II SA/Bk 208/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.),, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 maja 2015 r. sprawy ze skargi C. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazania obniżenia piętrzenia w zbiorniku wodnym oddala skargę. U podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne i prawne. Na wniosek C. Z. (powoływanego dalej jako Skarżący) zostało wszczęte postępowanie w sprawie o naruszenie stosunków wodnych przez W. B. właścicielkę działki o nr geod. [...], położonej w obrębie geod. S. Burmistrz C., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na podstawie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego oraz opinii biegłego hydrologa dr. M. D., decyzją z dnia [...].11.2014 r. nr [...] nakazał W. B. obniżenie poziomu piętrzenia w zbiorniku (stawie) położonym na w/w działce w ten sposób, aby rzędna piętrzenia była niższa o ok. 0,05-0,10 m od wlotu rurociągu drenarskiego do zbiornika, w terminie do [...].11.2014 r. W motywach swego rozstrzygnięcia organ, po zapoznaniu się z opinią powołanego w sprawie biegłego, stwierdził, że stosunki wodne na działkach nr geod. [...] we wsi N. i nr geod. [...] we wsi S., zostały ukształtowane w wyniku realizacji zadania inwestycyjnego, polegającego na budowie rurociągu drenarskiego i rowu "M". Organ ustalił też, że użytkownicy gruntów nie zgłaszali zastrzeżeń do funkcjonowania odwodnienia do momentu wykopania na działce nr geod. [...] zbiornika wodnego (stawu), podczas budowy którego, zdaniem świadków, zniszczony został odcinek rurociągu betonowego i rowu "M". W ocenie organu, legalność budowy zbiornika nie znajduje potwierdzenia w dokumentach sprawy. Organ pierwszej instancji, powołując się na opinię biegłego hydrologa stwierdził, że piętrzenie wody na stawie powoduje powstanie "cofki" w rurociągu drenarskim, co z kolei uniemożliwia właściwe funkcjonowanie drenażu na działce nr geod. [...] stanowiącej własność Skarżącego. "Cofka" powoduje spadek prędkości wody do wartości zamulającej systematycznie światło przecisku, co dodatkowo organiczna światło rurociągu. Organ opierając się na wnioskach opinii stwierdził, że w zaistniałym stanie faktycznym zachodzi wyraźna zależność pomiędzy głębokością zatopienia ujścia rurociągu, a wielkością spadku wody. Tak drastyczne zmniejszenie jej spadku, w stosunku do spadku rurociągu, utrudnia jej odprowadzenie i działanie drenażu, a w okresie zimowym wręcz uniemożliwia odpływ wody. Według organu, działania właścicielki działki nr geod. [...] zmieniły dotychczasowe stosunki wodne i tym samym naruszyły art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.). Konkludując organ uznał, że skoro wskutek działań Pani B. zakłócony został naturalny spływ wód opadowych i roztopowych, to uzasadnione było nakazanie obniżenia poziomu piętrzenia w zbiorniku (stawie) położonym na w/w działce, w ten sposób, aby rzędna piętrzenia była niższa o ok. 0,05-0,10 m od wlotu rurociągu drenarskiego do zbiornika, w terminie do [...].11.2014r. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Skarżący, wnosząc o wydanie decyzji o przywróceniu stanu poprzedniego urządzeń wodno-melioracyjnych, tj. odbudowy rowu melioracyjnego i kanału z kręgów betonowych przez właścicielkę działki, zgodnie z dokumentacja geodezyjną. Zdaniem autora odwołania obniżenie poziomu wody w stawie jest rozwiązaniem połowicznym, nierozwiązującym istoty problemu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nie podzieliło argumentacji odwołania i decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] uchyliło skarżącą decyzję w części nakazującej termin wykonania obowiązku związanego z likwidacją zmian stanu wody na gruncie i w tym zakresie umorzyło postępowanie przed organem I instancji, a w pozostałej części skarżoną decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu Kolegium w pierwszej kolejności powołało treść art. 29 ustawy prawo wodne, wyjaśniając, że przepis ten stanowi podstawę prawną nałożenia, w drodze decyzji, przez właściwy organ administracji obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom w przypadku wykazania, iż w wyniku działań dokonanych przez właściciela gruntu doszło do naruszenia stanu wód ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Odnosząc powyższą regulację do okoliczności przedmiotowej sprawy Kolegium uznało, że prowadzone przez organ I instancji postępowanie wymagało w pierwszej kolejności ustalenia, czy na nieruchomości należącej do Skarżącego, oznaczonej nr geod. [...], obręb M. oraz działkach o nr geod. [...], położonej na gruntach wsi M., gmina S., doszło do naruszenia stosunków wodnych i w jakim zakresie oraz sposobu ich przywrócenia. W ocenie Kolegium podstawowe znaczenie dla powyższych ustaleń ma znajdująca się w aktach sprawy opinia sporządzona przez dr. M. D. - biegłego hydrologa Sądu Okręgowego w B. we wrześniu 2014 r. Wynika z niej, że działki o nr geod.: [...] i [...], położone są w niewielkiej dolince nachylonej ze wschodu na zachód w kierunku doliny rzeki K.; odwadnia je rów melioracyjny uchodzący do rzeki na zachód od miejscowości S., a w górnej części dolinkę przecina z północy na południe szosa S. W osi odpływu na działce nr geod. [...] znajduje się niewielki zbiornik wodny (staw). Ponadto, jak wskazał biegły, stosunki wodne na działkach nr geod. [...] i nr geod. [...], ukształtowane zostały w 1984 r. w wyniku realizacji zadania inwestycyjnego K.. Przez pewien okres użytkownicy gruntów nie zgłaszali zastrzeżeń do jego funkcjonowania. Dopiero zaś, kiedy w latach 2001- 2002, wykopano zbiornik wodny na działce nr geod. [...] zaczęły pojawiać się problemy z podtapianiem działki nr geod. [...]. Biegły ustalił, iż w trakcie budowy zbiornika zniszczony został odcinek betonowego rurociągu drenarskiego i rowu "M". W ocenie biegłego kontrolowany zbiornik został wybudowany przez właściciela działki o nr [...] bez wymaganego pozwolenia. Konkludując SKO wywiodło, że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do nałożenia na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy, wykonania przez właścicielkę działki nr geod. [...] obowiązku likwidacji szkodliwych zmian stanu wody na gruncie, dlatego decyzję podjętą w tym zakresie przez organ I instancji należało uznać za prawidłową. Zmiana stosunków wodnych na sąsiednich nieruchomościach jest - jak wykazał biegły - następstwem utrzymywania wysokiego poziomu piętrzenia wody w przedmiotowym stawie. Zastosowanie urządzeń powodujących obniżenie tego poziomu Kolegium uznało za odpowiedni środek realizacji zasad art. 29 ustawy. Uzasadniając z kolei uchylenie skarżonej decyzji w części ustalającej termin wykonania obowiązku związanego z likwidacją szkodliwych zmian stanu wody na ww. nieruchomości, SKO wyjaśniło, że przepisy prawa nie przewidują określania decyzją administracyjną terminu likwidacji tych zmian. Prowadzenie zatem postępowania w tej kwestii organ uznał za bezprzedmiotowe, co skutkowało jego umorzeniem. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wywiódł Skarżący zarzucając jej rażące naruszenie prawa. Zdaniem Skarżącego właścicielka działki nr geod. [...] dopuściła się naruszenia prawa wodnego i budowlanego, budując staw na urządzeniach wodnomelioracyjnych, przez co zakłóciła stosunki wodne na działce sąsiedniej o nr geod. [...]. Skarżący, powołując się na ustalenia zawarte w opinii biegłego hydrologa, stwierdził, że obowiązki nałożone na właścicielkę działki nr [...] zaskarżoną decyzją nie rozwiązują istoty problemu Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja nakazująca właścicielce działki nr o [...], położonej w obrębie S., gmina S. obniżenie poziomu piętrzenia w zbiorniku (stawie) położonym na w/w działce w ten sposób, aby rzędna piętrzenia była niższa o ok. 0,05-0,10 m od wlotu rurociągu drenarskiego do zbiornika. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia podjętego w przedmiotowej sprawie stanowi art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł ze szkodą dla gruntów sąsiednich, odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Ustęp 2 powołanego przepisu nakłada na właściciela obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Ustęp zaś 3 omawianego artykułu upoważnia wójta, burmistrza lub prezydenta miasta do wydania decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Innymi słowy, aby nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, musi zostać wykazane, iż doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, zaś obowiązki nałożone decyzją wydaną na podstawie ust. 3 tego artykułu, polegające na przywróceniu stanu poprzedniego lub na wykonaniu odpowiednich urządzeń, winny zapobiegać szkodom. Zmiany dokonane przez właściciela na jego gruncie mogą być różnego rodzaju. Przy czym spowodowane przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie to takie działania, które ingerują w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi czy też hydrologicznymi. W orzecznictwie wymienia się liczne przypadki takich działań m. in.: zmiana naturalnego ukształtowania terenu (przykładowo: nawiezienie ziemi w celu podwyższenia terenu, usunięcie ziemi w celu obniżenia terenu, wykopanie rowu), wykonanie robót budowlanych (wybetonowanie działki, wzniesienie murowanego ogrodzenia), a także wykonanie innego rodzaju prac, powodujących określone zmiany na gruncie właściciela nieruchomości (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 lutego 2008 r., II SA/Lu 880/07, publ. LEX nr 466028). Działaniem takim jest też wykonanie przeszkody w odpływie wody opadowej z terenów sąsiednich zgodnie z naturalnym kierunkiem odpływu np. zasypanie zagłębienia, którym dotychczas spływała z terenów wyżej położonych lub podwyższenie terenu uniemożliwiające spływ wody (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 14 stycznia 2010 r., II SA/Bd 995/09, publ. LEX nr 559704). Należy jedynak podkreślić, że sam fakt dokonania określonej zmiany nie jest wystarczający do zastosowania cytowanego art. 29 ust. 3 ustawy, albowiem konieczne jest ustalenie, że dokonana przez właściciela nieruchomości zmiana spowodowała szkodę na gruncie sąsiednim. W kontrolowanej sprawie bezsporne jest, że w latach 2001-2002 na działce o nr [...] należącej do W. B. został wykopany zbiornik wodny (staw), który w latach 2007-2008 został rozbudowany. Następstwem ustalenia powyższej okoliczności było przeprowadzenie przez organy administracji postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia, czy czynności te doprowadziły do zmiany stanu wody na gruncie oraz konsekwentnie, czy powyższa zmiana wywołała szkody na gruncie sąsiednim, czyli na działce Skarżącego o nr [...]. W tym miejscu należy podkreślić, że słusznie organy uznały, że ustalenie tych okoliczności wymagało przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, który posiada wiadomości specjalne. Zdaniem Sądu w sprawach o przywrócenie stosunków wodnych na gruncie opinia biegłego jest niezbędna. Zarówno ustalenie, czy w ogóle nastąpiła zmiana stanu wód na gruncie i czy zmiana ta została wywołana działaniem właściciela gruntu, a także czy spowodowało to szkodę przekracza wiedzę ogólną i wymaga fachowej wiedzy. Organy orzekające w niniejszej sprawie swoje rozstrzygnięcia oparły na opinii biegłego hydrologa dr. M. D. Opinia ta jest jednoznaczna, a zawarte w niej stwierdzenia wskazują, iż bezpośrednią przyczyną zmiany stanu wody na gruncie Skarżącego jest utrzymywanie wysokiego piętrzenia wody w zbiorniku wodnym (stawie) wybudowanym na działce o nr [...]. W zgodnej ocenie organów orzekających w niniejszej sprawie, wspierających się w/w opinią biegłego słusznie zatem uznano, że skoro właścicielka nieruchomości nr geod. [...] zmieniła stosunki wodne ze szkodą dla gruntu sąsiedniego, tj. działki Skarżącego, to uzasadnione było nałożenie na właścicielkę tej działki obowiązków na podstawie art. 29 Prawa wodnego. W tym zakresie za słuszne należy uznać stanowisko orzekających w sprawie organów, że w związku z tym, iż przywrócenie działki nr geod. [...] do stanu poprzedniego jest niemożliwe, z uwagi na stan jej zagospodarowania, to konieczne było podjęcie stosownych czynności zapobiegających szkodom, które zostały zaproponowane w opinii biegłego hydrologa. Opisane w zaskarżonej decyzji czynności, do których wykonania została zobligowana właścicielka działki nr [...] stanowią najprostszy, łatwy do wykonania i jednocześnie najmniej obciążający strony, z uwzględnieniem efektywności podlegających zastosowaniu rozwiązań. Zgodzić się bowiem należy z organami, że w sytuacji, gdy cel przepisu art. 29 ust. 3 prawa wodnego może zostać zrealizowany za pomocą środka mniej uciążliwego, zarządzenie przywrócenia stanu poprzedniego mogłoby zostać ocenione jako niezgodne z prawem. Zgodnie z zasadą proporcjonalności, wywodzoną z art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP, organ administracji publicznej może stosować wyłącznie takie instrumenty prawne, które są zdatne i niezbędne do osiągnięcia celu danej regulacji. Skoro zastosowanie nakazu wykonania stosownych urządzeń zapobiegających szkodom osiągnięcie takiego celu ma zagwarantować, nakaz przywrócenia stosunków wodnych na nieruchomości do stanu poprzedniego wykraczałoby poza granice niezbędności. W ocenie Sądu przedstawiona w sprawie opinia biegłego hydrologa stanowi wiarygodną podstawę do wykonania niezbędnych prac, aby przywrócić prawidłowe stosunki wodne na przedmiotowej nieruchomości. W konsekwencji nie ma też podstaw do zakwestionowania wydanych na jej podstawie rozstrzygnięć. Za słuszne należy uznać też rozstrzygnięcie organu II instancji uchylające decyzję organu I instancji w części wyznaczającej termin wykonania obowiązku związanego z likwidacją szkodliwych zmian stanu wody na nieruchomości. W orzecznictwie sądowym konsekwentnie przyjmuje się bowiem, że przepisy prawa wodnego nie przewidują możliwości określenia terminu wykonania obowiązków nałożonych na podstawie art. 29 ust. 3 tej ustawy (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 18.09.2007 r. sygn. akt II SA/Lu 416/07 Lex nr 384113; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 14.01.2010 r. sygn. akt II SA/Bd 995/09 Lex nr 559704 oraz WSA w Krakowie w wyroku z 12.06.2012r. II SA/Kr 149/12). Wobec powyższego, skarga jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu, o czym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), orzeczono w sentencji wyroku.