II SA/Bk 219/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant referent stażysta Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 września 2016 r. sprawy ze skargi B. K. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia i umorzenie postępowania w organie I instancji w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie prac budowlanych polegających na wykopaniu wykopu 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] grudnia 2015 roku nr [...]; 2. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącej B. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. na podstawie art. 61a § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie prac budowlanych polegających na wykonaniu wykopu na działce nr [...] w M. Organ pierwszej instancji wskazał, że w piśmie z dnia [...] listopada 2015 r. o wszczęcie postępowania w przedmiocie jak wyżej zwróciła się B. K. Podczas kontroli w dniach [...] kwietnia 2015 r., [...] czerwca 2015 r., [...] lipca 2015 r. i [...] listopada 2015 r. ustalono, że sporny wykop pozostał po rozebraniu zbiornika na ścieki bytowe wraz z przyłączem. Rozbiórkę wykonał H. M. na podstawie, decyzji ww. organu z dnia [...] grudnia 2011 r., w której nie sformułowano obowiązku doprowadzenia terenu do stanu poprzedniego. Ustalono, że wykop posiada zróżnicowaną głębokość i nieregularny kształt, zaś jego krawędź znajduje się około 2,70 m od krawędzi drogi, dlatego nie zagraża jej ani pobliskiemu wodociągowi. Skoro zatem wykop nie stanowi nowego obiektu budowlanego to nie można przyjąć, że istnieje nielegalnie. Zdaniem organu pierwszej instancji, jeśli zarządca sąsiedniej drogi ocenił wystąpienie zagrożenia dla drogi z powodu istnienia wykopu, to na zarządcy spoczywa obowiązek zapewnienia bezpiecznego użytkowania obiektu na podstawie art. 61 prawa budowlanego. B. K. złożyła zażalenie na powyższe postanowienie. W jej ocenie, ustalenia organu pierwszej instancji niezgodne są ze stanowiskiem tego organu zawartym w piśmie z dnia [...] października 2015 r. wskazującym, iż obowiązek rozbiórki został wykonany w całości. Skoro bowiem przedmiotem nakazu rozbiórki było szambo, które istnieje faktycznie w terenie jako "dziura" w ziemi otoczona z każdej strony betonowymi ścianami, to rozbiórka takiego obiektu powinna polegać na likwidacji betonowych ścian i zasypaniu wykopu. Jak wskazała, pozostawiony wykop należy ocenić jako powstały w wyniku nielegalnych prac lub jako niedokończoną rozbiórkę. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. Wyjaśnił, że w jego ocenie nieprawidłowe było zastosowanie w sprawie przepisu art. 61a § 1 k.p.a., bowiem przepis ten ma zastosowanie do postępowań prowadzonych na wniosek, zaś organy nadzoru budowlanego wszczynają postępowania z urzędu. W przedmiotowej sprawie należało pismem procesowym poinformować podmiot wnioskujący o niemożności wszczęcia postępowania. Organ odwoławczy wyjaśnił też, że nakaz rozbiórki z dnia [...] grudnia 2011 r. dotyczył zbiornika na nieczystości ciekłe (ściany, dno, pokrywa), umieszczonego w wykopie w ziemi. Rozbiórka tych elementów została wykonana. Nie ma też podstaw do twierdzenia, że wykop powstał w wyniku samowolnych robót budowlanych. Organ odwoławczy w dniu [...] lutego 2016 r. wydał też kolejne postanowienie (znak [...]), w którym – orzekając na wniosek B. K.– odmówił uzupełnienia własnego postanowienia z dnia [...] stycznia 2016 r. Wyjaśnił, że uchylenie i umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji dotyczyło odmowy wszczęcia postępowania. B. K. złożyła skargę na postanowienie organu odwoławczego z dnia 18 stycznia 2016 r., w której powołując się na wyroki w sprawach II SAB/Bk 42/15 oraz II OSK 584/11 wskazała, że sądy wyraźnie stoją na stanowisku, iż przepisy art. 233 w związku z art. 28 k.p.a. nie wykluczają możliwości wszczęcia postępowania legalizacyjnego na wniosek właściciela działki sąsiedniej. A zatem uchylenie orzeczenia organu pierwszej instancji było błędne, podobnie jak i umorzenie postępowania przed tym organem nie zostało oparte na przepisach prawa. Jej wniosek bowiem z dnia [...] listopada 2015 r. wszczął postępowanie, a skoro organ dokonywał czynności wyjaśniających (w dniu [...] listopada 2015 r. przeprowadził oględziny), to prowadził postępowanie, którego nie mógł zakończyć odmową jego wszczęcia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wskazał, że w jego ocenie pismo Skarżącej z dnia [...] listopada 2015 r. nie uruchomiło (na wniosek) postępowania przed organem nadzoru budowlanego. Prawidłowe było też umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji, bowiem nie stwierdzono podstaw do interwencji organów nadzoru budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem dokonywanej w niniejszej sprawie kontroli jest postanowienie organu odwoławczego uchylające rozstrzygnięcie organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania dotyczącego legalności prac budowlanych polegających na wykonaniu wykopu i umarzające postępowanie tego organu w tym zakresie. Podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267, zwany dalej: "k.p.a"). W myśl powołanego przepisu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postepowania. W tym miejscu wyjaśnić należy, że ustawodawca wprowadził w omawianej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Stąd należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub nie ma w przepisach prawa podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, także gdy uprawnienia lub obowiązki wynikają z mocy samego prawa (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 6.03.2012r. – sygn. akt VII SA/Wa 2356/11; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13.12.2011r. – II SA/Ol 893/11; wyrok WSA w Warszawie z dnia 10.09.2014 r. – VII SA/Wa 141/14; wyrok NSA z dnia 7.02.2014 r. – I OSK 2159/12). Nadto zauważyć również trzeba, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony został pogląd, że zastosowanie instytucji określonej w art. 61 a § 1 k.p.a. ma charakter formalny. Występuje ona na etapie wstępnym badania żądania wnioskodawcy pod względem podmiotowym i przedmiotowym, co prowadzi w sposób oczywisty, bez prowadzenia postępowania dowodowego, do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Inaczej rzecz ujmując, przy ocenie istnienia przesłanek z powyższego przepisu, czyli przy ocenie, czy z uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organy nie gromadzą dowodów, na podstawie których dokonuje się ustaleń stanu faktycznego, wobec czego nie jest możliwe wypowiadania się na jego temat. Jeżeli zaś organ przeprowadzi czynności wyjaśniające i dowodowe, to zakończenie postępowania nie może nastąpić postanowieniem o odmowie jego wszczęcia na mocy art. 61 a § 1 k.p.a., lecz decyzją o umorzeniu postępowania wskutek jego bezprzedmiotowości (art. 105 § 1 k.p.a.) albo też decyzją o innej treści w zależności od ustaleń stanu faktycznego (tak: wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2011 r. II OSK 584/11 i wyrok WSA w Białymstoku z dnia 3 grudnia 2015 r., II SA/Bk 636/15). Tymczasem analiza akt administracyjnych dowodzi, że postępowanie w konkretnym przypadku zostało istotnie rozpoczęte. Nie ulega bowiem wątpliwości, że dokonanie w dniu [...] listopada 2015 r. kontroli na działce nr geod. [...] w M. wykonanych prac budowlanych, polegało na dokonaniu oględzin, a zatem podjęciu czynności z zakresu postępowania dowodowego. Dodatkowo organ przeprowadził dowód z dokumentów w postaci protokołów kontroli z dnia: [...] kwietnia, [...] czerwca, [...] lipca 2015 r. oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...]. W konsekwencji, najpóźniej w momencie kontroli, tj. w dniu [...] listopada 2015 r. postępowanie administracyjne było już faktycznie w toku. Nie można natomiast przyjąć, że kontrola stanowiła jedynie element przed procesowych czynności sprawdzających. Instytucja ta nie jest bowiem znana Kodeksowi postępowania administracyjnego, który co do zasady wymaga by każde rozpoczęte postępowanie – bez względu na trafność podstawy faktycznej – zakończyło się wydaniem decyzji. Należy zatem stwierdzić, że organ I instancji, a w ślad za nim organ odwoławczy, w sposób nieuprawniony przyjął, iż postępowanie administracyjne nie było wszczęte, mimo, że przeprowadzono szereg czynności wyjaśniających i dowodowych. Stąd też zarzut skargi o błędnym zastosowaniu art. 61 a § 1 k.p.a. okazał się zasadny. Sąd nie podziela przy tym stanowiska organów, że postępowania przed organami nadzoru budowlanego, wynikające z przepisów ustawy prawo budowlane (poza udzieleniem pozwolenia na użytkowanie), w szczególności postępowanie legalizacyjne i naprawcze mogą być wszczynane tylko z urzędu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podejmowany był już bowiem problem, czy te postępowania mogą toczyć się wyłącznie z urzędu, czy również na wniosek właścicieli działek sąsiednich. W wyroku z dnia 14 kwietnia 2014 r. sygn. II OSK 584/11, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sytuacji, gdy przepisy prawa wyraźnie nie określają, czy postępowanie może być wszczęte tylko z urzędu lub tylko na wniosek, należy sięgnąć do ogólnych przepisów regulujących wszczęcie postępowania. Z art. 61 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Regulacja taka w powiązaniu z treścią art. 233 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. ("stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek"), wskazuje na konieczność przyjęcia możliwości wszczęcia postępowania legalizacyjnego (naprawczego) nie tylko z urzędu, ale również na wniosek właściciela działki sąsiedniej. Skoro zaś właściciel działki sąsiedniej do terenu inwestycji ma w postępowaniu legalizacyjnym (naprawczym) przymiot strony, to ma prawo do ustalenia, czy nie zostały naruszone jego prawa samowolną inwestycją. Brak w przepisach ustawy Prawo budowlane wyraźnego wyłączenia dopuszczalności wszczynania postępowania legalizacyjnego i naprawczego na wniosek, nie pozwala przyjąć, że takie postępowanie może być wszczynane jedynie z urzędu (por. wyroki WSA w Białymstoku z dnia 26 sierpnia 2014 r., II SAB/Bk 85/13 i z dnia 1 października 2015 r. II SAB/Bk 42/15). Powyższy pogląd Sąd w składzie obecnym w pełni podziela. W odniesieniu do okoliczności niniejszej sprawy zauważyć należy, że skarżąca, jak wynika to z akt sprawy, a także z faktów znanych Sądowi z urzędu, była traktowana jako strona postępowania w sprawach dotyczących budynków i budowli na terenie nieruchomości H. M. W latach ubiegłych skarżąca zainicjowała też szereg postępowań administracyjnych w przedmiocie budynków na ww. posesji. Reasumując, uznać należy, że złożone przez skarżącą do organu nadzoru budowlanego w dniu [...] listopada 2015 r. doniesienie o potrzebie sprawdzenia legalności prowadzonych robót budowlanych na działce o nr [...] w M., przez właściciela sąsiedniej nieruchomości, jako pochodzące od strony postępowania, wszczęło indywidualne postępowanie administracyjne. Takie zaś postępowanie kończy się wydaniem decyzji stosownie do treści art. 104 k.p.a. względnie art. 105 k.p.a., co jednak w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Wskazane uchybienia proceduralne legły u podstaw rozstrzygnięcia sądowego, bowiem naruszenie art. 61 a § 1 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Rozpoznając sprawę ponownie organy będą miały na względzie właściwe zastosowanie przepisów proceduralnych (o jakich wyżej). Oceniając legalność wykonanych prac budowlanych polegających na wykonaniu wykopu organ I instancji winien dokonać dogłębnej oceny materiału dowodowego i dać temu wyraz w uzasadnieniu orzeczenia. Mając na względzie powyższe okoliczności, orzeczono jak w sentencji, w tym o kosztach postępowania na podstawie art. 200 ww. ustawy.