II SA/Bk 1750/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska (spr.) sędzia WSA Marek Leszczyński, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 lutego 2026 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 23 września 2025 r. nr (...) w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. Postanowieniem z 23 września 2025 r. nr WOP.7722.72.2025.MM Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku, działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 418 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa), po rozpatrzeniu zażalenia A. S., na postanowienie z 25 lipca 2025 r. nr PINB.5140.13.2025 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Grajewie, wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych, związanych z: wykonaniem nadbudowy poprzez wykonanie ścianek kolankowych (wymurowanie dwóch rzędów pustaków i zwiększeniu wysokości ścian szczytowych); zmianą konstrukcji dachu (zlikwidowanie jednej kukawki, podczas wykonywania zmiany poszycia dachowego), oraz wykonaniem nowej więźby dachowej (częściowo wykorzystano stare elementy), budynku inwentarskiego na działce nr [...] w m. G. gm. Szczuczyn, stanowiącego własność A. S., zlokalizowanego przy granicy działki nr [...], wykonanych w warunkach samowoli budowlanej, utrzymał w mocy to postanowienie. Postanowienie zostało wydane na podstawie następujących okoliczności faktycznych i prawnych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Grajewie wszczął w dniu 18 kwietnia 2025 r., z urzędu, postępowanie administracyjne, w sprawie wykonania nadbudowy przedmiotowego budynku inwentarskiego. Oględziny dokonane w dniu 8 maja 2025 r., wykazały że budynek ten to obiekt parterowy, o wymiarach [...] x [...] m, wysokości ścian [...] m i w kalenicy [...] m, wykonany w konstrukcji murowanej, z poddaszem użytkowym. Dach budynku dwuspadowy, wykonany w konstrukcji drewnianej, kryty blachodachówką. Budynek wykorzystywany jest jako inwentarski, 2 pomieszczenia wykorzystywane są na cele garażowe. Na poddaszu magazynowane są bele słomy. Ustalono wykonanie w nim robót budowlanych polegających na zwiększeniu wysokości obiektu poprzez wykonanie ścianek kolankowych, tj.: wymurowanie dwóch rzędów pustaków wzdłuż dwóch ścian bocznych budynku i zwiększeniu wysokości ścian szczytowych; wykonanie nowej więźby dachowej (częściowo wykorzystano stare elementy); zmianę konstrukcji dachu, poprzez zlikwidowanie jednej kukawki, podczas wykonywania zmiany poszycia dachowego; zmianę poszycia dachowego z dachówki betonowej na blachodachówkę. Obecna w trakcie oględzin właścicielka nieruchomości A.S. oświadczyła, że roboty budowlane zostały wykonane przez A.S.1 (ojca). Strona nie była w stanie podać ich daty. Oświadczyła także, że nie posiada żadnej dokumentacji (pozwolenia na budowę czy zgłoszenia), obejmującej ww. roboty. W toku niniejszego postępowania organ pierwszej instancji, drogą porównania fotogrametrycznych zdjęć lotniczych dla obszaru działki nr [...] w m. G., ustalił że roboty budowlane zostały wykonane w latach 2013-2016. Nadto w piśmie z 19 maja 2025 r. wystąpiono do Wydziału Architektoniczno - Budowlanego Starostwa Powiatowego w Grajewie, o udzielenie informacji czy A.S.1 lub A.S. występowali o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę lub składali zgłoszenie, dotyczące wykonania nadbudowy budynku inwentarskiego (tj. podniesienie dachu) wraz z wymianą poszycia dachu. Z odpowiedzi z 11 czerwca 2025 r. Starosty Grajewskiego wynika, że A.S.1 dokonał zgłoszenia z 19 marca 2014 r. nr WA.6743.122.2014, obejmującego zamiar wymiany pokrycia dachowego (z dachówki betonowej na blachodachówkę) na budynku, stanowiącym przedmiot niniejszego postępowania administracyjnego. Mając powyższe ustalenia na uwadze, postanowieniem z 25 lipca 2025 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Grajewie wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, związanych z: wykonaniem nadbudowy poprzez wykonanie ścianek kolankowych (wymurowanie dwóch rzędów pustaków i zwiększeniu wysokości ścian szczytowych); zmianą konstrukcji dachu (zlikwidowanie jednej kukawki, podczas wykonywania zmiany poszycia dachowego) oraz wykonaniem nowej więźby dachowej (częściowo wykorzystano stare elementy), przedmiotowego budynku inwentarskiego, wykonanych w warunkach samowoli budowlanej. W sentencji postanowienia organ pierwszej instancji pouczył o możliwości złożenia wniosku o legalizację oraz konieczności dostarczenia dokumentów niezbędnych do legalizacji i wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji. W uzasadnieniu stwierdzono, że dokonane zgłoszenie nie obejmowało wykonania nadbudowy, tj. wymurowania dwóch rzędów pustaków, wzdłuż dwóch ścian bocznych budynku i zwiększenia wysokości ścian szczytowych, a także zmiany konstrukcji dachu poprzez zlikwidowanie jednej kukawki, podczas wykonywania zmiany poszycia dachowego, oraz wykonania nowej więźby dachowej (częściowo wykorzystano stare elementy). Wymienione roboty wymagały od inwestora uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zażalenie na to postanowienie wniosła A. S. Postanowieniem z 23 września 2025 r. PWINB przywrócił termin do wniesienia zażalenia i postanowieniem z tego samego dnia, po rozpatrzeniu zażalenia, utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że nie narusza ono prawa i podzielił stanowisko, że w przedmiotowym budynku inwentarskim zostały wykonane roboty budowane, stanowiące budowę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy. Zgromadzony materiał dowodowy w sposób jednoznaczny wskazuje na podwyższenie ścian bocznych przedmiotowego budynku na wysokość dwóch pustaków, a także podwyższenie ścian szczytowych na wysokość jednego pustaka. Zatem zmianie uległa wysokość budynku. Powołując się na wyrok WSA w Białymstoku z 27 stycznia 2022 r., II SA/Bk 886/21 organ wskazał, że powiększenie parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, wysokość, długość, szerokość, czy granice obiektu (zwiększenie powierzchni zabudowy), stanowią rozbudowę. Nadbudowa zaś stanowi specyficzny rodzaj owej rozbudowy. Polega ona na zwiększeniu kubatury budynku przez zrealizowanie dodatkowej kondygnacji – tak NSA w wyroku z 11 marca 2025 r., II OSK 1044/22. Organ stwierdził, że powyższa interpretacja nie zmienia kwalifikacji prawnej przedmiotu w niniejszej sprawie, gdyż zarówno nadbudowa, jak i rozbudowa mieszczą się w definicji budowy a ich wykonanie w warunkach samowoli budowlanej rodzi identyczne skutki prawne w postaci konieczności prowadzenia postępowania legalizacyjnego przez organy nadzoru budowlanego. Oznacza to, że roboty budowlane wykonane w budynku inwentarskim wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Natomiast z akt sprawy jednoznacznie wynika, że ani obecna właścicielka nieruchomości A. S., ani poprzedni właściciel nieruchomości A.S.1, wymaganego pozwolenia nie uzyskali. Zasadne jest zatem zastosowanie w niniejszej sprawie procedury regulowanej art. 48-49 ustawy, celem umożliwienia obecnej właścicielce nieruchomości legalizacji stwierdzonej samowoli budowlanej. Organ odwoławczy podniósł, że zmiana sposobu użytkowania, którą organ pierwszej instancji również stwierdził w budynku inwentarskim nie jest rozpatrywana w niniejszym postępowaniu, gdyż podlega innym przepisom ustawy. Reasumując stwierdzono, że zaskarżone postanowienie zostało wydane prawidłowo, w oparciu o zebrany materiał dowodowy. Organ pierwszej instancji zawarł w zaskarżonym postanowieniu wszystkie elementy wymagane art. 48 ust. 3 ustawy. Zatem brak jest prawnych podstaw do jego uchylenia. Dodatkowo organ odwoławczy poinformował, że zgodnie z art. 48a ust. 3 ustawy, warunkiem przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego procedury legalizacyjnej jest złożenie przez inwestora wniosku o legalizację w terminie 30 dni od wydania niniejszego postanowienia. Zgodnie bowiem z przywołanym przepisem jeżeli zostało wniesione zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu budowy, termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym postanowienie stało się ostateczne. Tym samym termin do złożenia wniosku o legalizację liczony jest od 23 września 2025 r. Brak takiego wniosku będzie skutkował nakazem rozbiórki, zgodnie z art. 49e pkt 1 ustawy. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje biegu ww. terminu. Odnosząc się do zarzutów wyjaśniono, że nie są one uzasadnione. W ocenie organu zgromadzony materiał dowodowy obejmuje zarówno kwestie podmiotowe, jak i przedmiotowe, zaś okoliczności niniejszej sprawy nie budzą wątpliwości. Jednocześnie organ odwoławczy nie stwierdził błędnej kwalifikacji prawnej przedmiotu postępowania, a tym samym konieczności zastosowania w niniejszej sprawie innych przepisów. Skargę na to postanowienie do sądu administracyjnego wniosła A.S. i zarzuciła że organ pierwszej instancji błędnie zakwalifikował wykonane roboty jako prace budowlane wykraczające poza remont. Skarżąca zarzuciła, że organ w całości oparł się na informacjach zawartych w donosie a nie na stanie rzeczywistym. Faktyczny zakres wykonanych robót obejmował zmianę pokrycia dachowego, na co inwestor (ojciec A.S.1) uzyskał zgodę od Starosty Powiatowego w Grajewie. Uszczelnienie szczelin pomiędzy krokwiami, a także szczelin na szczytach budynku po istniejącej wentylacji, która od dłuższego czasu nie pełniła swojej roli (kiedyś siano i zboże przechowywane były luzem a na chwilę obecną składowane są bele słomy) oraz otynkowanie od strony podwórka wykonano w celach estetycznych. Roboty te nie spowodowały podwyższenia budynku, nie doszło do nadbudowy ani zmiany parametrów budynku. Twierdzenie organu, że budynek został podniesiony - wykonanie ściany kolankowej z dwóch rzędów pustaków jest niezgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. W ocenie skarżącej dokumentacja fotograficzna załączona do sprawy jednoznacznie wskazuje, że krokwie są osadzone na istniejącej murłacie, a widoczne z zewnątrz bloczki (pustaki) są pomiędzy krokwiami w celu uszczelnienia a nie jak twierdzi organ, została wykonana nadbudowa poprzez wykonanie ścianek kolankowych (wymurowanie dwóch rzędów pustaków i zwiększenie wysokości ścian szczytowych). Uszczelnienie miało charakter wyłącznie prac remontowych, które zgodnie z art. 3 pkt 8 ustaw, oznaczają odtworzenie stanu pierwotnego, bez ingerencji w kubaturę budynku. Budynek zachował pierwotne wymiary, wykonane prace miały jedynie charakter remontowy i porządkowy, nie wpłynęły na kubaturę ani konstrukcję budynku. W związku z powyższym zakwalifikowanie przez organ prac jako wymagających pozwolenia lub odrębnego zgłoszenia nie znajduje podstawy prawnej. Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i złożenie wyjaśnień przez organ na jakiej podstawie stwierdził zlikwidowanie jednej kukawki. Zdaniem skarżącej w tym zakresie organ posiłkował się treściami zawartymi w donosie, co ma znaczący wpływ na rzetelność prowadzonego postępowania. Dodatkowo w piśmie wyjaśniającym skarżąca zarzuciła, że organ odwoławczy tego samego dnia, tj. 23 września 2025 r. przywrócił termin do wniesienia zażalenia i rozpoznał to zażalenie. Skarżąca nie otrzymała wcześniej żadnej korespondencji ani zawiadomienia które wskazywałoby, że postępowanie zażaleniowe zostało wszczęte. Nie otrzymała także informacji o wyznaczeniu terminu do wypowiedzenia się w sprawie. Z tego względu nie miała możliwości przedstawienia swoich argumentów ani dowodów przed wydaniem rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. W ocenie skarżącej organ odwoławczy naruszył zasady postępowania administracyjnego a w szczególności obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu a także obowiązek umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem postanowienia. W związku z tym skarżąca wniosła aby sąd uwzględnił te okoliczności przy rozpoznawaniu skargi i uchylił zaskarżone postanowienie oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy z zapewnieniem stronie czynnego udziału w postępowaniu. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. W piśmie procesowym z 19 stycznia 2026 r. pełnomocnik skarżącej, wyznaczony z urzędu, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji. Wniósł także o zasądzenie na jego rzecz kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu według norm przepisanych i oświadczył, że koszty te nie zostały opłacone ani w całości, ani w żadnej części. W uzasadnieniu pisma wywiódł, że nie sposób zgodzić się z organami, że w sprawie doszło do podwyższenia ścian bocznych budynku na wysokość dwóch pustaków, a także podwyższenia ścian szczytowych na wysokość jednego pustaka. Zdaniem pełnomocnika analiza materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że organy nie przeprowadziły rzetelnej i wszechstronnej weryfikacji okoliczności przedstawionych przez sąsiada skarżącej, który złożył zawiadomienie w sprawie. Wskazano, że latach 2015-2016, kiedy gospodarstwo rolne było jeszcze prowadzone przez rodziców A.S., podjęta została decyzja o wymianie pokrycia dachowego budynku inwentarskiego, polegającej na zastąpieniu dotychczasowej dachówki blachodachówką. W związku z planowanymi pracami rodzice skarżącej dokonali stosownego zgłoszenia w Starostwie Powiatowym i uzyskali wymaganą zgodę na realizację robót. Zakres wykonanych prac ograniczał się wyłącznie do zmiany pokrycia dachowego. Nie doszło przy tym do jakichkolwiek ingerencji w konstrukcję obiektu - wysokość budynku, ściany nośne ani konstrukcja dachu nie zostały w żaden sposób zmienione. Wbrew błędnym ustaleniom poczynionym przez organy, budynek nie został podwyższony. Pomimo zgłaszanych przez właścicielkę próśb, oględziny obiektu przeprowadzono wyłącznie z zewnątrz, podczas gdy analiza konstrukcji od strony wewnętrznej jednoznacznie wskazuje, że krokwie dachowe są osadzone bezpośrednio na murłacie. Gdyby - jak twierdzą organy nadzoru budowlanego - doszło do podwyższenia budynku, nad murłatą musiałby znajdować się nowy fragment muru, na którym dopiero posadowiona byłaby konstrukcja dachu. Taki stan faktyczny nie występuje. Przeprowadzenie oględzin od wewnątrz budynku, zgodnie z wnioskami skarżącej, nie pozostawiłoby żadnych wątpliwości co do tego, że konstrukcja dachu nie uległa zmianie. Widoczne na fotografiach od strony zewnętrznej budynku pustaki nie stanowią elementu nadbudowy, lecz służą jedynie uszczelnieniu przestrzeni pomiędzy krokwiami. Zostały one wmurowane wyłącznie w celu poprawy szczelności oraz warunków termicznych poddasza. Prace te miały charakter wyłącznie użytkowy i porządkowy, a nie konstrukcyjny. Uszczelnienie zostało wykonane do poziomu krokwi i nigdy nie wykraczało ponad ten poziom. Od strony wewnętrznej budynku widoczna pozostaje murłata, natomiast od zewnątrz materiał wypełniający w postaci pustaków pełni jedynie funkcję osłonową. Dodatkowo wykonano uszczelnienie dawnych otworów wentylacyjnych znajdujących się w szczytowych częściach dachu. W przeszłości poddasze wykorzystywane było do składowania zboża i siana luzem, co wymagało zapewnienia intensywnej wentylacji. Aktualnie sposób użytkowania budynku uległ zmianie - od kilku lat okresowo magazynowane są w nim bele słomy. W związku z tym wcześniejszy system wentylacji przestał być potrzebny i został zamknięty, również przy użyciu pustaków. W konsekwencji należy stwierdzić, że prace wykonane przez rodziców skarżącej nie miały charakteru ani nadbudowy, ani rozbudowy obiektu, a tym samym nie mogły stanowić samowoli budowlanej. Niezależnie od powyższego, zdaniem pełnomocnika, wydane w sprawie postanowienia należy uznać za dalece niesłuszne, gdyż prowadzą do nieproporcjonalnego pokrzywdzenia skarżącej. Ewentualna opłata legalizacyjna w wysokości około [...] zł, powiększona o koszty sporządzenia dokumentacji, map, projektów oraz innych wymaganych formalności, które łącznie mogłyby wynieść około [...] zł, stanowiłaby dla skarżącej nadmierne i trudne do udźwignięcia obciążenie finansowe. Skarżąca jest zatrudniona w niepełnym wymiarze czasu pracy na stanowisku nauczycielki i osiąga wynagrodzenie zasadnicze w wysokości [...] zł brutto. Umowa o pracę została zawarta na czas określony do 31 sierpnia 2026 r. i nie daje gwarancji jej dalszego przedłużenia. Ponadto skarżąca samotnie wychowuje dwoje małoletnich dzieci w wieku przedszkolnym i szkolnym, które pozostają wyłącznie na jej utrzymaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności zaskarżonego postanowienia. Przedmiotem kontroli sądu w sprawie niniejszej jest postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych związanych z: wykonaniem nadbudowy poprzez wykonanie ścianek kolankowych (wymurowanie dwóch rzędów pustaków i zwiększeniu wysokości ścian szczytowych); zmianą konstrukcji dachu (zlikwidowanie jednej kukawki, podczas wykonywania zmiany poszycia dachowego) oraz wykonaniem nowej więźby dachowej (częściowo wykorzystano stare elementy), budynku inwentarskiego na działce nr [...] w m. G. gm. Szczuczyn, stanowiącego własność A. S., zlokalizowanego przy granicy działki nr [...], wykonanych w warunkach samowoli budowlanej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Podstawę prawną tego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa). W pierwszej kolejności sąd uzasadni rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej powoływana jako P.p.s.a.), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie (...). Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie w przedmiocie wstrzymania budowy. Postanowienie takie wydane przez PINB podlegało zaskarżeniu w drodze zażalenia, które zostało rozpatrzone przez WINB (art. 48 ust. 4 ustawy). Skarga na postanowienie WINB utrzymujące w mocy postanowienie o wstrzymaniu budowy może być zatem rozpoznana przez sąd w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W takim postanowieniu organ informuje o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Co istotne, postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5). Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1). Taki sam skutek ma wycofanie wniosku, co może nastąpić praktycznie na całym etapie procedury legalizacyjnej (art. 49e pkt 2 w zw. z art. 48a ust. 2). Jeżeli jednak inwestor (właściciel lub zarządca) złoży wniosek o legalizację, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną. W świetle wskazanych przepisów stwierdzić należy, że postanowienie o wstrzymaniu budowy otwiera postępowanie w sprawie legalizacji samowoli budowalnej, określając ramy tego postępowania. Na tym etapie postępowania legalizacyjnego organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zbadać, czy doszło do samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ust. 1 ustawy, tj. ustalić, czy budowany lub wybudowany obiekt budowlany wymagał uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia oraz, czy takie pozwolenie lub zgłoszenie zostało pozyskane przed rozpoczęciem realizacji inwestycji lub też nie został wniesiony sprzeciw do zgłoszenia. Ponadto na tym etapie istnieje obowiązek organu pouczenia inwestora o możliwości legalizacji samowolnie realizowanego lub wykonanego obiektu budowalnego lub jego części, o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej i o zasadach jej obliczenia. Postanowienie o wstrzymaniu budowy nie kończy postępowania legalizacyjnego i nie załatwia co do istoty kwestii legalizacji samowoli budowlanej. Zatem na tym etapie postępowania kwestią kluczową jest zidentyfikowanie samowoli budowlanej, jej przedmiotu oraz dokonanie jej kwalifikacji prawnobudowlanej z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie wskazuje się, że kwalifikacja ta powinna być oceniana według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy. Istotne jest bowiem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od jej likwidacji (zob. uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13; wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r. II OSK 1974/10, pub. CBOSA). Powyższe oznacza, że ustalenia czy dane roboty budowlane podlegały reglamentacji Prawa budowlanego, w tym w szczególności czy na ich wykonanie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, dokonanie zgłoszenia, czy też można ich było dokonać bez jakichkolwiek formalności, należy dokonywać na podstawie przepisów obowiązujących w okresie wybudowania danego obiektu. W niniejszej sprawie organy ustaliły, że roboty budowlane polegające na wykonaniu nadbudowy i nowej więźby dachowej oraz zmianie konstrukcji dachu poprzez zlikwidowanie jednej kukawki, wykonane zostały w okresie od 18 maja 2013 r. do 8 maja 2016 r. W roku 2013 na dachu budynku inwentarskiego znajdowała się dachówka betonowa oraz dwie kukawki, a w 2016 r. na konstrukcji dachu znajduje się blachodachówka oraz jedna kukawka. Ustalenia w tym zakresie zostały dokonane przede wszystkim na podstawie zdjęć lotniczych działki nr [...]. Ustalenia w tym zakresie nie zostały skutecznie zakwestionowane przez skarżącą. Powyższe stanowi także odpowiedź na wniosek skarżącej dotyczący tego na jakiej podstawie organ ustalił, że na dachu została zlikwidowana jedna kukawka. Główny spór w sprawie dotyczy kwalifikacji wykonanych robót budowalnych. Zdaniem skarżącej i jej pełnomocnika wykonane roboty budowlane miały charakter remontowy i porządkowy, nie wpłynęły na kubaturę ani konstrukcję budynku. Stąd jako prace remontowe o których mowa w art. 3 pkt 8 ustawy nie wymagały pozwolenia na budowę ani odrębnego zgłoszenia. Natomiast zdaniem organu wykonane roboty budowlane stanowiły budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy i wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie sądu, wbrew zarzutom skargi, w świetle zebranych materiałów dowodowych, nie było podstaw do przyjęcia, że sporne roboty budowalne stanowiły remont a nie budowę. Przez remont ustawa w art. 3 pkt 8 nakazuje rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. W orzecznictwie wskazuje się, że remont to nic innego jak rodzaj naprawy, wymiana czy odnowienie niektórych elementów, są to roboty niezbędne do utrzymania obiektu w odpowiednim stanie technicznym (vide: wyrok NSA z 20 maja 2021 r., II OSK 2375/18, pub. CBOSA). Przy remoncie następuje najczęściej wymiana tylko poszczególnych elementów obiektu i zastąpienie ich nowymi (vide: wyroki NSA z: 9 stycznia 2019 r., II OSK 373/17; 16 października 2019 r., II OSK 2515/18, pub. CBOSA). Z kolei budowa to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 ustawy). Zdaniem sądu z rozbudową mamy do czynienia w przypadku zmiany, innych poza wysokością, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego. Biorąc pod uwagę art. 3 pkt 7a ustawy, charakterystycznymi parametrami w przypadku rozbudowy są: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Jeżeli wykonane prace skutkują zwiększeniem wymienionych parametrów i zwiększenie to połączone jest ze zwiększeniem powierzchni zabudowy, to mamy do czynienia z rozbudową. Nadbudowa polega natomiast na powiększeniu istniejącego obiektu budowlanego, poprzez zwiększenie jego wysokości z zachowaniem tej samej powierzchni zabudowy. Jeżeli w efekcie wykonanych robót doszło do podwyższenia obiektu oraz zwiększenia jego kubatury, to taki wynik prac nie mieści się w pojęciu remontu, lecz jest to nadbudowa (vide: wyrok NSA z 10 marca 2017 r., II OSK 1750/15, pub. CBOSA). Odnosząc powyższe definicje i ich wykładnię dokonaną w orzecznictwie stwierdzić należy, że w stanie faktycznym sprawy niniejszej nie mamy do czynienia z remontem ale z budową w postaci nadbudowy budynku inwentarskiego. Ustalenia w tym zakresie odzwierciedla materiał dowodowy zgromadzony w aktach, w szczególności protokół z oględzin i dokumentacja fotograficzna. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się zdjęcie z 2013 r., które obrazuje stan przedmiotowego obiektu inwentarskiego przed wykonaniem kwestionowanych robót budowlanych (k. 21 akt). Na zdjęciu tym widoczny jest poziom stropu zaznaczony dodatkowo kolorem czerwonym, na którym bezpośrednio opiera się konstrukcja dachu, tj. murłata i krokwie. Na k. 22 akt znajduje się zdjęcie z 2017 r. obrazujące stan przedmiotowego budynku po wykonanych robotach budowlanych. Zestawienie obu zdjęć dowodzi podniesienia konstrukcji dachu względem poziomu stropu. Aktualny stan, tj. z podniesionym dachem obrazuje zdjęcie na k. 27 akt. Nadto zdjęcie na k. 26 przedstawia podniesienie konstrukcji dachu o dwa bloczki gazobetonowe i nadbudowę szczytów budynku. Jednocześnie stwierdzić należy, że zakres tych robót wykracza poza zgłoszenie z 19 marca 2014 r. dokonane przez A.S.1. Zgłoszono w nim zamiar jedynie zmiany pokrycia dachowego z dachówki betonowej na blachodachówkę. Podkreślenia wymaga, że jeśli dokonano zgłoszenia i zrealizowano zamierzenie wykraczające poza zakres zgłoszenia bądź zrealizowano roboty budowlane inne niż w dokonanym zgłoszeniu, czyli zakres prac realizowanych jest różny od przedmiotu i zakresu określonego w zgłoszeniu, to uzasadnione jest zastosowanie art. 48 ustawy. Takie działanie inwestora niewątpliwie nosi znamiona samowoli budowlanej, do której ma zastosowanie uregulowanie zawarte w art. 48 ustawy. Ustalenia faktyczne organów nadzoru budowlanego jednoznacznie wskazują, że zgłoszenie inwestora obejmowało remont dachu budynku gospodarczego, w rzeczywistości wykonano jednak nadbudowę budynku inwentarskiego. W konsekwencji, organy nadzoru prawidłowo rozstrzygnęły sprawę na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy, który znajduje zastosowanie w stosunku do robót budowlanych stanowiących budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy, a więc także nadbudowę obiektu budowlanego. Sąd akcentuje, że istotnie istnieją niekiedy trudności w kwalifikacji wykonanych robót jako nadbudowy bądź też rozbudowy. Warto przytoczyć tutaj stanowisko WSA w Krakowie w wyroku z 15 listopada 2019 r. II SA/Kr 634/19 zgodnie z którym jeżeli mamy do czynienia z pracami budowlanymi polegającymi na podwyższeniu budynku w tym samym obrysie powierzchni zabudowy, jest to nadbudowa obiektu. Jeżeli zaś prace obejmują zmianę powierzchni zabudowy - zwiększenie szerokości, długości, kształtu obiektu, także liczby kondygnacji, jeżeli zwiększenie to połączone jest ze zwiększeniem powierzchni zabudowanej (zabudowy), tj. długości, szerokości, kształtu obiektu - mamy do czynienia z jego rozbudową. W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze zwiększeniem wysokości budynku bez zwiększenia powierzchni zabudowy dlatego sąd przyjął, że roboty budowlane miały charakter nadbudowy. Organ odwoławczy nie dokonał jednoznacznej kwalifikacji tych robót, ale nie miało to wpływu na wynik sprawy. Słusznie bowiem podniesiono, że zarówno nadbudowa jak i rozbudowa mieszczą się w definicji budowy i ich wykonanie w warunkach samowoli budowlanej rodzi identyczne skutki prawne. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania w szczególności zasady czynnego udziału strony w postępowaniu a także obowiązku umożliwienia stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem postanowienia stwierdzić należy, że w sprawie istotnie doszło do takiej sytuacji w której w tym samym dniu wydano postanowienie o przywróceniu terminu do wniesienia zażalenia i rozpoznano to zażalenie. Naruszono zatem art. 10 K.p.a. Naruszenie to jednak nie miało wpływu na wynik sprawy, albowiem organ odwoławczy nie przeprowadził żadnego dodatkowego postępowania wyjaśniającego i nie gromadził żadnych dodatkowych dowodów, poza tymi, które były już zgromadzone przez organ pierwszej instancji. Zaskarżone postanowienie zostało wydane zatem na podstawie materiału dowodowego znanego w pełni skarżącej. Nie ma też możliwości uznania stawianego zarzutu dotyczącego uniemożliwienia składania przed organem drugiej instancji nowych wniosków dowodowych. W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że tego rodzaju zarzut jest skuteczny jedynie wtedy, gdy strona wskazuje konkretne dowody czy wnioski, które miała zamiar złożyć a tej czynności nie mogła dokonać, a nadto dowody te mają wpływ na wynik sprawy. Skarżąca co prawda wnioskowała o przeprowadzenie konkretnego dowodu w postaci oględzin budynku od wewnątrz. Takie oględziny, zdaniem skarżącej, potwierdziłyby, że w sprawie zostały wykonany remont. W związku z tym, zdaniem skarżącej, uchybienia procesowe miały wpływ na wynik sprawy i postanowienie powinno być uchylone celem zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie. W ocenie sądu zgłoszony dowód nie miał wpływu na wynik sprawy. Przede wszystkim dlatego, że z akt sprawy wynika, że oględziny miały miejsce także wewnątrz budynku (vide: dokumentacja fotograficzna) przy obecności skarżącej. Powtórzenie oględzin nie miałoby zatem wpływu na dokonane ustalenia faktyczne. Analiza materiału dowodowego sprawy doprowadziła sąd do wniosku, że organy nadzoru budowlanego obydwu instancji w sposób prawidłowy, z poszanowaniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., zgromadziły kompletny materiał dowodowy, dokonały jego oceny i zastosowały odpowiadające ustalonym okolicznościom konsekwencje prawne. Końcowo odnosząc do stanowiska pełnomocnika dotyczącego nieproporcjonalnego pokrzywdzenia skarżącej wskazać należy, że organy nadzoru budowlanego nie działają w warunkach uznania administracyjnego i nie mogą uwzględniać przy rozstrzyganiu sprawy sytuacji rodzinnej strony. Mając powyższe na uwadze skargę oddalono na podstawie art. 151 P.p.s.a.