II SA/Bk 171/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi B. K. i E. K. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej nielegalnej budowy silosu na zboże uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] grudnia 2015 roku numer [...]. Podstawą wydania zaskarżonego postanowienia były następujące ustalenia faktyczne. W dniu 13 października 2014 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w S. (dalej: PINB w S.) wpłynął wniosek B. i E. K. (powoływanych w dalszej części uzasadnienia też jako "Skarżący") o sprawdzenie legalności budowy prowadzonej przez H. M. na działce oznaczonej nr geodezyjnym [...], położonej w M. D. W odpowiedzi na powyższy wniosek organ I instancji, pismem z dnia 7 listopada 2014 r., poinformował Skarżących, że nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania, ponieważ w trakcie kontroli w dniu 4 listopada 2014 r. ustalono, że H. M. (Inwestor) realizuje budowę silosu na zboże, na działce nr [...] w M. D., na podstawie decyzji Starosty S. z dnia [...] lipca 2006r., znak: [...], wydanej w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Na skutek zażalenia Skarżących na niezałatwienie sprawy w terminie, P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB w Białymstoku), postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r., odmówił wyznaczenia terminu na załatwienie sprawy. W dniu 20 marca 2015 r. Skarżący wystąpili z kolejnym wnioskiem żądając wstrzymania prowadzonych robót budowlanych przy przedmiotowej inwestycji i twierdząc, że pozwolenie na budowę wygasło. W odpowiedzi na powyższy wniosek organ pismem z dnia 16 kwietnia 2015r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Po uprzednim bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa poprzez wszczęcie postępowania z art. 61 k.p.a., Skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność PINB w Siemiatyczach. Prawomocnym wyrokiem z dnia 1 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Bk 42/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zobowiązał PINB w S. do załatwienia wniosku Skarżących z dnia 13 października 2014 r., w formie przewidzianej przepisami postępowania administracyjnego, w terminie 14 dni od daty zwrotu akt sprawy organowi. Realizując zalecenia Sądu zawarte w powyższym orzeczeniu, PINB w S. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r., wydanym na podstawie art. 61a § 1 i 2 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie budowy silosu na zboże na działce ozn. nr geodezyjnym [...], położonej w M. D. W ocenie organu I instancji Inwestor realizuję kontrolowaną budowę na podstawie i zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 2006 r. Na powyższe rozstrzygnięcie zażalenie złożyli Skarżący wnosząc o jego uchylenie ze względu na fakt, iż organ I instancji nie rozpoznał całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 26 stycznia 2016 r., nr [...], PWINB w B. utrzymał w mocy postanowienie PINB w S.. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie wskazano, że organ I instancji prawidłowo zastosował art. 61a § 1 k.p.a. wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania z uwagi na fakt, iż prowadzona przez Inwestora budowa realizowana była na podstawie decyzji udzielającej pozwolenie na budowę. Skargę na powyższe postanowienie, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, złożyli Skarżący domagając się jego uchylenia. W ocenie Skarżących skoro prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie w przedmiocie zbadania legalności budowy na działce o nr [...] w M. D. zostało wszczęte przez organ nadzoru budowlanego, to powinno być zakończone merytoryczną decyzją, a nie postanowieniem o odmowie wszczęcia takiegoż postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Na wstępie należy przypomnieć, że wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co wynika z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej: p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718). Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej, w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a.). W świetle powołanych kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie. Poddanym kontroli Sądu postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. PWINB w B. utrzymał w mocy postanowienie PINB w S. z dnia [...] grudnia 2015 r., którym organ odmówił, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., wszczęcia postępowania w sprawie nielegalnej budowy silosu na zboże prowadzonej na działce o nr [...] w M. D. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., który legł u podstaw zaskarżonych postanowień, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61a k.p.a. został dodany do kodeksu postępowania administracyjnego przez art. 1 pkt 11 ustawy z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2014 r. Nr 6, poz. 18) i wszedł w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. Celem tej nowelizacji było odróżnienie postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. W intencji ustawodawcy rozwiązanie takie w sposób bardziej zrozumiały dla wnioskodawców odróżnia etap wstępny dotyczący wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania od etapu merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1575/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jak wynika z treści analizowanego art. 61a § 1 k.p.a. ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, natomiast drugą przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Pomimo, iż przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane, to w orzecznictwie i doktrynie ustalono, że do takich innych uzasadnionych przyczyn należy zaliczyć sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, na przykład gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno - prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (tak m.in. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1163/12, dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Do innych usprawiedliwionych przyczyn należy zaliczyć również przedawnienie materialnoprawne, tj. upływ terminu, po którym jednostka nie może domagać się uprawnienia (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2011 r., str. 298). Oceniając wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia przez pryzmat powyższych rozważań Sąd doszedł do wniosku, że wskazana przez organy okoliczność realizowania kontrolowanej budowy zbiornika na zboże na podstawie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, nie uzasadniała wydania w niniejszej sprawie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Wskazać bowiem należy, że organ I instancji, odmawiając wszczęcia postepowania, odwołał się w istocie do merytorycznych kwestii, a mianowicie że obiekt objęty wnioskiem Skarżących nie może być uznany za samowolę budowlaną, albowiem realizowany jest na podstawie pozwolenia na budowę. Tymczasem, jak już wyżej zasygnalizowano, w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 332/12, Lex nr 1216728, wyrok WSA w Krakowie z 22 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1356/11, wyrok WSA w Olsztynie z 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 893/11). Na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi zatem postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Oznacza to, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a., organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, gdyż instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie aktem merytorycznym. Jeżeli niezbędne jest zatem przeprowadzenie wnikliwego postępowania wyjaśniającego to koniecznym jest przeprowadzenie tego postępowania w wymaganym zakresie, a następnie w sytuacji, gdy efektem takiego procedowania będzie wniosek, iż zachodzi przeszkoda przedmiotowa w dalszym prowadzeniu postępowania, bowiem wydanie rozstrzygnięcia jest bezprzedmiotowe, to wówczas powinna być wydana, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. decyzja administracyjna o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. Tymczasem jak wynika z treści zaskarżonych postanowień odmowę wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. uzasadniono tym, iż przeprowadzono oględziny na przedmiotowej nieruchomości, podczas których m.in. Inwestor okazał dziennik budowy i wyjaśnił przebieg wykonanych prac, a następnie organ po analizie zebranego materiału dowodowego doszedł do przekonania, że kontrolowana budowa prowadzona jest na podstawie i zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 2006 r. Organ dokonując powyższych czynności i badając zgodność prowadzonej inwestycji z wydanym pozwoleniem na budowę, wdał się tym samym w merytoryczną ocenę zasadności złożonego wniosku. To zaś spowodowało, jak słusznie twierdzą Skarżący, że organ prowadząc, po wszczęciu postępowania administracyjnego, merytoryczne wyjaśnienia i ustalenia w sprawie, winien zakończyć je merytoryczną decyzją, a w przypadku stwierdzenia bezprzedmiotowości, umorzeniem tego postępowania w całości lub w części na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie zaś, w niniejszym stanie faktycznym, na mocy art. 61a § 1 k.p.a. naruszyło ten przepis, a naruszenie to, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a., mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy wezmą pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązane będą uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.