II SA/Bk 21/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi Polskiego Związku Działkowców Okręgowy Zarząd P. w B. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] listopada 2009 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości p o s t a n a w i a 1. na podstawie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z następującym pytaniem prawnym: czy przepis art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. 05.169.1419 ze zm: Dz.U. 2006.220.1600, Dz.U. 2008.201.1237, Dz.U. 2008.223.1475) jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 21 ust. 2, art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; 2. na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zawiesić postępowanie sądowe do czasu udzielenia przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzi na powyższe pytanie prawne. Wojewoda P. decyzją z dnia [...].11.2009 r., działając na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania: A. J., J. J., S. J. i T. J. J., od decyzji Nr [...], z dnia [...] lipca 2009 r., wydanej przez Starostę B., w sprawie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej obecnie numerem geodezyjnym 371/59, o powierzchni 0,1351 ha, położonej w K., gm. J. K., stanowiącej własność gminy J. K., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzję organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że powyższa nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją z dnia [...].02.1976r., Nr [...], wydaną przez Naczelnika Gminy w Z., z przeznaczeniem pod budowę bazy Przedsiębiorstwa Robót Instalacyjno - Montażowych i Budownictwa Rolniczego w B. Wywłaszczone nieruchomości, decyzją Naczelnika Gminy w Z., z dnia [...].03.1976r., Nr [...], podjętą na podstawie § 3 ust. l lit.b rozporządzenia Rady Ministrów z 22.11.1968r. w sprawie przekazywania nieruchomości rolnych i niektórych innych nieruchomości położonych na terenie wsi, pomiędzy jednostkami gospodarki uspołecznionej, zostały przekazane ww. przedsiębiorstwu w trwałe użytkowanie, z przeznaczeniem pod budowę bazy. W 1984 r. Wojewódzki Zarząd Polskiego Związku Działkowców w B. wystąpił do Urzędu Gminy w J. D., o przekazanie części gruntów będących w użytkowaniu PRIMBR, a znajdujących się poza terenem bazy, na urządzenie pracowniczego ogrodu działkowego. Naczelnik Gminy decyzją nr [...] z dnia [...].11.1984r. przekazał nieodpłatnie w użytkowanie Wojewódzkiemu Zarządowi Polskiego Związku Działkowców nieruchomość rolną, oznaczoną jako działka nr 371/6, o pow. 3,7689 ha, położoną w K. W 1991 r. część spośród byłych właścicieli nieruchomości, w tym także wyżej wymienieni, wystąpili do Urzędu Rejonowego w B. z wnioskami o zwrot wywłaszczonych gruntów, znajdujących się w użytkowaniu Wojewódzkiego Zarządu Polskiego Związku Działkowców w B. Po rozpatrzeniu sprawy, decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...].02.1993r., Nr [...], odmówiono zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu stwierdzono, że w związku ze zmianą w 1988r. planu zagospodarowania przestrzennego zespołu wsi K., działka oznaczona nr geod. 371/6 została przeznaczona pod pracownicze ogrody działkowe, a w czasie wprowadzenia zmian żaden z byłych właścicieli nie wystąpił o zwrot nieruchomości. Uznano, że zwrot części terenu wiązałby się praktycznie z likwidacją trwale zagospodarowanego terenu, a to z kolei pociągnęłoby za sobą konsekwencje wynikające z ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych. W wyniku złożonego przez strony odwołania Wojewoda B. decyzją z dnia [...].04.1993r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu skargi stron na decyzję organu II instancji, wyrokiem z dnia [...].11.1994r., sygn. akt [...], uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą jej wydanie decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w B. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że obie decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, tj. art.69 ust. 1 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 29.04.1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Podkreślono, że cyt. przepis prawa ma charakter zupełny, co oznacza, że o zwrocie bądź odmowie zwrotu nie mogą decydować żadne inne przesłanki, niż wymienione w tym przepisie. Rozpoznając ponownie przedmiotową sprawę, postanowieniem z dnia [...].06.1995r. Nr [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w B., zawieszono postępowanie do czasu rozstrzygnięcia przez Zarząd Gminy w J. D. sprawy ewentualnego wygaśnięcia użytkowania gruntów przekazanych WZPZD w B. Zarząd Gminy w J. D. zawiesił postępowanie w sprawie stwierdzenia czy zachodzą przesłanki do wygaszenia użytkowania działki nr 371/6 do czasu rozstrzygnięcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze sprawy stwierdzenia nieważności decyzji o przekazaniu ww. działki w użytkowanie ogrodom działkowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...].07.1996r., nr [...], stwierdziło nieważność decyzji Naczelnika Gminy w J. D. z dnia [...].11.1984r. nr [...] w sprawie przekazania przedmiotowej działki w użytkowanie Wojewódzkiemu Zarządowi PZD. W uzasadnieniu stwierdzono, że Naczelnik Gminy w J. D. przekazał działkę nr 371/6 w użytkowanie WZ PZD, bez uprzedniego wygaszenia prawa użytkowania w stosunku do przedsiębiorstwa. Uznano, iż Naczelnik Gminy po stwierdzeniu, że część wywłaszczonej nieruchomości jest zbędna przedsiębiorstwu, powinien przeprowadzić postępowanie w kierunku jej zwrotu byłym właścicielom, zawiadamiając ich o takim postępowaniu. Na przedmiotowa decyzję WZPZD złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku, który wyrokiem z dnia [...].11.1998 r., sygn. akt [...], oddalił skargę podzielając argumentację Kolegium. Mając powyższe na uwadze Zarząd Gminy J. K. decyzją z [...].03.1999r. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia czy zachodzą przesłanki uzasadniające wygaśnięcie użytkowania działki nr 371/6, a Starostwo Powiatowe w B. podjęło postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, zgodnie z przytoczonymi decyzjami oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Decyzją Wójta Gminy w J. K. z dnia [...].10.2000 r., nr [...] zatwierdzono podział działki nr geod. 371/6 na działki oznaczone nr geod. 371/35 do 371/65. Decyzją Starosty Powiatu B. z dnia [...].04.2002 r. zwrócono działkę oznaczoną nr 371/59, położoną w K., gm. J. K. na rzecz osób uprawnionych i ustalono odszkodowanie z tytułu zwrotu. W wyniku złożonego odwołania Wojewoda P. decyzją z dnia [...].07.2002r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 28.11.2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, zmianie uległy przepisy dotyczące zwrotu części wywłaszczonych nieruchomości. Kolejną decyzją Starosty Powiatu B. z dnia [...].04.2005r., odmówiono zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej obecnie jako działka nr 371/59, położonej w K., gmina J. K. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] czerwca 2008r., sygn. akt [...], uchylono decyzję Wojewody P. z dnia [...] maja 2005r., nr [...] i poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty Powiatu B. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji powołując się na przepis art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005r. o rodzinnych ogrodach działkowych wydał decyzję o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli: A. J., J. J., S. J. i T. J. J. Wojewoda P. uchylił decyzję organu I instancji wskazując, że błędnie założono, iż w tej sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 24 ust. l ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, w myśl którego zasadne roszczenia osoby trzeciej do nieruchomości zajętej przez rodzinny ogród działkowy podlegają zaspokojeniu wyłącznie poprzez wypłatę odszkodowania lub zapewnienie nieruchomości zamiennej. Zdaniem organu odwoławczego stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy decyzją Nr [...], z dnia [...].11.1984r., przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., pociąga za sobą daleko idące skutki prawne - stwierdzenie nieważności decyzji z mocą wsteczną. W związku z powyższym nieprawidłowym jest tu zastosowanie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, gdyż teren obejmujący m.in. działkę nr geod. 371/59 jest jedynie faktycznie, bez żadnej podstawy prawnej, użytkowany przez PZD. Skargę na w/w decyzję do tut. Sądu wywiódł Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd P. w B. zarzucając naruszenie art. 24 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych w związku z ustawą o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem strony skarżącej art. 24 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych stanowi lex specialis w odniesieniu do ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości byłemu właścicielowi bądź jego spadkobiercom normuje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jednolity tekst Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zmianami), zwana dalej "u.g.n." W myśl art. 136 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. W razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Z kolei według art. 137 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Art. 138 u.g.n. stanowi, że jeżeli nieruchomość lub jej część podlegająca zwrotowi została oddana w trwały zarząd lub została obciążona prawem użytkowania, prawa te wygasają z dniem, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna. Najem, dzierżawa lub użyczenie zwracanej nieruchomości wygasa z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna. Z kolei według art. 139 nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu. Niewątpliwie więc u.g.n. przewiduje prawo do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz byłego właściciela lub jego spadkobierców w przypadku gdy wywłaszczona nieruchomość lub jej część okazała się zbędna, w rozumieniu art. 137 ustawy. Jak wynika z ustaleń organów obu instancji, które skład orzekający uznaje za trafne, Panowie J., spadkobiercy J. J., spełniają przesłanki do zwrotu przedmiotowej działki w rozumieniu art. 136 i następnych u.g.n., bowiem w sprawie bezsporne jest, że część wywłaszczonej nieruchomości nie została przeznaczona pod cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej i wszyscy spadkobiercy w ustawowym terminie wystąpili o zwrot części działki. Jednakże na działce, której zwrotu domagają się skarżący aktualnie jest urządzony Rodzinny Ogród Działkowy K., który jest rodzinnym ogrodem działkowym w rozumieniu ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. Ponadto z akt wynika, że PZD włada tą działką bez tytułu prawnego. W świetle powyższego wymagał wykładni art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, zwanej dalej "u.r.o.d.", oraz jego relacja do art. 136, art. 137 i art. 138 u.g.n. Art. 24 ust. 1 u.r.o.d. stanowi, że zasadne roszczenia osoby trzeciej do nieruchomości zajętej przez rodzinny ogród działkowy, zwany dalej "r.o.d.", podlegają zaspokojeniu wyłącznie poprzez wypłatę odszkodowania lub zapewnienie nieruchomości zamiennej. Z kolei według ust. 2 skutki roszczeń, o których mowa w ust. 1 obciążają właściciela nieruchomości. Wykładnia literalna art. 24 ust. 1 u.r.o.d. prowadzi do wniosku, w ocenie składu orzekającego, że norma wynikająca z powołanego przepisu wyłącza możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz byłego właściciela bądź jego spadkobierców w sytuacji gdy nieruchomość, której wniosek dotyczy, jest zajęta pod rodzinny ogród działkowy - w rozumieniu u.r.o.d. Użyte przez prawodawcę w art. 24 ust. 1 sformułowanie "zajętej przez ogród rodzinny" należy interpretować w ten sposób, że z punktu widzenia zastosowania tej normy bez znaczenia jest to czy zajęcie przez ogród jest władaniem na podstawie tytułu prawnego czy też władaniem bez tytułu. Zgodnie z regułą wykładni lege non distinguente, nec nostrum est distinguere jeśli prawodawca na gruncie u.r.o.d. nie wprowadził rozróżnień w zakresie podstawy prawnej władania gruntem przez r.o.d., to podmiot stosujący prawo, dokonując wykładni przepisu prawa, nie może wprowadzać kategoryzacji sposobów zajęcia gruntu i w konsekwencji uzależniać zastosowanie art. 24 ust. 1 u.r.o.d. od ustaleń w tej mierze. Ustawodawca nie wskazuje o jakie "zajęcie" chodzi, zatem należy przyjąć, że każdy sposób wejścia we władanie gruntem przez r.o.d. wyłącza roszczenia wydobywcze w stosunku do gruntu zajętego przez r.o.d. W konsekwencji wobec braku w ustawie definicji "zajęcie", zgodnie z dyrektywą domniemania języka potocznego, użytemu sformułowaniu należy nadawać znaczenie zgodne z powszechnie przyjętym rozumieniem. Według Uniwersalnego słownika języka polskiego, red. S. Dubisz, Warszawa 2003, tom 4, s. 792, zająć oznacza wziąć (brać) coś w posiadanie, zawładnąć (władać) czymś. Zgodnie z przeważającym poglądem doktryny prawa proces wykładni polegający na ustaleniu normy prawnej i zakresu jej zastosowania, nawet w przypadku braku wątpliwości interpretatora co do rozumienia i zastosowania tej normy prawnej, nie może ograniczać się jedynie do wykładni językowej, lecz winien uwzględniać również rezultat wykładni systemowej i funkcjonalnej (W. Jakimowicz, Wykładnia prawa administracyjnego, Zakamycze 2006, passim). W ocenie składu orzekającego również argumenty natury systemowej i funkcjonalnej przemawiają za tym by przyjąć, iż art. 24 ust. 1 u.r.o.d. należy rozumieć w ten sposób, że wyłącza on wszelkie roszczenia wydobywcze osób trzecich w odniesieniu do gruntu, na którym, w świetle u.r.o.d., został założony i funkcjonuje r.o.d. W świetle art. 41 ust. 2 u.r.o.d. pracownicze ogrody działkowe o nieuregulowanym stanie prawnym, a zarejestrowane w rejestrze pracowniczych ogrodów działkowych prowadzonym na podstawie art. 31 ust.1 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, stają się rodzinnymi ogrodami działkowymi w rozumieniu niniejszej ustawy. Intencją tego przepisu jest nadanie statusu r.o.d. każdemu zarejestrowanemu pracowniczemu ogrodowi działkowemu bez względu na to czy posiada on tytuł prawny do gruntów, którymi włada, czy też nie. Użyte w tym przepisie pojęcie "nieuregulowany stan prawny" należy odnosić przede wszystkim do gruntu będącego we władaniu pracowniczego ogrodu działkowego. Za takim rozumieniem przemawia to, iż w dalszej części przepisu prawodawca stanowi, że jeżeli pracowniczy ogród działkowy był zarejestrowany w rejestrze to z mocy prawa staje się on r.o.d. O bycie prawnym pracowniczego ogrodu działkowego przesądzał więc fakt rejestracji tego ogrodu i wskazanie jego powierzchni w rejestrze a nie wykazanie tytułu prawnego do gruntu zajmowanego przez pracowniczy ogród działkowy. Ponadto według art. 49 u.r.o.d. do postępowań wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, w zakresie roszczeń do nieruchomości zajętych przez pracownicze ogrody działkowe, stosuje się art. 24. W ocenie Sądu powołane przepisy, zwłaszcza art. 49, potwierdzają to, iż zamiarem prawodawcy była ochrona substancji gruntów, na których urządzono pracownicze ogrody działkowe, sprowadzająca się do ochrony stanu posiadania gruntów będących wcześniej we władaniu pracowniczych ogrodów działkowych a obecnie będących z mocy prawa r.o.d. Skoro prawodawca przewidział, że art. 24 ust. 1 u.r.o.d. ma zastosowanie także do postępowań, w zakresie roszczeń do nieruchomości, niezakończonych w momencie wejścia w życie ustawy, to tym bardziej art. 24 ust. 1 u.r.o.d. ma zastosowanie do roszczeń zgłoszonych do nieruchomości po wejściu w życie u.r.o.d. Zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą podmiot dokonujący wykładni przepisów, mających zastosowanie w określonej sprawie, ma obowiązek dokonywać wykładni prokonstytucyjnej. Jednakże zabieg interpretacyjny musi odpowiadać założeniu, że przyjęte jako zgodne z Konstytucją rozumienie określonego zwrotu mieści się w granicach tzw. możliwego znaczenia językowego (T. Spyra, Granice wykładni prawa, Kraków 2006, s. 39). Granicą wykładni prokonstytucyjnej, w ramach stosowania prawa, jest więc dopuszczalne znaczenie językowe interpretowanego zwrotu czy przepisu. Zdaniem składu orzekającego zabiegi interpretacyjne, przyjęte w tak zakreślonych granicach, prowadzą do jednoznacznej konkluzji, iż powołana norma wyłącza możliwość ubiegania się byłych właścicieli bądź ich spadkobierców o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, zbędnej w rozumieniu art. 137 pkt 1 i 2 u.g.n., jeśli w momencie orzekania w przedmiocie zwrotu tej nieruchomości jest ona zajęta przez rodzinny ogród działkowy. Również w judykaturze wyrażono pogląd, że art. 24 ust. 1 u.r.o.d. uniemożliwia zwrot wywłaszczonej nieruchomości byłemu właścicielowi, jeżeli została ona zajęta przez r.o.d. W prawomocnym wyroku II SA/Gl 1070/09 WSA w Gliwicach stwierdził: "W razie uznania zasadności roszczenia o zwrot, orzeczeniu o takim zwrocie sprzeciwia się przepis art. 24 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Mimo stwierdzenia podstaw do zwrotu, organ orzekający w sprawie nie jest zatem władny wydać decyzji uwzględniającej żądanie zwrotu, lecz zobligowany jest odmówić zwrotu. W badanym przypadku organy wadliwie i z naruszeniem art. 24 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych orzekły o zwrocie działek zajętych pod rodzinne ogrody działkowe. Na marginesie należy wskazać, że zaspokojenie roszczeń osób trzecich w trybie art. 24 ustawy nie należy do drogi administracyjnej, lecz ma charakter sprawy cywilnej i podlega kognicji sądów powszechnych. Natomiast decyzja odmawiająca zwrotu, z której wynika, że przesłanki zwrotu zostały spełnione, lecz faktyczny zwrot nie jest możliwy ze względu na ograniczenie z art. 24 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, stanowić może podstawę do domagania się od właściciela nieruchomości odszkodowania albo nieruchomości zamiennej. W tym zakresie należy podzielić stanowisko zaprezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1239/09 oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 484/09. Wydanymi w sprawie decyzjami orzeczono o zwrocie nieruchomości, które wchodzą w skład rodzinnych ogrodów działkowych, czym naruszono przepis art. 24 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Okoliczność ta uzasadnia uchylenie wydanych decyzji". Warto zwrócić uwagę, że omawiany wyrok zapadł w analogicznym stanie prawnym do stanu będącego przedmiotem oceny tut. Sądu, bowiem, jak wynika z uzasadnienia wyroku w tej sprawie, r.o.d. władał gruntem w zasadzie bez tytułu prawnego: działka 16/3 została oddana w użytkowanie wieczyste pod powiększenie ogrodów działkowych, lecz prawa tego nie ujawniono w księdze wieczystej, natomiast do działki nr 16/5 Polski Związek Działkowców nie posiadał tytułu prawnego (strona 4 uzasadnienia wyroku). Również w tezie prawomocnego wyroku WSA w Łodzi wyrażono pogląd, że zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, zasadne roszczenia osoby trzeciej do nieruchomości zajętej przez rodzinny ogród działkowy podlegają zaspokojeniu wyłącznie poprzez wypłatę odszkodowania lub zapewnienie nieruchomości zamiennej. Powyższa regulacja ma charakter szczególny wobec ogólnych zasad zwrotu wywłaszczonych nieruchomości przewidzianych w przepisach art. 136, 137 i 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (wyrok WSA w Łodzi z 06.12.2007 r., II SA/Łd 406/07, LEX nr 461655). W ocenie składu orzekającego art. 24 ust. 1 u.r.o.d. stanowi lex specialis w stosunku do art. 136 i następnych u.g.n. a tym samym wyłącza prawo do domagania się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przez byłego właściciela bądź jego spadkobierców. Zgodnie z regułą wykładni non per est interpretator ustalając normy, odnoszące się do określonego stanu faktycznego, nie może pominąć danej normy jeśli z jej brzmienia oraz kontekstu systemowego i funkcjonalnego wynika, że ma ona zastosowanie w stanie faktycznym będącym przedmiotem rozpoznania. Dlatego też w rozpoznawanej sprawie dokonując wykładni przepisów u.g.n. o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości nie można było pominąć przepisu art. 24 ust. 1 u.r.o.d. W konsekwencji ustalenie relacji 24 ust. 1 u.r.o.d. do art. 136 i następnych u.g.n. prowadzi do wniosku, że art. 24 ust. 1 u.r.o.d. jako przepis szczególny wyłącza zastosowanie przepisów u.g.n. o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, zgodnie z regułą lex specialis derogat legi generali. Szczególność owego przepisu polega na tym, że w odniesieniu do nieruchomości zajętych przez r.o.d. – pomimo, iż w świetle u.g.n. istnieją podstawy do zwrotu nieruchomości - przewiduje on w odniesieniu do nieruchomości o takiej cesze - zajętej przez r.o.d. – odmienny sposób zaspokojenia roszczenia osób trzecich. Tak rozumiany przepis art. 24 ust. 1 u.r.o.d. budzi, zdaniem składu orzekającego, uzasadnione wątpliwości co do jego zgodności z następującymi wzorcami konstytucyjnymi: 1) art. 31 ust. 3 Konstytucji, 2) art. 21 ust. 2 Konstytucji, 3) art. 32 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji, 4) art. 2 Konstytucji, 5) art. 64 ust. 1 Konstytucji Ad. 1) Niezgodność z zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3) Wszelkie ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw muszą uwzględniać treść art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przepis ten stanowi, że ograniczenia takie mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób (P 46/07 OTK-A 2009/8/126). Wyłączenie prawa do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, która okazała się zbędna na cel wywłaszczenia i znajduje się we władaniu r.o.d. winno być skonfrontowane w kontekście wartości i dóbr chronionych daną regulacją z tymi, które wskutek regulacji podlegają ograniczeniu. W omawianej sprawie chodzi o kolizję prawa do zwrotu nieruchomości, uprzednio wywłaszczonej, z prawem r.o.d. do zachowania gruntu zajętego przez r.o.d. – bez względu na podstawę prawną zajęcia. Zdaniem Sądu nie można uznać za konieczne wykluczenie prawa do zawrotu wywłaszczonej nieruchomości tylko z tego powodu, że grunt został zajęty przez r.o.d. W świetle art. 6 u.g.n. r.o.d. nie jest celem publicznym. Jest natomiast urządzeniem użyteczności publicznej (art. 4 u.r.o.d.). Zapewnienie gruntu pod r.o.d. nie może odbywać się kosztem unicestwienia prawa do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. Zatem nie ma podstaw do ograniczania prawa do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości – ograniczania stosowania art. 21 ust. 2 Konstytucji - tylko z tego powodu, że została ona zajęta przez r.o.d. Ad 2) Niezgodność z art. 21 ust. 2 Konstytucji W orzecznictwie TK podkreśla się, że zasada zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nieruchomość ta nie została użyta na cel publiczny, który był podstawą do jej wywłaszczenia ma rangę konstytucyjną i jest oczywistą konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji ( SK 22/01, OTK ZU nr 7/2001 poz. 216). Wyrażono także pogląd, że pojęcia wywłaszczenia nie można odnosić tylko do u.g.n. ale również do innych ustaw przewidujących przejęcie gruntu na rzecz Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego celem zaspokojenia uzasadnionych celów publicznych. Podkreśla się, że wywłaszczenie może odbywać się tylko na cel publiczny. Zdaniem Sądu nie ma żadnych powodów by przepisy o wywłaszczeniu na cel publiczny interpretować rozszerzająco i przyjmować, że celem publicznym są także urządzenia użyteczności publicznej, którymi w myśl art. 4 u.r.o.d. są rodzinne ogrody działkowe. W judykaturze wielokrotnie wskazywano, że lista celów publicznych, wynikająca z art. 6 u.g.n., nie może zostać poszerzona w drodze wykładni. Zawarte w tym katalogu zwroty nieostre takie jak obronność państwa czy bezpieczeństwo publiczne, muszą być tłumaczone w sposób zwężający, opierając się na przepisach innych ustaw, zgodnie z ratio legis art. 6 u.g.n., którym jest stworzenie wyraźnie oznaczonej liczby przypadków stosowania terminu "celu publicznego" (por. np. wyrok NSA z 15.05.2008 r., II OSK 548/07, LEX nr 503449). Art. 21 ust. 2 Konstytucji, który dopuszcza wywłaszczenie "jedynie na cele publiczne" tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej nieruchomości. Skoro u.r.o.d. weszła w życie z dniem 6 września 2005 r., po wejściu w życie Konstytucji, zatem w świetle przytoczonego poglądu Trybunału art. 24 ust.1 u.r.o.d. jest niezgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji, gdyż wyłącza prawo do domagania się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Ad 3) Niezgodność z art. 32 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji. W myśl art. 64 ust. 2 Konstytucji własność i inne prawa majątkowe podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Przepis ten nie tylko nawiązuje do zasady równości (art. 32 ust.1 ), ale też daje wyraz ogólnemu stwierdzeniu, że wszystkie prawa majątkowe muszą podlegać ochronie prawnej (zob. wyroki z 12 stycznia 2000 r., sygn. P. 11/98, OTK ZU nr 1/2000, poz. 3 i z 19 grudnia 2002 r., sygn. K 33/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 97). Na ustawodawcy zwykłym spoczywa tym samym nie tylko obowiązek pozytywny ustanowienia przepisów i procedur udzielających ochrony prawnej prawom majątkowym, ale także obowiązek negatywny - powstrzymania się od przyjmowania regulacji, które owe prawa mogłyby pozbawiać ochrony prawnej lub też ochronę ograniczać. Art. 64 ust. 2 Konstytucji powinien być interpretowany i stosowany w ścisłym związku z art. 32 ust. 1 zdaniem drugim Konstytucji, gdyż zapewnienie "równej dla wszystkich" ochrony prawnej jest elementem "równego traktowania przez władze publiczne". Zasada równości w odniesieniu do prawa własności i innych praw majątkowych oznacza zatem, że wszystkie podmioty, które znajdują się w podobnej sytuacji, powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Rodzi to konieczność zagwarantowania im tego samego poziomu ochrony praw przez przyznanie tych samych uprawnień i nałożenie tych samych obowiązków. Równość w prawie oznacza nakaz kształtowania treści prawa z uwzględnieniem zasady równości. Wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących kryteriach: relewantności - pozostawania w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma; proporcjonalności - ustalenia, że waga interesu któremu ma służyć różnicowanie sytuacji adresatów normy jest w odpowiedniej proporcji do wagi interesów które zostaną naruszone. Ponadto kryteria te muszą pozostawać w jakimś związku z innymi normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz, Warszawa 2009, s. 184 -185). Prawo byłego właściciela bądź jego spadkobiercy do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest prawem majątkowym w rozumieniu art. 64 ust. 2 Konstytucji i wynika wprost z art. 21 ust. 2 Konstytucji a także art. 137 u.g.n. – ustanawiających prawo do domagania się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W ocenie Sądu naruszenie zasady równości polega na niezasadnym zróżnicowaniu sytuacji podmiotów wywłaszczonych, na te które mogą skutecznie ubiegać się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdyż nie została ona wykorzystana na cel wywłaszczenia oraz byłych właścicieli lub ich spadkobierców, którzy nie mogą skutecznie domagać się zwrotu nieruchomości, z powodu zajęcia jej przez r.o.d. Z punktu widzenia przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości okoliczność zajęcia gruntu przez r.o.d. nie może być uznana za prawnie istotną. Zatem tylko z tego powodu nie można różnicować sytuacji prawnej osób wywłaszczonych oraz ich spadkobierców. Wprawdzie, jak już wspomniano, r.o.d. służy zaspokajaniu potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnych, tym niemniej skoro nie jest celem publicznym, to sam fakt zajęcia gruntu przez r.o.d. nie może niweczyć prawa wynikającego także z art. 21 ust. 2 Konstytucji. Ad 4) Zdaniem Sądu art. 24 ust. 1 u.r.o.d. jest niezgodny także z zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego prawa (art. 2 Konstytucji) przez to, że chroni każdą formę władania nieruchomością przez r.o.d. bez względu na tytuł prawny stanowiący podstawę władania gruntem oraz okoliczności zajęcia nieruchomości przez r.o.d., co powoduje, że roszczenie osób wywłaszczonych o zwrot nieruchomości jest fikcją. Wyłączając miedzy innymi prawo do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości prawodawca w sposób nadmierny chroni prawo r.o.d. do gruntu nie licząc się z uprawnieniami osób wywłaszczonych. Ten brak proporcji nie znajduje żadnego uzasadnienia w aksjologii prawa, gdyż nie wydaje się uzasadniona, wręcz absolutna, ochrona stanu posiadania gruntu przez r.o.d. Ponadto wyrażone w art. 24 ust. 1 in fine u.ro.d. uprawnienie do uzyskania nieruchomości zamiennej, wobec oszczędności regulacji ustawowej w tym zakresie, jest uprawnieniem iluzorycznym. Prawodawca nie wskazuje procedury, która gwarantowałaby możliwość ubiegania się o nieruchomość zamienną przez osobę wywłaszczoną. W ocenie Sądu art. 24 ust. 1 u.r.o.d., ani inne przepisy tej ustawy, nie zawierają upoważnienia dla organu administracji publicznej do wydania decyzji o przyznaniu nieruchomości zamiennej, bowiem z art. 24 ust. 1 nie można wyinterpretować upoważnienia do wydania decyzji administracyjnej w tym zakresie. Jak przyjmuje się powszechnie w judykaturze i doktrynie prawa administracyjnego kompetencji do wydania decyzji administracyjnej nie można domniemywać. Dochodzenie prawa o nieruchomość zamienną, na podstawie art. 24 ust. 1 in fine u.r.o.d., również byłoby nieskuteczne na gruncie procedury cywilnej w oparciu o art. 189 k.p.c.; jak i na podstawie art. 1047 k.p.c., w związku z art. 64 k.c., gdyż regulacja art. 24 ust. 1 i ust. 2 u.r.o.d. jest na tyle ogólna, że nie daje podstawy do precyzyjnego sformułowania roszczenia względem właściciela, o przyznanie nieruchomości zamiennej. Z powyższych względów art. 24 ust. 1 in fine u.r.o.d. jest sprzeczny z art. 2 Konstytucji również przez to, że nie przewiduje dostatecznie określonej procedury uzyskania nieruchomości zamiennej. Ad 5) Niezgodność z art. 64 ust. 1 Konstytucji W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwalony jest pogląd, według którego z nakazu ochrony własności oraz innych praw majątkowych, który statuuje art. 64 ust. 1 Konstytucji, wynikają określone obowiązki dla ustawodawcy zwykłego: obowiązek pozytywny - stanowienia przepisów i procedur udzielających ochrony prawnej prawom majątkowym i obowiązek negatywny - powstrzymywania się od regulacji, które owe prawa mogłyby pozbawiać ochrony prawnej lub też ochronę tę ograniczać. Ochrona zapewniana majątkowym prawom podmiotowym musi być ponadto realna. Punktem odniesienia (kryterium weryfikacji tej cechy) musi być skuteczność realizacji określonego prawa podmiotowego w konkretnym otoczeniu systemowym, w którym ono funkcjonuje (zob. wyroki z: 13 kwietnia 1999 r., sygn. K. 36/98, OTK ZU nr 3/1999, poz. 40; 12 stycznia 1999 r., sygn. P. 2/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 2; 25 lutego 1999 r., sygn. K. 23/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 25, a także 12 stycznia 2000 r., sygn. P. 11/98, OTK ZU nr 1/2000, poz. 3 i 19 grudnia 2002 r., sygn. K 33/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 97). W swoich orzeczeniach Trybunał wskazał, że ochronie przewidzianej w art. 64 ust. 1 Konstytucji oprócz prawa własności i ograniczonych praw rzeczonych podlegają tzw. publiczne praw majątkowe (wyrok z 19.12.2002 r., K 33/02, OTK-A 2002, Nr 7, poz. 97), prawo do odszkodowania (P 18/04) oraz tzw. ekspektatywy maksymalnie ukształtowane (K 32/02). W ocenie Sądu prawo do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedniemu właścicielowi, unormowane w art. 136 i następnych u.g.n. spełnia cechy ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej. U.g.n. bowiem bardzo precyzyjnie określa przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości byłem właścicielowi lub jego spadkobiercom, nie pozostawiając w zasadzie żadnego luzu decyzyjnego organowi. Spełnienie przesłanek przewidzianych w u.g.n. obliguje organ administracji publicznej do zwrotu nieruchomości. Dlatego też należy uznać, że ochronie przewidzianej w art. 64 ust. 1 Konstytucji podlega także prawo poprzedniego właściciela lub spadkobiercy do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Prawo to jest jednak wyłączone w przypadku gdy nieruchomość przeszła we władanie r.o.d. Niezgodność art. 24 ust. 1 u.r.o.d. z art. 64 ust. 1 Konstytucji sprowadza się do tego, że prawo domagania się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie ma zapewnionej ochrony. Prawodawca daje prymat władaniu gruntem przez r.o.d., nawet wówczas gdy nie jest ono poparte żadnym tytułem prawnym do gruntu, nad prawem do zwrotu uprzednio wywłaszczonej nieruchomości. Wprawdzie zakres ochrony przewidziany dla praw innych niż prawo własności może być ograniczony, to jednak wyłączenie tej ochrony z powodu zajęcia gruntu przez r.o.d. nie wydaje się uzasadnione. W ocenie Sądu zadane pytanie prawne jest w pełni uzasadnione, bowiem istnieje związek między odpowiedzią na pytanie prawne przedstawione Trybunałowi Konstytucyjnemu a istotnym zakresem rozstrzygnięcia zawisłej przed sądem sprawy. Uznanie za niekonstytucyjny przepisu art. 24 ust. 1 czyni zbędnym ust. 2 tego artykułu. Jednakże zgodnie z art. 193 Konstytucji sąd może domagać się tylko oceny tego przepisu, który stanowi podstawę rozstrzygnięcia w sprawie. W związku z przedstawieniem pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu zawieszono postępowanie w sprawie na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami).-