II SA/Bk 217/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.),, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi L. Dz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dzieci: K. Dz. i U. Dz. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Burmistrza W. z dnia [...].08.2007 r. nr [...] w części dotyczącej odmowy przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dzieci, 2. stwierdza, że wymienione decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., na podstawie art. 11a w zw. z art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 17 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. wydaną z upoważnienia Burmistrza W. w sprawie świadczeń rodzinnych na dzieci. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Wnioskiem z dnia 20 lipca 2007 r. L. Dz. wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. o przyznanie zasiłku na troje dzieci: K. Dz., U. Dz. i M. A. oraz na obie córki – dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka i dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego i na syna – dodatku z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej. Organ I instancji decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. przyznał zasiłki na dzieci z dodatkiem z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego (K. Dz., U. Dz.) i z dodatkiem z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej (M. A.). Natomiast odmówił przyznania dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka, wnioskowanego na córki, których ojciec nie żyje. Jako powód odmowy przyznania dodatku, wskazano, że wnioskodawczyni w świetle obowiązujących przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie jest osobą samotnie wychowującą dzieci. W sprawie ustalono, ze wychowuje ona dzieci wspólnie z konkubentem, który jest ojcem najmłodszego dziecka. Od decyzji tej odwołała się L. Dz. i wniosła o rozpatrzenie sprawy. Podała, że jest wdową, wychowuje troje dzieci, ojciec córek nie żyje. Organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i podał, że w przedmiotowej sprawie nie może być przyznany dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka, wnioskowany na córki – K. Dz. i U. Dz., ponieważ ich matka pozostaje w konkubinacie z A. A., który jest ojcem M. A. i niewątpliwie wspólnie wychowują syna. Okoliczność faktyczna wspólnego wychowywania dziecka z jego ojcem wyklucza przyznanie do zasiłku rodzinnego dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka (art. 11a ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych). Skargę od powyższej decyzji do sądu administracyjnego wywiodła L. Dz. i zarzuciła błędną interpretację prawa na niekorzyść małoletnich dzieci. Skarżąca wywiodła, że świadczenie w formie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dzieci przysługuje osobie samotnie wychowującej dzieci. W sytuacji gdy ojciec dzieci nie żyje, matka nie zawarła innego związku małżeńskiego, dzieci nie zostały przez nikogo adoptowane, brak jest podstaw prawnych do odmowy przyznania zasiłku. Fakt życia w konkubinacie nie potwierdza trwałego związku rodzinnego. Ponadto konkubinat bez adopcji dzieci niczym nie wiąże konkubenta matki z dziećmi których nie jest ojcem. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy przez SKO i zmianę decyzji organu I instancji poprzez przyznanie przedmiotowego dodatku. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną kwestionowanej decyzji stanowił art. 3 pkt 17a oraz art. 11a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 Nr 139, poz. 992). W treści art. 3 pkt 17a ustawy zawarta została definicja osoby samotnie wychowującej dziecko, oznaczająca: pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Natomiast w art. 11a ust. 1 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji wskazano, że dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka przysługuje samotnie wychowującym dziecko matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od drugiego z rodziców dziecka, ponieważ: 1) drugi z rodziców dziecka nie żyje; 2) ojciec dziecka jest nieznany. Wykładni tych przepisów dokonał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 30 kwietnia 2009 r. w sprawie IV SA/Po 61/09. Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni podziela argumentację zawartą w tym wyroku. Rozważania prawne rozpocząć należy od wskazania, że już w wyroku z dnia 18 maja 2005 r. sygn. akt K 16/04 (OTK-A 2005/5/51) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 3 pkt 17 ustawy oświadczeniach rodzinnych, w brzmieniu pierwotnym jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1, art. 71 ust. 1 Konstytucji i z art. 27 Konwencji o prawach dziecka. Trybunał Konstytucyjny, z uwagi na zakres wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, rozważał w sprawie K 16/04 niezgodność z wzorcami kontroli pierwotnego brzmienia art. 3 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w świetle przepisów regulujących instytucje: dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka (art. 8 pkt 4 i art. 12 ustawy) i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania (art. 8 pkt 3 i art. 11 ustawy). W wymienionym wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że definicja "samotnego wychowywania dziecka" zawarta w art. 3 pkt 17 ustawy (w brzmieniu, zgodnie z którym, jeśli w ustawie mowa jest "o samotnym wychowywaniu dziecka" - oznacza to "wychowywanie dziecka przez pannę, kawalera, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, wdowę lub wdowca, jeżeli wspólnie nie wychowuje dziecka z ojcem lub matką dziecka"), narusza art. 71 ust. 1 Konstytucji przez przyznanie pomocy materialnej wypłacanej ze środków publicznych tylko części rodzin i to wyodrębnionej według kryteriów nieodpowiadających wymaganiom określonym w art. 71 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem Trybunału badany przepis naruszał również nakaz równego traktowania (art. 32 ust. 1 Konstytucji) oraz naruszał art. 18 Konstytucji przez faktyczne osłabienie więzi między rodzicami a dziećmi oraz między małżonkami. Był on ponadto niespójny z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Mimo treści tego wyroku, definicja osoby samotnie wychowującej dziecko została utrzymana w znowelizowanym art. 3 pkt 17 ustawy. Przeniesiono ją następnie, w zbliżonej formie (różniącej się jedynie odmienną stylizacją) do art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych (który zastąpił art. 3 pkt 17). Dokonując analizy przedstawionych powyżej przepisów, definiujących pojęcia "osoby samotnie wychowującej dziecko", trudno dopatrzyć się pomiędzy nimi zasadniczej różnicy. Jedyna odmienność dotyczy faktu, że w pierwszym przypadku definicja oparta została na przesłance negatywnej – "wspólnie nie wychowuje dziecka z ojcem lub matką dziecka". W drugim przypadku mamy natomiast do czynienia z definicją odwołującą się do przesłanki pozytywnej – "chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem". W obydwu jednakże przypadkach celem ustawodawcy było sprecyzowanie, że chodzi o osobę, która wychowuje dziecko bez pomocy drugiego z rodziców tego dziecka, niezależnie od okoliczności, które to spowodowały. Nie sposób więc stwierdzić, że ustawodawca dokonał jakiegokolwiek zróżnicowania tych pojęć na gruncie wskazanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, wprowadzając odmienne przesłanki ich rozumienia. Również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 czerwca 2008 r., sygn. akt P 18/06 zwrócił uwagę, że przytoczone wyżej przepisy w trzech wersjach nie różnią się w zakresie treści normatywnej. W istocie bowiem doszło jedynie do przeredagowania przepisu art. 3 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Trybunał podkreślił, że realizacja wyroku z dnia z dnia 18 maja 2005 r. była jedynie pozorna, a polegała na wprowadzeniu do ustawy o świadczeniach rodzinnych przepisu odmiennie brzmiącego, ale implikującego analogiczne normy prawne, jak jego niekonstytucyjna wersja pierwotna. Przedmiotowym wyrokiem Trybunał Konstytucyjny orzekł między innymi, że art. 2 pkt 5 lit.a ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. nr 86, poz. 732 i nr 164 poz. 1366) w związku z art. 3 pkt 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 i nr 222, poz. 1630, z 2007 r. nr 64, poz. 427, nr 105, poz. 720, nr 109, poz. 747 i nr 200, poz. 1446 oraz z 2008 r. nr 70, poz. 416), w brzmieniu nadanym przez art. 27 pkt 2 lit. g ustawy z 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w zakresie, w jakim pomija prawo osób wychowywanych przez osoby pozostające w związku małżeńskim do zaliczki alimentacyjnej, jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 27 Konwencji o prawach dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r. nr 120 poz. 526 oraz z 2000 r. nr 2, poz. 11). Ponadto Trybunał orzekł, że art. 2 pkt 5 lit. a ustawy z 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w związku z art. 3 pkt 17a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim pomija prawo: a) osób wychowywanych przez osoby pozostające w związku małżeńskim, b) osób wychowywanych przez osoby, które wspólnie wychowują co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem, do zaliczki alimentacyjnej, jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 27 Konwencji o prawach dziecka. Powyższy wyrok ogłoszony został w Dzienniku Ustaw w dniu 7 lipca 2008 r. nr 119, pozycja 770. Podkreślając tożsamość normatywną art. 3 pkt 17 (w obu brzmieniach) i art. 3 pkt 17a ustawy, Sąd przyjął, że wyrok Trybunału z dnia z dnia 23 czerwca 2008 r., sygn. akt P 18/06 z dniem jego ogłoszenia uchylił domniemanie zgodności z Konstytucją art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W przedmiotowej sprawie jedyną przesłanką odmowy przyznania na rzecz skarżącej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowania dzieci była niekonstytucyjna wykładnia art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych, jaką przyjęły organy obu instancji. Podkreślić należy, że na sądach spoczywa obowiązek wykładni prokonstytucyjnej ustaw (art. 8 ust. 1, art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji). W tym kontekście wykładnia art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych w szczególności nie może łamać zasad alimentacji dziecka obowiązujących według kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, zgodnie z którymi regułą jest, że alimentacja obciąża rodziców. W związkach faktycznych, konkubent nie ma obowiązków alimentacji dzieci konkubiny. Oznacza to, że również wychowywanie przez pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, a będącą w związku faktycznym, dzieci własnych obok dzieci wspólnych z konkubentem (konkubiną), nie wyłącza statusu osoby samotnie wychowującej dziecko w rozumieniu art. 3 pkt 17a ustawy. Zważając na opisane wyżej regulacje konstytucyjne stwierdzić należy, że zawarty w art. 3 pkt 17a in fine ustawy warunek: "wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem" należy odnosić nie do każdej osoby związanej z jednym z rodziców dziecka, ale do rodzica dziecka, którego dotyczy wniosek o przyznanie dodatku do zasiłku. Bez znaczenia pozostaje okoliczność, iż matka ubiegająca się o dodatek do zasiłku rodzinnego pozostaje w nowym, nieformalnym związku, z którego również posiada inne dziecko, jakie wychowuje się wspólnie z dziećmi uprawnionymi do zaliczki. W takiej sytuacji rodzic może być uznawany wobec jednego dziecka za rodzica samotnie je wychowującego, a wobec dziecka wychowywanego wspólnie z biologicznym rodzicem już za osobę wychowującą dziecko w rodzinie. Takie stanowisko zajął kilkukrotnie już Naczelny Sąd Administracyjny w odniesieniu do art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych rozważając podstawy do przyznania zaliczki alimentacyjnej - zanim zapadł wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2008 r. sygn. akt P 18/06 (por. wyrok z 27 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1494/06, z 11 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1292/06; wyrok z 9 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 430/07). Ponownie rozpoznając sprawę organy wezmą pod uwagę fakt, iż skarżąca nie wychowuje córek wspólnie w ich rodzicem (art. 3 pkt 17a ustawy). Mając powyższe na uwadze orzeczono o uchyleniu kwestionowanej decyzji jak i decyzji organu I instancji w zakresie odmowy przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dzieci na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). W wykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy.