II SA/Bk 242/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 maja 2016 r. sprawy ze skargi Spółdzielni "W." w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] października 2015 r., znak: [...], odmawiającą przekształcenia prawa użytkowania wieczystego służącego Spółdzielni B.– M. "W." w B. w prawo własności nieruchomości położonej w B. przy ul. W. S. [...] oznaczonej nr. Geodezyjnym [...] o pow. 0,2193 ha, w obrębie 16, dla której prowadzona jest w Sądzie Rejonowym w B. księga wieczysta Nr [...]. Decyzja SKO w B. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. W dniu 1 lipca 2014 r. wpłynął do Prezydenta Miasta B. wniosek Spółdzielni Budowlano – Mieszkaniowej "W." w B. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w B. przy ul. W. S. [...] oznaczonej numerem geodezyjnym [...] o pow. 0,2193 ha, w obrębie 16. Prezydent Miasta B. decyzją z [...] maja 2015 r., znak:[...] , odmówił uwzględnienia wniosku, ale SKO w B. decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], uchyliło tę decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] października 2015 r., znak: [...], odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego służącego Spółdzielni Budowlano – Mieszkaniowej "W." w B. w prawo własności nieruchomości położonej w B. przy ul. W. S. [...] oznaczonej nr. geodezyjnym [...] o pow. 0,2193 ha, w obrębie 16, dla której prowadzona jest w Sądzie Rejonowym w B. księga wieczysta Nr [...]. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał i omówił przesłanki, których spełnienie jest warunkiem uwzględnienia wniosku. Wnioskodawca spełnił pierwszą przesłankę w postaci posiadania użytkowania wieczystego przedmiotowej działki, gdyż nabył je na mocy aktu notarialnego z dnia [...] września 1980 roku, Rep.[...]. Kolejnym kryterium uwzględnienia wniosku musi być wykazanie, że na dzień 13 października 2005 r. przedmiotowa nieruchomość była zabudowana budynkami mieszkalnymi lub garażami stanowiącymi własność spółdzielni. W ocenie organu przesłanka ta nie została spełniona. Organ precyzyjnie przedstawił w jaki sposób została wyodrębniona działka o nr [...] w obrębie nr 16 oraz w jaki sposób była zabudowana i użytkowana. Na dzień 12 listopada 2002 r. zabudowana była garażami oraz zbiornikami, silosami i budynkami magazynowymi a w okresie od 2002 roku do 13 października 2005 roku nie były wydawane decyzje o zmianie sposobu użytkowania budynków usytuowanych na tej działce. Organ ponadto zauważył, że część nieruchomości budynkowych (nr ewidencyjny w kartotece budynków [...] oraz [...] znajduje się poza granicami nieruchomości zgłoszonej do przekształcenia, tj. na nieruchomości oznaczonej nr [...] będącej własnością Gminy B. Jednakże fakt ten nie ma wpływu na dopuszczalność przekształcenia, gdyż przekształceniu podlega prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej bez elementów jej zagospodarowania - budynków, stanowiących odrębny od gruntu przedmiot własności. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Spółdzielnia Budowlano – Mieszkaniowej "W." w B. Po rozpoznaniu odwołania, SKO w B. decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr[...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] października 2015 r. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ szczegółowo opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazał i przeanalizował przepisy dotyczące kwestii przekształcania użytkowania wieczystego w prawo własności. Wyjaśnił, że organ I instancji ustalając w skarżonej decyzji stan faktycznej zabudowy przedmiotowej nieruchomości w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 13 października 2005 r. powołał się na dowody w postaci: 1) decyzji scaleniowej z dnia [...] listopada 2002 r., znak: [...], wraz z mapą połączenia działek, stanowiącej załącznik do decyzji scaleniowej z której wynika, że powstała w wyniku połączenia nieruchomość, oznaczona nr geod. [...], o pow. 0,5806 ha, obr. 16, zabudowana była budynkiem biurowo-usługowym, garażami oraz zbiornikami, silosami i budynkami magazynowymi; 2) decyzji podziałowej z dnia [...] czerwca 2003 r., znak: [...], którą to podzielono działkę nr geod. [...], obr. 16, na działki nr geod. [...] o pow. 0,2193 ha oraz nr geod. [...] o pow. 0,3613 ha, wraz z załącznikiem do projektu podziału; 3) pisma Departamentu Architektury Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] września 2015 r., znak: [...], w którym stwierdzono, iż w okresie od 2002 r. do 13 października 2005 r. nie były wydawane decyzje o zmianie sposobu użytkowania budynków usytuowanych na działce o nr geod. [...]. Natomiast skarżąca Spółdzielnia podała jako dowód ortofotomapę z 2005 r., dostępną w internetowym Miejskim Systemie Informacji Przestrzennej Urzędu Miejskiego w B., z której wynika, że na przedmiotowej działce w 2005 r. było już zaplecze administracyjno-techniczne budynków mieszkalnych z garażami. W ocenie Kolegium, wskazane w uzasadnieniu decyzji przez organ I instancji dowody w postaci urzędowych dokumentów, w sposób przekonywujący świadczą o charakterze zabudowy istniejącej na przedmiotowej nieruchomości w dniu 13 października 2005 r. Z materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż na dzień 13 października 2005 r. przedmiotowa nieruchomość zabudowana była: garażami (nr ewidencyjny w kartotece budynków [...] oraz [...]) o łącznej powierzchni zabudowy 216 m2 oraz zbiornikami, silosami i budynkami magazynowymi (nr ewidencyjny w kartotece budynków [...] oraz [...]) o łącznej powierzchni zabudowy 548 m2. Stwierdzić zatem należy, iż wiodącą zabudową na przedmiotowej nieruchomości była zabudowa budynkami pełniącymi funkcję zbiorników, silosów i magazynów. Wobec powyższego Spółdzielnia nie spełnia przesłanek określonych w art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy, albowiem jest właścicielką posadowionych na niej garaży, zbiorników, silosów i budynków magazynowych, Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniosła Spółdzielnia Budowlano – Mieszkaniowa "W." w B., w której zaskarżonej decyzji zarzuciła: – naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich czynności zmierzających do dokładnego zbadania stanu faktycznego sprawy, – art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, – art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83 z późn. zm.) poprzez jego błędną interpretację. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w B.w całości. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że stan faktyczny sprawy został niedokładnie zbadany przez organy, które dokonały ustaleń jedynie w oparciu o nieaktualną i nierzetelną ewidencję gruntów i budynków błędnie wskazującą stan zagospodarowania działki na dzień [...] października 2005 r. W zaskarżonej decyzji wskazano, że na działce nr [...] znajdują się zbiorniki, silosy i budynki magazynowe o łącznej powierzchni 548 m2. Organy administracji powołują się dla potwierdzenia tego stanu m. in. na mapę dołączoną do decyzji scaleniowej z 2002 r. Z mapy tej nie wynika jednak, że na przedmiotowej działce znajdują się zbiorniki i silosy. Obiektami, które w zaskarżonej decyzji określono, jako zbiorniki i silosy, są od kilkudziesięciu lat budynki administracji osiedla (warsztaty), które obok garaży znajdujących się na przedmiotowej działce służą obsłudze administracyjnej osiedla mieszkaniowego. Silosy i zbiorniki z cementem były usytuowane na przedmiotowej działce czasowo, w okresie budowy osiedla mieszkaniowego (bloki przy ul. W. i P.), tj. w latach 70. i 80. XX wieku. Dalej skarżąca wskazała, że z dowodu w postaci zdjęć satelitarnych terenu umieszczonych na portalu Miejskiego Systemu Informacji Przestrzennej Urzędu Miejskiego w B. wynika, że w okresie pomiędzy 2005 r. i 2014 r. nic się nie zmieniło w zagospodarowaniu przedmiotowej działki. Nie są widoczne na tych zdjęciach zbiorniki i silosy, a organ II instancji pominął analizę materiału dowodowego w tym zakresie. W ocenie skarżącej, brzmienie art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy nie daje podstaw do wykładni zastosowanej przez SKO w B.. Organ ten błędnie dokonał przyporządkowania stanu faktycznego do wskazanego przepisu. W pierwszej kolejności wynika to z niewłaściwych ustaleń w zakresie zagospodarowania nieruchomości i sposobu jej użytkowania (silosów i zbiorników nie było na przedmiotowej działce w 2005 r. ani później), następnie zaś na błędnej interpretacji treści przepisu art. 1 ust. 2 pkt 2, który nie stanowi, iż powierzchnia garaży lub budynków mieszkalnych powinna przekraczać powierzchnię pozostałych budynków znajdujących się na nieruchomości. Jest to dowolna interpretacja organu w zaskarżonej decyzji, tym bardziej, że bez względu na stosunek powierzchni garaży do pozostałych obiektów znajdujących się na nieruchomości, posiada ona ten sam cel, związany z gospodarką zasobami mieszkaniowymi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną skargi. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest zaskarżona decyzja SKO w B. z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], która utrzymała w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] października 2015 r., znak: [...], odmawiającą przekształcenia prawa użytkowania wieczystego służącego Spółdzielni Budowlano – Mieszkaniowej "W." w B. w prawo własności nieruchomości położonej w B. przy ul. W. S. [...] oznaczonej nr. geodezyjnym [...] o pow. 0,2193 ha, w obrębie 16, dla której prowadzona jest w Sądzie rejonowym w B. księga wieczysta Kw Nr [...]. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 83; dalej: "ustawa"), a w szczególności art. 1 ust. 1, który stanowi, że osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo dawałoby podstawę do wznowienia postępowania. Organy administracji obu instancji ustaliły istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zastosowały prawidłową podstawę prawną, a także uzasadniły swoje rozstrzygnięcia zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Niezasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 7 i art. 77 § 1. Wskazane przepisy oraz art. 8 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a ponadto elementy powyższe mają znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Obowiązkiem każdego organu administracji jest zatem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, organy nie dopuściły się takiego naruszenia. Strona skarżąca upatruje tych naruszeń w dokonaniu przez organy ustaleń odnośnie przeznaczenia budynków znajdujących się na przedmiotowej działce w oparciu o – jej zdaniem – nieaktualną i nierzetelną ewidencję gruntów i budynków błędnie wskazującą stan zagospodarowania tej działki na dzień 13 października 2005 r. Zdaniem Sądu, stanowisko skarżącej jest niezasadne. Oba organy bardzo precyzyjnie wskazały w jaki sposób i kiedy powstała działka o nr [...] oraz jak była zabudowana począwszy od 2002 r. do chwili obecnej. Nie jest tak, jak twierdzi strona skarżąca, że w zakresie określenia przeznaczenia istniejącej na działce zabudowy, organy bazowały tylko na przywołaniu wypisów z kartoteki budynków. Oprócz bowiem wypisów obrazujących stan zabudowy na daty [...] października 2006 r. (k. 119 akt adm.), [...] lipca 2014 r. (k. 13 akt adm.), [...] maja 2015 r. (k. 85 akt adm.), [...] lipca 2015 r. (k. 103-106 akt adm.), organy powołały się na szereg innych dokumentów, choćby w postaci decyzji scaleniowej z dnia [...] listopada 2002 r., decyzji podziałowej z dnia [...] czerwca 2003 r. oraz pisma Departamentu Architektury Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] września 2015 r., znak: [...], w którym stwierdzono, iż w okresie od 2002 r. do 13 października 2005 r. nie były wydawane decyzje o zmianie sposobu użytkowania budynków usytuowanych na działce o nr geod. [...]. Z wszystkich tych dokumentów jednoznacznie wynika, że na przedmiotowej działce znajdują się dwa budynki o przeznaczeniu: budynek transportu i łączności i dwa budynki o przeznaczeniu: silos, zbiornik. Dodatkowego zauważenia wymaga, że także z księgi wieczystej nr [...], wg stanu na dzień 14 maja 2015 r., wynika, że na przedmiotowej działce znajdują się 2 budynki o przeznaczeniu: budynek transportu i łączności i 2 budynki o przeznaczeniu: silos, zbiornik. Jak więc z powyższego widać, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy organy trafnie przyjęły, jakie było przeznaczenie znajdujących się na działce budynków na dzień 13 października 2005 r. Zauważenia przy tym wymaga, że zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 520), ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych. Jak trafnie wskazano w wyroku NSA z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2566/12, dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków mają charakter informacyjny, a sam rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości. Ma on charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie tworzy nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan faktyczny. Podkreślenia także wymaga, że ewidencja gruntów i budynków ma charakter dokumentu urzędowego i szczególną moc dowodową w rozumieniu art. 76 k.p.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 maja 2009 r., sygn. akt III SA/Po 435/08). Techniczny charakter ewidencji powoduje, że osoba kwestionująca jej zapisy nie może doprowadzić do modyfikacji stanu prawnego nieruchomości poprzez wprowadzenie zmian w ewidencji, a dopiero zmiana tego stanu w innym przewidzianym przez prawo trybie powinna znaleźć swoje odzwierciedlenie w ewidencji gruntów i budynków. Właśnie z uwagi na techniczno - rejestracyjny charakter ewidencji niedopuszczalne jest odwrócenie przedmiotowej kolejności (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 450/09). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organy trafnie uznały, że na dzień 15 października 2005 r. dwa budynki znajdujące się na przedmiotowej działce miały przeznaczenie: silos, zbiornik. Zebrana przez organy dokumentacja, a w szczególności wypisy z kartoteki budynków, uprawniała je do przyjęcia takiego ustalenia. W ocenie Sądu, organy trafnie także przyjęły, że nie zachodziła potrzeba przeprowadzania dowodów z zeznań świadków na okoliczność, jakie przeznaczenie miały te budynki, gdyż w świetle art. 76 § 1 k.p.a., dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków mają walor dokumentu urzędowego i stanowią dowód tego, co zostało w nich stwierdzone (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 272/14), zaś zgłoszony przez skarżącą dowód z zeznań świadków nie był dowodem, w rozumieniu art. 76 § 3 k.p.a., przeciwko tym dokumentom. Zdaniem Sądu, również trafnie organy przyjęły, że z dołączonego przez skarżącą do akt administracyjnych dowodu w postaci zdjęć satelitarnych terenu umieszczonych na portalu Miejskiego Systemu Informacji Przestrzennej Urzędu Miejskiego w B. nie wynika, jakie przeznaczenie miały znajdujące się na przedmiotowej działce budynki w okresie pomiędzy 2005 r. i 2014 r. Kształt tych budynków nie przesądza bowiem o ich przeznaczeniu. W ocenie Sądu, niezasadny jest także zarzut skarżącej odnośnie naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy. Z przepisu tego wynika, że z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, w prawo własności nieruchomości, mogą również wystąpić spółdzielnie mieszkaniowe będące właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży. Organy nie zakwestionowały bowiem prawa skarżącej do wystąpienia z takim wnioskiem ze względów podmiotowych, tylko z uwagi na fakt, że na przedmiotowej nieruchomości znajdują się dwa budynki o innym przeznaczeniu niż wskazane w tym przepisie. Przy poczynionych ustaleniach odnośnie znajdujących się tam dwóch budynkach o przeznaczeniu: zbiorniki, silosy, rozstrzygnięcie musiało przyjąć określony kształt, czyli odmawiający przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W tym miejscu, w ocenie Sądu, należy dodatkowo wyjaśnić, że brak było podstaw, aby organy w zaistniałym stanie faktycznym rozważały możliwość uwzględnienia wniosku w części, tj. w zakresie części działki, na której znajdowały się dwa budynki o przeznaczeniu: garaże. Przede wszystkim zakres postępowania administracyjnego wyznaczył wniosek, a ponadto, w niniejszym postępowaniu organy nie były uprawnione do jakiegokolwiek podziału przedmiotowej działki. Reasumując, zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i należyty, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Zostały także prawidłowo zinterpretowane, mające zastosowanie w sprawie, przepisy. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.