II SA/Bk 201/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 marca 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. J. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] stycznia 2022 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. (dalej: PINB) z [...] listopada 2021 r. znak [...], którym odmówiono Z. J. wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją PINB z [...] września 2021 r. znak [...] Rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wspomnianą decyzją z [...] września 2021 r. PINB nakazał Gminie B. - właścicielowi lokalu usługowego nr U1 – w części użytkowanego z przeznaczeniem na cele gastronomiczne - pizzerię ("[...]"), położonego w parterze budynku mieszkalno-usługowego przy ulicy [...] w B. (działka nr [...] obręb [...]), przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu w całości jako funkcji usługowo-biurowo-handlowej przez likwidację części gastronomicznej wraz z demontażem urządzeń służących prowadzeniu działalności gastronomicznej (tj. pieca do wypieku pizzy oraz okapu wyciągowego z wykonanym odprowadzeniem na zewnątrz budynku). Decyzja została wydana na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: P.b.). Stała się ostateczna [...] października 2021 r. W dniu [...] listopada 2021 r. do PINB wpłynął wniosek Z. J. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją ostateczną. Jako podstawę wznowienia wskazano przepis art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: K.p.a.). Wnioskodawca wyjaśnił, że posiada legitymację do występowania w charakterze strony w postępowaniu, gdyż nakazem została objęta część gastronomiczna lokalu, w której prowadzi on działalność gospodarczą. Ponadto, nie jest wyłącznie najemcą lokalu, lecz także inwestorem, który poniósł nakłady oraz wykonał prace budowlane w lokalu użytkowym. Wniosek został uzupełniony pismem z [...] listopada 2021 r., w którym zaakcentowano konieczność kierowania nakazów do inwestora czyli sprawcy samowoli użytkowej. Postanowieniem z [...] listopada 2021 r. PINB odmówił wznowienia postępowania administracyjnego. Organ pierwszej instancji stwierdził, że stroną postępowania, a jednocześnie adresatem rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie art. 71a ust. 1 i 4 P.b., jest jedynie właściciel, ewentualnie zarządca obiektu budowlanego. Stroną w takim postępowaniu nie jest najemca obiektu, którym w sprawie niniejszej jest wnioskodawca wznowienia. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Z. J. Zaskarżonym postanowieniem z [...] stycznia 2022 r. PWINB utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jako prawidłowe. Zdaniem organu odwoławczego, z akt sprawy jednoznacznie wynika, że wnioskodawca wznowienia to najemca stanowiącego własność Gminy B. lokalu, w którym została dokonana samowolna zmiana sposobu użytkowania. Jako najemca, w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną z [...] września 2021 r., wnioskodawca nie ma statusu strony, zatem brak jest podstaw do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. PIWNB powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych i wywiódł, że w sprawach samowolnej zmiany sposobu użytkowania najemca nie jest stroną, nawet jeżeli sam dokonał takiej zmiany, a także, że do kręgu podmiotów, do których można kierować nakazy dotyczące przywrócenia legalnego sposobu użytkowania, nie zalicza się inwestora. Prawidłowo zatem PINB odmówił wznowienia postępowania z uwagi na oczywisty brak statusu strony. Zdaniem organu odwoławczego, zarzuty zawarte w zażaleniu są nieuzasadnione, gdyż nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Skargę do sądu administracyjnego wywiódł Z. J. Zarzucił naruszenie przepisów K.p.a. mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie: 1) art. 7 w związku z art. 7a, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. – przez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, brak analizy całości materiału dowodowego zebranego w sprawie, co miało wpływ na wynik sprawy, 2) art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. przez uznanie, że skarżący nie jest stroną postępowania, podczas gdy samowolna zmiana sposobu użytkowania lokalu nastąpiła wskutek jego działań, a więc decyzja organu pierwszej instancji w pierwszej kolejności powinna zostać skierowana do niego jako sprawcy samowoli użytkowej (de facto inwestora). Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi, uchylenie zaskarżonych postanowień i wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu. W rozpoznawanej sprawie istota sporu dotyczy ustalenia, czy skarżącemu winien być przyznany przymiot strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją nakazującą Gminie B. - właścicielowi lokalu usługowego nr Ul, przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu w całości jako funkcji usługowo-biurowo-handlowej. Ze względu na status strony tego postępowania, skarżący wnosił o jego wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż bez własnej winy nie brał w nim udziału. Wskazać należy, że wznowienie postępowania jest środkiem nadzwyczajnej kontroli, stwarzającym możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie było dotknięte wadą przewidzianą m.in. w art. 145 § 1 K.p.a. Stosownie do treści art. 147 K.p.a., wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, przy czym wznowienie z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. następuje tylko na żądanie strony i pod warunkiem, że wniosek na tej podstawie zostanie złożony w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o ostatecznej decyzji (art. 148 § 1 i 2 K.p.a.). Wznowienie postępowania, podobnie jak i odmowa wznowienia, następują w drodze postanowienia, z tym że postanowienie o odmowie wznowienia postępowania jest zaskarżalne zażaleniem (art. art. 149 § 1 i 3 K.p.a.). Postępowanie o wznowienie składa się z dwóch etapów. Dopiero bowiem gdy organ ustali, że podanie o wznowienie postępowania wniósł uprawniony podmiot, wskazano w tym podaniu podstawę wznowienia oraz zostało złożone w terminie – istnieją podstawy do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania (etap pierwszy). Natomiast wznowienie postępowania postanowieniem stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia (czyli udzielenia odpowiedzi na pytanie czy wskazana podstawa wznowienia w ogóle wystąpiła) oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (czyli jaki miała wpływ na rozstrzygnięcie sprawy) (art. 149 § 2 K.p.a.). Jak z powyższego wynika, w pierwszej fazie postępowania w przedmiocie wznowienia organ bada przesłanki czysto formalne. W przypadku wskazania we wniosku o wznowienie postępowania jako podstawy wznowienia przepisu art. 145 §1 pkt 4 K.p.a. – co do zasady postępowanie podlega wznowieniu, gdyż wszelkie wątpliwości co do istnienia przymiotu strony powinny być rozstrzygane po wznowieniu. Odmowa wznowienia z przyczyn podmiotowych (braku przymiotu strony) następuje na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. wyłącznie wówczas, gdy żądanie złoży podmiot niebędący stroną w sprawie lub strona niemająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego (vide np. wyroki w sprawach I SA 16[...]/98, I SA 181/98, I SA 373/98, IV SAB 77/98, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednoznacznie sformułował pogląd w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach II OSK 2660/18, I OSK 3005/18, wskazując że przepis art. 149 § 3 K.p.a. może być stosowany wyłącznie w sytuacji, gdy jest rzeczą oczywistą, nie budzącą żadnej wątpliwości i nie wymagającą żadnego postępowania ani dodatkowych dowodów, że wniosek o wznowienie postępowania nie pochodzi od strony. Postanowienie o odmowie wznowienia postępowania jest czysto formalną oceną. Skutkiem jego wydania jest zakończenie postępowania już na tym etapie, konsekwencją zaś jest brak możliwości zbadania czy wystąpiła podana we wniosku o wznowienie postępowania przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W sytuacji gdy podmiot składający podanie o wznowienie postępowania powołuje się na przysługującą mu w sprawie legitymację materialnoprawną i istnieją co do tego wątpliwości, ich wyjaśnienie nastąpić powinno po uprzednim wznowieniu postępowania zgodnie z art. 149 § 1 K.p.a. Zdaniem sądu, organy obydwu instancji prawidłowo w sprawie skonkludowały o braku jakichkolwiek wątpliwości co do tego, że skarżącemu (wnioskodawcy) nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną z 10 września 2021 r. Analizując przymiot strony postępowania na etapie formalnej oceny wniosku o wznowienie złożonego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., należy odwołać się do postępowania zwykłego, którego dotyczy wniosek. Stroną postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego może być bowiem wyłącznie podmiot, który posiadał przymiot strony w postępowaniu zwykłym. Związek trybu wznowienia postępowania (nadzwyczajnego) z postępowaniem rozpoznawczym (zwykłym) powoduje, że punktem wyjścia dla ustalenia kręgu stron postępowania w przedmiocie wznowienia jest przedmiot postępowania, w którym wydano decyzję ostateczną. Status stron mogących żądać wznowienia powinny posiadać wszystkie te podmioty, które należały do kręgu stron postępowania jurysdykcyjnego zwyczajnego (które miały w nim interes prawny). Nawiązując do argumentów skarżącego wskazać zatem należy, że zgodnie z ogólną normą art. 28 K.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. W wyroku z [...] czerwca 2011 r., II OSK 1059/10, Naczelny Sąd Administracyjny argumentował, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma zatem osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2005 r., II OSK 310/05). Powyższy pogląd sąd orzekający w sprawie niniejszej w całości podziela. Dodać należy, że o tym, czy określony podmiot będzie posiadał interes prawny w konkretnej sprawie nie decyduje jednak przepis art. 28 K.p.a. ale co do zasady normy prawa materialnego. Skarżący swój interes prawny wywodzi z faktu, iż nakaz likwidacji części gastronomicznej oraz demontaż zamontowanych przez niego urządzeń uniemożliwi mu prowadzenie działalności gospodarczej. Podnosi, że nie należy go traktować jako lokatora lub najemcę, ale jako inwestora, który dokonał samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu na lokal gastronomiczny (pizzerię), a więc decyzja nakazująca demontaż urządzeń, których użytkowanie miało doprowadzić do zmiany sposobu użytkowana lokalu w pierwszej kolejności, powinna zostać skierowana do niego jako sprawcy samowoli. Przypomnieć należy, że decyzja kończąca postępowanie, w którym skarżący upatruje swego interesu prawnego – wydana została na podstawie art. 71a ust. 4 P.b. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 71a ust. 4 P.b., nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, może być wyłącznie podmiot wskazany w art. 61 tej ustawy, czyli właściciel lub zarządca budynku, albowiem te podmioty są zobowiązane do użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (art. 5 ust. 2 P.b.). Do nich zatem można kierować nakazy dotyczące przywrócenia legalnego sposobu użytkowania. Niezależnie więc od tego, kto dokona samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, odpowiedzialność za takie działanie ponosi właściciel lub zarządca obiektu. Dlatego stroną postępowania, a jednocześnie adresatem rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie art. 71a ust. 1 i 4 P.b., nie jest każdy, kto samowolnie dokona zmiany sposobu użytkowania obiektu, a jedynie właściciel, ewentualnie zarządca obiektu. Stąd też najemca lokalu nie posiada interesu prawnego do udziału w postępowaniu w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku, czy też jego części, bowiem brak jest normy prawa materialnego z której można by ten interes wyprowadzić. Jak wyżej wskazano, przepis art. 28 K.p.a. nie ma charakteru samodzielnego dla ustalenia legitymacji strony. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 K.p.a., musi wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego i tylko przepis prawa materialnego - stanowiąc podstawę interesu prawnego - stwarza dla określonego podmiotu legitymacje procesową strony. Posiadanie przez dany podmiot statusu strony nie zależy zatem od jego interesu faktycznego, ani od subiektywnej oceny, że posiada interes prawny (vide wyroki w sprawach II OSK 2413/12 i II OSK 1758/18). W sprawie niniejszej takim przepisem prawa materialnego jest właśnie art. 61 P.b., zgodnie z którym właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2, a także zapewnić jego bezpieczne użytkowanie w razie wystąpienia czynników zewnętrznych mogących powodować zagrożenie. Jak wskazano w sprawie II OSK 1758/18, "zasadniczo adresatem obowiązków, jakie wskazane zostały w art. 71a Prawa budowlanego są podmioty, o których mowa w art. 61. Skoro bowiem ustawodawca w tym przepisie wyraził ogólną zasadę, w myśl której odpowiedzialność za użytkowanie i utrzymanie obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem spoczywa na właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego, to również na tych podmiotach ciąży obowiązek poniesienia konsekwencji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu (por. Prawo budowlane. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego, A. Plucińskiej-Filipowicz, s. 550; Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, s. 843)". Z kolei w wyroku z 17 lutego 2021 r. w sprawie II OSK 2031/18 NSA stwierdził, że "zgodnie z wyrażoną w Rozdziale 6 Prawa budowlanego ogólną zasadą, w myśl której utrzymanie i użytkowanie obiektów budowlanych należy do obowiązków właściciela lub zarządcy, również te podmioty odpowiadają za samowolną zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. [...] W konsekwencji na tych też podmiotach ciąży obowiązek poniesienia konsekwencji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. [...] niezależnie od tego, kto dokona samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, odpowiedzialność za takie działanie ponosi właściciel lub zarządca obiektu. Dlatego stroną postępowania, a jednocześnie adresatem rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie art. 71a ust. 1 i 4 Prawa budowlanego jest jedynie właściciel, ewentualnie zarządca obiektu budowlanego, natomiast nie przyznaje się statusu strony najemcy obiektu, będącego przedmiotem takich spraw (por. wyrok NSA z 5 marca 2014 r., II OSK 2413/12; wyrok WSA w Poznaniu z 15 marca 2012 r., IV SA/Po 1078/[...] - i powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych; Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, LexisNexis, Warszawa 2014, s. 840)". Nie ma więc racji skarżący powołując się w skardze na przepisy rozdziału 5a ustawy – Prawo budowlane, regulujących postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy. Jak zasadnie wskazuje organ w odpowiedzi na skargę, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną PINB z dnia [...] września 2021 r. zastosowanie miały przepisy rozdziału 6 P.b., odnoszące się do utrzymania obiektów budowlanych. Organy nie stosowały więc art. 51 czy też 52 ustawy. Sprawa niniejsza nie dotyczyła bowiem samowoli budowlanej (tak jak w przytoczonych przez skarżącego orzeczeniach), lecz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu. Wprawdzie samowolna zmiana sposobu użytkowania może być również połączona z samowolnie wykonanymi robotami budowlanymi wymagającymi pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, ale wówczas proces legalizacji nie będzie przebiegał zgodnie z art. 71a P.b., ale w trybie art. 50 i art. 51 tej ustawy. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem decyzja ostateczna została wydana przy zastosowaniu art. 71a ust. 4 P.b. Z tych samych względów nie ma racji skarżący twierdząc, iż nie należy go traktować jako lokatora lub najemcę, ale jako inwestora, który dokonał samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu. Dodać należy, że pojęcie inwestora odnosi się do procesu budowlanego (art. 17 i 18 P.b.) i miałoby znaczenie, gdyby przedmiotem wydanych rozstrzygnięć była kwestia samowoli budowlanej (art. 48 P.b., art. 50-51 P.b.), co jednak nie miało miejsca w sprawie zawisłej przed sądem. Reasumując, argumenty skarżącego nie podważyły zgodnej z prawem oceny organów o braku po jego stronie interesu prawnego w postępowaniu zakończonym decyzją, której dotyczył wniosek o wznowienie. Zarzuty przedstawione w zażaleniu i skardze wyraźnie wskazują na interes faktyczny skarżącego. Oczywiste jest, że pozostaje on bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej. Nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który nie daje przymiotu strony. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Zasadnie więc organy odmówiły wszczęcia postępowania wznowieniowego z uwagi na oczywisty brak statusu strony. Z tych wszystkich względów nie można uznać, że zaistniała podstawa do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 7 w związku z art. 7a, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W toku postępowania nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę, organy dokonały prawidłowych i jednoznacznych ustaleń faktycznych, które znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Ustalenia te były niezbędne i wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Organy procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego, a uzasadnienie zaskarżonego postanowienia spełnia wymogi art. 107 § 3 K.p.a. Mając powyższe na uwadze, oddalono skargę na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. [...]9 pkt 3 P.p.s.a., tryb ten jest dopuszczalny, jeśli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo postanowienie kończące postępowanie.