II SA/Bk 29/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.),, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 lipca 2015 r. sprawy ze skargi M. G. i D. G. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy zobowiązania do uzyskania pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego oddala skargę. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB w B.) decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (dalej: PINB w S.) z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], zobowiązującą D. i M. G. do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego o wymiarach 7,5 x 9,00 m na działce nr geod. [...] w K. gm. S.. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. PINB w S. dokonał w dniu [...] września 2014 r. kontroli na działce nr geod. [...] w K.i stwierdził, że znajduje się na niej budynek gospodarczy murowany o wymiarach 7,50 x 9,0 m na fundamencie betonowym. Z relacji poprzedniego oraz obecnych właścicieli działki wynikało, że budynek wzniesiono w latach 1990-1993 na podstawie pozwolenia na budowę. Następnie organ zwrócił się z zapytaniem do Starostwa Powiatowego w S., a te wyjaśniło, że nie posiada żadnej dokumentacji dotyczącej budynku gospodarczego wybudowanego na w/w działce. Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., wydanym na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., PINB w S. zobowiązał D. i M. G. do opracowania i przedłożenia w organie I instancji, w terminie do [...] listopada 2014 r., ekspertyzy stanu technicznego przedmiotowego budynku. W dniu [...] listopada 2014 r. zobowiązani przedłożyli żądaną ekspertyzę, z której wynika, iż budynek został wykonany zgodnie z wiedzą i sztuką budowlaną, zaś stan techniczny obiektu nie zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia. PINB w S. decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., wydaną na podstawie art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., zobowiązał D. i M. G. do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego o wym. 7,50 x 9,00 m na działce nr geod. [...] w [...] gm. S. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła E. A., w którym zarzuciła organowi I instancji brak ustalenia prawidłowego stanu faktycznego i zastosowanie nieprawidłowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. PWINB w B. decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., uchylił w całości decyzję PINB w S. z dnia [...] listopada 2014 r. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że zebrany materiał dowodowy nie wskazuje w sposób niebudzący wątpliwości na datę powstania przedmiotowego budynku. Organ I instancji w tej mierze oparł się wyłącznie na oświadczeniach inwestora pomijając oświadczenia E. A., która dodatkowo przedstawiła kopie zdjęć lotniczych z roku 1997 oraz 2006 wykonanych przez C. w W., na których, wg. jej oceny, nie ma przedmiotowego budynku gospodarczego. W ocenie organu II instancji skarżona decyzja nie została wydana prawidłowo, a materiał dowodowy zebrany przez organ powiatowy wymaga uzupełnienia w znacznym stopniu, mającym wpływ na ostateczny wynik sprawy i w związku z powyższym istnieje konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Przedłożony przez aktualnych właścicieli działki szkic sytuacyjno-inwentaryzacyjny siedliska zatwierdzony [...] lutego 1986 r., w którym budynek gospodarczy został naniesiony jako projektowany wskazuje na inną niż aktualnie planowaną lokalizację budynku gospodarczego. Przesłanką zaś umożliwiającą rozstrzyganie w oparciu o ustawę z 1974 r. jest wyłącznie okoliczność, iż budowa danego obiektu została zakończona przed styczniem 1995 r. Twierdzenie to zostało zakwestionowane przez stronę przeciwną, dodatkowo przeczą temu nadesłane zdjęcia lotnicze z roku 1997 i 2006. Kwestię tą winien rozpatrzyć organ powiatowy przy ponownym zajęciu się sprawą. Zdaniem organu odwoławczego nie zostały podjęte wszelkie możliwe kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Oparcie się wyłączenie na oświadczeniu inwestora, kwestionowanym dodatkowo przez stronę skarżącą, jest niewystarczające i nie może stanowić wystarczającej przesłanki do rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Bezwzględnie istnieje konieczność uzyskania dodatkowego materiału dowodowego, na podstawie którego można by jednoznacznie ustalić datę budowy budynku gospodarczego (np. dokumentacja fotograficzna, świadkowie, rejestry wniosków o wydanie pozwolenia na budowę). Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, D. G. i M. G. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Zaskarżonej decyzji zarzucili obrazę przepisów postępowania, która miała wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a., polegającym na wydaniu decyzji bez wskazania podstawy prawnej, gdyż wskazane w podstawie prawnej decyzji przepisy nie mogą stanowić podstawy uchylenia decyzji w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, a ponadto decyzja zawiera błędne stwierdzenie, że ma ona walor decyzji ostatecznej. Mając powyższe zarzuty na względzie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca rozwinęła podniesione zarzuty oraz przytoczyła orzecznictwo sądów administracyjnych na ich poparcie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną skargi. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest zaskarżona decyzja PWINB w B. z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], która uchyliła decyzję PINB w S. z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], zobowiązującą D. i M. G. do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego o wymiarach 7,5 x 9,00 m na działce nr geod. [...] w K. gm. S. Na samym początku wyjaśnienia wymaga, że orzekając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie rozstrzyga o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, gdyż wydając decyzję kasacyjną wskazuje właśnie na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub w całości postępowania wyjaśniającego celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 906/13). Decyzja kasacyjna nie rozstrzyga zatem sprawy co do istoty, a jedynie wskazuje jakie okoliczności sprawy wynikłe w toku postępowania administracyjnego powinny zostać wyjaśnione zgodnie z zasadami określonymi w k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2569/12). Zauważenia jednak wymaga, że o ile organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez nakaz załatwienia jej pozytywnie lub negatywnie dla odwołującego się, o tyle o treści rozstrzygnięcia może jednak w przypadku tego rodzaju decyzji decydować wyłącznie organ pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1396/11). Powyższe oznacza więc, że organ ponownie rozpatrujący sprawę nie jest związany wykładnią prawa materialnego przeprowadzoną w decyzji kasacyjnej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 796/12). Jak słusznie bowiem zauważono, decyzja uchylająca i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania ma charakter procesowy, gdyż podstawą jej podjęcia jest wyłącznie naruszenie przepisów postępowania. Tak więc organ odwoławczy podejmując taką decyzję nie może wyrażać poglądów co do prawa materialnego, albowiem to nie mieści się w zakresie zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. O treści rozstrzygnięcia podjętego w wyniku przekazania sprawy do ponownego rozpoznania z przyczyn wyłącznie procesowych decyduje bowiem tylko i wyłącznie organ pierwszej instancji, zaś organ drugiej instancji nie może dokonywać ocen merytorycznych przesądzających o treści tej decyzji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 766/13). W oparciu o kwestie przedstawione powyżej stwierdzić należy, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. również sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do jej merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Po 1332/13 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 18/13). W stanie faktycznym niniejszej sprawy organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji z uwagi na fakt, że materiał dowodowy zebrany przez organ powiatowy był niepełny i wymagał uzupełnienia. Zdaniem Sądu, stanowisko organu odwoławczego jest prawidłowe. Podkreślenia bowiem wymaga, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wprawdzie zgodnie z art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję, jednakże o możliwości tej decyduje głównie zakres postępowania wyjaśniającego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia danej sprawy. Jeżeli konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest na tyle szeroki, że ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, należy przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 30 maja 2012 r., sygn. II SA/Bk 134/12). W niniejszej sprawie organ I instancji ustalając datę budowy obiektu, co miało bezpośrednie znaczenie dla okoliczności, które Prawo budowlane (z 1974 r. lub z 1995 r.) ma w sprawie zastosowanie, oparł się wyłącznie na wyjaśnieniach skarżących i poprzedniego właściciela nieruchomości, nie odnosząc się zupełnie do odmiennych twierdzeń B. A. Narusza to przepis art.107 § 3 k.p.a., z którego wynika, że w uzasadnieniu faktycznym decyzji organ winien wskazać przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Ponadto, Sąd podziela stanowisko organu II instancji, że organ powiatowy nie przeprowadził postępowania dowodowego w pełnym zakresie, co mogło mieć bezpośredni wpływ na prawidłowość ustalenia stanu faktycznego sprawy. Istnieje bowiem konieczność uzyskania dodatkowego materiału dowodowego, na podstawie którego można by jednoznacznie ustalić datę budowy budynku gospodarczego (np. dokumentacja fotograficzna, dodatkowi świadkowie, rejestry wniosków o wydanie pozwolenia na budowę). Taka dokumentacja fotograficzna została już nawet dołączona do akt sprawy przez B. A. na etapie wniesionego przez niego odwołania i wymaga stosownej analizy i oceny organu I instancji. Także w aktach administracyjnych znajduje się szkic sytuacyjno – inwentaryzacyjny (k. 4 akt adm.), który winien być także przedmiotem oceny tego organu. Sąd podziela stanowisko PWINB w B., że w sprawie zachodziła podstawa do zastosowania regulacji z art. 138 § 2 k.p.a. a nie z art. 136 k.p.a., gdyż w przeciwnym razie całe postępowanie sprowadziłoby się do jednej instancji. Wprawdzie, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę decyzją organu II instancji (art. 138 § 1 k.p.a.), a więc nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, ale obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Jednakże art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a. przyjmuje, że jeśli rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu sprawy (por. Adamiak B., (w:) Adamiak/Borkowski, KPA. Komentarz, 8. wyd., Warszawa 2006, str. 612). W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy uzasadnione jest twierdzenie, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Ilość uchybień w zakresie naruszenia prawa procesowego oraz ich rodzaj (brak wyjaśnienia wielu istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii) jest na tyle poważna, że uzasadnione jest twierdzenie, że mają one istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Zauważenia także wymaga, że nawet skarżący w skardze nie kwestionują, że organ I instancji nie poczynił stosownych ustaleń i nie przeprowadził w tym zakresie postępowania wyjaśniającego. Sąd nie uznaje za zasadny zarzutu skargi, że decyzja została wydana bez wskazania podstawy prawnej. Jak bowiem bezpośrednio z niej wynika, organ jako podstawę prawną wskazał art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Z art. 83 ust. 2 P.b wynika, że organem wyższego stopnia w stosunku do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jest wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego, zaś art. 138 § 2 k.p.a. określa podstawy do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. W ocenie Sądu, obie wskazane podstawy prawne są jak najbardziej prawidłowe. W skardze skarżący podnoszą, że przedmiotowa decyzja powinna zawierać przytoczenie przepisów prawa materialnego, na których organ administracji publicznej oparł swoje rozstrzygnięcie. Sąd tego poglądu jednak nie podziela. W przypadku bowiem wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na mocy art. 138 § 2 k.p.a. wyłączone jest badanie przez ten organ kwestii merytorycznych wynikających z prawa materialnego i stąd brak jest podstaw do wskazywania w podstawie prawnej decyzji przepisów prawa materialnego. Niezasadny jest też zarzut skargi odnośnie pouczenia zawartego w decyzji organu II instancji, iż jest ona decyzją ostateczną. Zgodnie bowiem z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. W toku instancji odwołanie nie służy od decyzji wydanych przez organ II instancji, gdyż zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie jest dwuinstancyjne, a zatem od decyzji wydanej w I instancji służy odwołanie tylko do jednej instancji (art. 127 § 1 k.p.a.). Powyższe oznacza zatem, że przedmiotowa decyzja będąca decyzją organu II instancji, jest decyzją ostateczną. Reasumując, zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organem II instancji zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i prawidłowy, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Mające natomiast zastosowanie w sprawie przepisy zostały także należycie zinterpretowane i zastosowane. Sąd nie doszukał się też naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że Sąd nie uwzględnił wniosku pełnomocnika skarżących o odroczenie rozprawy w dniu 9 lipca 2015 r., gdyż wskazana w nim przyczyna nie mieści się w kategorii określonej w art. 109 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżących wniósł bowiem o odroczenie rozprawy z uwagi na zaplanowany urlop w dniach 6 – 11 lipca 2015 r. Zauważenia jednak wymaga, że pełnomocnik ten o terminie rozprawy w dniu 9 lipca 2015 r. poinformowany został już w dniu 25 maja 2015 r. i aż do dnia 7 lipca 2015 r. (data złożenia pisma do Sądu o odroczenie rozprawy) nie podjął w tym względzie żadnych czynności, a ponadto, jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, fakt, iż pełnomocnik będzie pozostawał na urlopie poza granicami kraju, zaplanowanym wcześniej, nie stanowi przeszkody niemożliwej do przezwyciężenia i nie wykazuje cech "nadzwyczajnego zdarzenia" w rozumieniu art. 109 p.p.s.a. (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 lipca 2014 r. sygn. akt III SA/Gl 202/14). Dodatkowo, na rozprawie w dniu 9 lipca 2015 r. obecny był pełnomocnik skarżących aplikant adwokacki P. K. działający z substytucji adwokata J. R. (pełnomocnictwo i substytucja w aktach), co również potwierdza, że skarżący byli należycie reprezentowani i brak było podstaw do odraczania rozprawy. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.