrony środowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – sąd rozpatrując skargę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, ze Sąd bierze pod uwagę, także z urzędu, dostrzeżone w zaskarżonej decyzji naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Do takich naruszeń doszło, w ocenie Sądu, w sprawie niniejszej poprzez obrazę przepisów art. 59 ust. 1, art. 63 ust 1, art. 63 ust.3 w zw. z art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U nr 80, poz. 717 ze zm.) zwanej dalej "ustawą" oraz art. 107 § 3 kpa. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji (art. 59 ustawy). Decyzję tę wydaje się dla przyszłej inwestycji i stanowi ona promesę w stosunku do pozwolenia na budowę, deklarując stan prawny nieruchomości na potrzeby tego postępowania, ale go nie tworzy. Dla obiektu już wybudowanego nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy, bo dotyczy ona inwestycji planowanej. Decyzja o warunkach zabudowy nie może stanowić podstawy do legalizacji wybudowanej inwestycji, ponieważ kwestie te regulują przepisy prawa budowlanego. Powyższy jednolity pogląd został wyrażony w licznych orzeczeniach sądowoadministracyjnych m.in. w wyrokach: NSA z dnia 7 listopada 2007 r. II OSK 1199/06; WSA w Warszawie z dnia 15. stycznia 2007 r. IV SA/Wa 2018/06; WSA w Warszawie z dnia 21 lipca 2005 r. IV SA/Wa 185/05; NSA z dnia 22 kwietnia 2002 r. IV SA 2297/00; WSA z dnia 4.11.1997 r. II SA SA/Gd 834/96. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, popiera zaprezentowany pogląd, albowiem istotą decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie przesłanek dla przedsięwzięcia budowlanego, które ma dopiero powstać. Z kolei intencją przepisu art. 63 ust. 1 ustawy jest możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla tego samego terenu dla nieograniczonej liczby wnioskodawców. Natomiast wnioskodawca, który już uzyskał decyzję o warunkach zabudowy może, po raz kolejny, złożyć wniosek odnośnie tego samego obszaru, ale tylko pod warunkiem, że przedmiotem wniosku jest inna inwestycja. Pogląd taki został wyrażony w wyroku NSA z dnia 5.02.1998 r. – II SA/ Po 873/97 (publ. ONSA nr 4 z 1998 r.) a także w wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 maja 2007 r. – IV SA/Wa 1146/06 i nadal pozostaje aktualny. Stan faktyczny niniejszej sprawy nie jest kwestionowany. Wynika z niego, iż w dniu [...] stycznia 2007 r. Prezydent Miasta B., na wniosek W.F., wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 4 budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej na działce o nr geod. 99 w B. przy ulicy K. Decyzja ta funkcjonuje nadal w obrocie prawnym. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy, po raz drugi, na rzecz tego samego podmiotu i na tę samą inwestycję należy uznać za niezgodne z prawem. Fakt, że z ponownym wnioskiem (z dnia 6 sierpnia 2008 r.) wystąpił, oprócz W.F. (pierwotnego wnioskodawcy decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r.) także T.K., nie oznacza że mamy do czynienia z innością podmiotu, zważywszy zwłaszcza na okoliczności sprawy. Nie można też zgodzić się ze stanowiskiem SKO, iż przedmiot sprawy jest odmienny, skoro chodzi o tę samą inwestycję tyle, że w drugim wniosku wskazano jej inne parametry (wysokość, murek oporowy) po to, by wydana decyzja była "dopasowana" do parametrów wzniesionego już budynku. Nade wszystko jednak, zgodnie ze wskazanym orzecznictwem, niedopuszczalnym było wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji już wybudowanej, albowiem straciła ona przymiot inwestycji planowanej. Decyzja taka może być wydana dla ustalenia lokalizacji inwestycji, która jest zamierzona (art. 52 ust.2 pkt 2 lit. b ustawy). Jeżeli inwestycja jest już zrealizowana, to wydanie decyzji o warunkach zabudowy staje się bezprzedmiotowe, skutkując umorzeniem postępowania (vide: wyrok NSA z dnia 7 listopada 2007 r. II OSK 1199/06 – LEX 352395). W tym miejscu należy ustosunkować się, w aspekcie niniejszej sprawy, do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. – P37/06, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność z Konstytucją art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. Prawo budowlane, ale w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania". Trybunał rozważał kwestie legalizacji samowoli budowlanej i potrzebę przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy przez inwestora, który przed wzniesieniem budowli nigdy nie starał się o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy zaś obiekt postawił bez pozwolenia na budowę. Sytuacji typowej samowoli budowlanej, wynikającej z art. 48 Prawa budowlanego nie należy, zdaniem Sądu, porównywać z postępowaniem legalizacyjnym, jakie prowadzą organy budowlane w sprawie niniejszej, w oparciu o przepis art. 51 Prawa budowlanego. Nie ulega wątpliwości, że inwestor W,.F., przed przystąpieniem do budowy budynku mieszkalnego szeregowego czterosegmentowego, posiadał ostateczną decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2007 r. i nadal ją posiada. Uzyskał też pozwolenie na budowę, którego nieważność stwierdził Wojewoda po wzniesieniu budynku, z racji poważnych odstępstw. Przedmiotem niniejszego postępowania nie była ocena, prowadzonego przez nadzór budowlany, postępowania legalizacyjnego wzniesionej inwestycji, w tym zasadności rodzaju obowiązków nałożonych na inwestora z mocy art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w decyzji z dnia [...]września 2008 r. Sąd stwierdza natomiast, iż wydanie ponownej decyzji o warunkach zabudowy, obok już istniejącej w obrocie prawnym, przy tożsamości podmiotu i przedmiotu, nie może być środkiem zmierzającym do legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych, gdy legalizacja jest prowadzona w oparciu o inny przepis niż art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Kontrowersyjną kwestią w decyzji organu I instancji, dostrzeżoną przez Sąd z urzędu, było też ustalenie jednorazowej 30% -owej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Ta część decyzji została pozbawiona jakiegokolwiek uzasadnienia, czym naruszono przepis art. 107 § 3 kpa. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (o ile zajdzie taka potrzeba) organy winny mieć na względzie prawidłową wykładnię stosowania art. 58 ust. 2 ustawy w związku z "odpowiednim" stosowaniem art. 36 i 37 ustawy do decyzji o warunkach zabudowy (vide: wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r. II OSK 1887/07). Przy ponownym rozstrzyganiu sprawy należy mieć na względzie zalecenia Sądu oraz istniejącą linię orzecznictwa sądowoadministracyjnego w rzeczonych kwestiach. Zważywszy na naruszenie prawa materialnego i procesowego, mającego wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił decyzje obu instancji na podstawie art.145 § 1 ust. 1 pkt a, c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). O niewykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152, zaś o zwrocie kosztów postępowania sadowego w myśl art. 200 w/w ustawy. O wysokości kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, przyznanych ustanowionemu z urzędu adwokatowi, Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 250 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz przepisów § 2 ust. 3, § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 19 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.). Obejmują one opłatę za czynności adwokata w kwocie 240 zł powiększoną o należny podatek od towarów i usług, wyliczony wg 22% stawki w kwocie 52,80 zł oraz zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictwa – 17 zł.