II SA/Bk 301/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia NSA Stanisław Prutis, Protokolant Katarzyna Luto-Kojło, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 października 2009 r. sprawy ze skargi J.J. na zarządzenie Prezydenta Miasta B. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie przeznaczenia do zbycia w trybie bezprzetagrowym nieruchomości niezabudowanej stanowiącej własność gminy I. orzeka, że zaskarżone zarządzenie numer [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. Prezydenta Miasta B. jest niezgodne z prawem; II. stwierdza, że zaskarżone zarządzenie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Prezydenta Miasta B. na rzecz skarżącego J.J. kwotę 657,00 (sześćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. W dniu 2 stycznia 2007 r. D.J. i B.C. wystąpiły do Prezydenta Miasta B. z wnioskiem nabycie o trybie bezprzetargowym gminnej nieruchomości niezabudowanej położonej w przy ul. Z.P. oznaczonej w ewidencji gruntów nr geod. [...]/2 w Obr. 19 z przeznaczeniem do poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej o nr geod. [...]/1, [...]/1 i [...]/2. Wcześniejszy ich wniosek z dnia 22 lutego 2002 r. został rozpatrzony pozytywnie i przedmiotową nieruchomość przeznaczono na sprzedaż w trybie bezprzetargowym, jednak wnioskodawczynie po rokowaniach w zakresie ceny zrezygnowały z zakupu. W opinii Departamentu Urbanistyki Urzędu Miejskiego w B. z dnia 01 lutego 2007 r. wskazano, że przedmiotowa nieruchomość z uwagi wielkość i parametry nie stanowi samodzielnej działki budowlanej i jest niezbędna na poprawę warunków zagospodarowania działki sąsiedniej o nr geod. [...]/1. Zdaniem organu, argumentem przemawiającym za zbyciem w trybie art. 37 ust. 2 pkt. 6 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami jest fakt, że budynek mieszkalny stanowiący współwłasność Wnioskodawczyń usadowiony został na granicy działek [...]/1 i [...]/2, co oznacza, że nie zachowuje należytej odległości od działki w rozumieniu przepisów w § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (4 m w przypadku ściany z otworami okiennymi lub drzwiowymi oraz 3m w przypadku ścian bez otworów). Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Zastępca Prezydenta Miasta rozstrzygnął o przeznaczeniu przedmiotowej działki, o nr geod. [...]/2 w obr. 19 w B. do zbycia w trybie bezprzetargowym. Następnie zarządzeniem Nr [...]/08 z dnia [...]czerwca 2008 r. Prezydent Miasta B. przeznaczył, do zbycia w trybie bezprzetargowym nieruchomość niezabudowaną stanowiącą własność Gminy B., położoną w B. przy ul. Z.P. ozn. nr geod. [...]/2 z przeznaczeniem na poprawę warunków zagospodarowania nieruchomości przyległych, stanowiących współwłasność D.J. i B.C. W dniu [...] grudnia 2008r. podpisano pomiędzy Gminą B. a B.C. i D.J. protokół z rokowań, ustalający warunki sprzedaży przedmiotowej nieruchomości. Wnioskiem z dnia 16 stycznia 2009 r. Pan J.J. zwrócił się z prośbą o nabycie w trybie bezprzetargowym przedmiotowej nieruchomości o nr geod. [...]/2 w B., na poprawę warunków zagospodarowania nieruchomości o nr geod. [...]/1, uzasadniając, iż jest dzierżawcą przedmiotowej nieruchomości od 1991 r. Pismem znak: [...] z dnia [...] lutego 2009 r. odmówiono J.J. zbycia wnioskowanej działki z uwagi na uprzednie jej przeznaczenie do zbycia na rzecz D.J. i B.C. Następnie, pismem z dnia [...] lutego 2009 r. (znak [...]) rozwiązano z dotychczasowym dzierżawcą umowę dzierżawy ze skutkiem dzień [...] marca 2009r. W dniu 17 lutego 2009 r. J.J. złożył do Prezydenta Miasta B. skargę na czynności dotyczące bezprzetargowego zbycia nieruchomości nr [...]/2. Pismem z dnia [...] marca 2009 r. Prezydent Miasta B. udzielił skarżącemu odpowiedzi podając jednocześnie, że do dnia 17 kwietnia 2009 r. zajmie stanowisko w sprawie, o czym skarżący zostanie powiadomiony. We wniosku z dnia 23 marca 2009 r. (data wpływu do UM – 26.03.2009 r.) skarżący wniósł prośbę do Prezydenta Miasta o wstrzymanie zawarcia umowy sprzedaży z B.C. i D.J., sprzedaż działki skarżącemu w trybie bezprzetargowym lub ogłoszenie przetargu ograniczonego. Deklarował zakup działki po cenie wyższej niż określona w zarządzeniu. Zaznaczył, że kilkakrotnie występował o sprzedaż spornej działki: 21.11.1977 r., 28.02.1979 r., 9 kwietnia 1992 r., lecz sprawę załatwiano negatywnie. Po podziale działki nie miał środków finansowych na nabycie tej działki. Końcowo skarżący wniósł o unieważnienie zarządzenia. Na powyższe pismo, organ nie udzielił odpowiedzi. Następnie J.J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na Zarządzenie Prezydenta Miasta B. z dnia [...] czerwca 2008r., w sprawie przekazania do zbycia w trybie bezprzetargowym na rzecz B.C. i D.J. stanowiącej własność Gminy B. niezabudowanej działki nr [...]/2, położonej w B., przy ul. Z.P. o pow. 0,0104 ha, w obrębie 19. Jako podstawę skarżący wskazał art. 101 ustawy o samorządzie gminy. W uzasadnieniu podtrzymał argumentację zawartą we wcześniejszym piśmie skierowanym do Prezydenta, wskazując, iż to jemu jako dzierżawcy winno przysługiwać prawo pierwokupu przedmiotowej działki, ewentualnie sprzedaż powinna nastąpić w trybie przetargu ograniczonego. Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucił, iż nieprawidłowo został przywołany §3 uchwały nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia [...] listopada 2007 r., zmienionej uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2008r., gdyż osoby wskazane w zarządzeniu nie dzierżawiły nieruchomości na podstawie umowy, ani też nie zabudowały tej nieruchomości na podstawie zezwolenia na budowę, jak również organ samorządowy nie dostrzegł, że sprzedaż jest niezbędna na rzecz skarżącego dzierżawcy od 18 lat nieruchomości [...]/2, bowiem wtedy nastąpi poprawienie warunków nieruchomości należącej do niego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał ponadto, iż zgodnie z § 3 pkt.2 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia [...].11.2007 r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony oraz zmiany uchwały w sprawie określania zasad udzielania bonifikat od ceny sprzedaży na rzecz najemców lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy B. z późn. zm., sprzedaż nieruchomości w trybie, bezprzetargowym następuje na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie pozwolenia na budowę. Analiza umów dzierżawy zawartych pomiędzy Gminą B. a dotychczasowym dzierżawcą wykazuje, że były one zawierane na czas oznaczony i to tylko z uwagi na fakt, iż Pani B.C. i D.J. odstąpiły od prowadzonego w 2002r. postępowania w sprawie sprzedaży omawianej działki. Tylko czasowo umożliwiono dzierżawcy kontynuowanie umowy i korzystanie z nieruchomości, a Gminie pobieranie pożytku z tytułu dzierżawy gruntu gminnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W ocenie Sądu, skarga jest uzasadniona. Skarga została wniesiona na zarządzenie Prezydenta Miasta B. do sądu administracyjnego przez J.J. w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.). Naruszenie interesu prawnego skarżącego, zaskarżonym zarządzeniem, nie budzi wątpliwości w świetle w/w przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przemawia za tym okoliczność, że jego działka o nr [...]/1 sąsiaduje bezpośrednio z działką o nr [...]/2, którą tą działkę gminną (będącą przedmiotem sprzedaży bezprzetargowej) skarżący dzierżawił przez kilkanaście lat, a w latach dziewięćdziesiątych starał się o jej nabycie, celem polepszenia warunków zagospodarowania działki własnej o nr 1379/1. Z nabycia tego dotychczas nie zrezygnował. Drugą kwestią formalną, podlegającą rozważaniu przez Sąd, jest zachowanie przez skarżącego terminu do wniesienia skargi do sądu, w aspekcie art. 10 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Wymaganie bezskuteczności wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa jest warunkiem sine qua non do wniesienia skargi. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2007 r. – sygn. akt II OPS 2/7 (publ. ONSA, WSA 2007/3/60; Z WSA 2007/2/83) została wyrażona następująca zasada: "I. Przepis art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. II. Skarga na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest wniesiona, po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § 3 Kpa w związku z art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania". Powyższe oznacza, że termin do wniesienia skargi zostanie zachowany, jeżeli strona wniosła ją do sądu w terminie 60 dni liczonego do dnia wezwania organu, a ten jej wezwania nie uwzględnił. W sprawie niniejszej, J.J. dowiedział się (jak twierdzi) dnia 15 stycznia 2009 r. o tym, że zostało wydane zarządzenie o bezprzetargowej sprzedaży działki nr [...]/2 na rzecz D.J. i B.C. Po tym dniu prowadził liczną korespondencję z Prezydentem Miasta B., chcąc uzyskać zapewnienie, ze uzyska możliwość zakupu spornej działki. Pismem z dnia 23 marca 2009 r. (data wpływu do UM – 26.03.2009 r.) zatytułowanym "Wniosek" skarżący wezwał Prezydenta Miasta B. do wstrzymania zawarcia umowy sprzedaży spornej działki z B.C. i D.J., do sprzedaży działki na jego rzecz w trybie bezprzetargowym bądź ogłoszenia przetargu na sprzedaż działki, deklarując jej zakup po cenie wyższej niż określona w zarządzeniu Prezydenta Miasta B. z dnia [...] czerwca 2008 r. Wniósł o uchylenie tego zarządzenia. Na powyższe pismo z dnia 23 marca 2009 r., które zdaniem Sądu było wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, skarżący nie otrzymał odpowiedzi i w dniu 20 kwietnia wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku za pośrednictwem Urzędu Miejskiego w B. (data wpływu – 20.04.2009 r., nr dz. [...]). Zatem, skarga sądowoadministracyjna została złożona z zachowaniem 60 – dniowego, a nawet 30 – dniowego terminu, wymaganego do jej wniesienia. Przede wszystkim zaskarżone zarządzenie z dnia [...].06.2008 r. zostało wydane w sprawie z zakresu administracji publicznej – nieruchomości gminne są bowiem mieniem publicznym, a zatem gospodarowanie nimi jest wykonywaniem administracji publicznej (vide uchwała 7 sędziów NSA z dnia 6 listopada 2000 r. w sprawie sygn. akt OPS 11/00, ONSA 2001/2/52; wyrok z dnia 13 maja 2004 r. w WSA w Warszawie sprawie sygn. akt I SA 2184/03, LEX 148881). Podobne stanowisko odnoszące się konkretnie do zarządzenia organu gminy zajął WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 2 marca 2006 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 820/05 (niepubl.). Zarządzenie nr [...]/09 Prezydenta Miasta B. z dnia [...] czerwca 2008 r. w sprawie przeznaczenia do zbycia bezprzetargowego działki gminnej o nr [...]/2 o pow. 104 m 2 na rzecz D.J. i B.C., jako niezbędnej do poprawienia warunków zagospodarowania ich nieruchomości o nr geodez. [...]/1, [...]/1, zostało wydane w oparciu m.in. o przepis art. art. 13, 25, 35 ust. 1 w zw. z 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.) zwanej dalej "ustawą" oraz na podstawie § 3 i § 5 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia [...] listopada 2007 r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony oraz zmiany uchwały w sprawie określania zasad udzielania bonifikat od ceny sprzedaży na rzecz najemców lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy B., zmienionej uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. Rację ma skarżący twierdząc, że § 3 w/w uchwały został, w zaskarżonym zarządzeniu, niesłusznie powołany ponieważ ani B.C., ani też D.J. nie spełniają żadnego z trzech wskazanych tam warunków, w szczególności nie dzierżawiły spornej nieruchomości gminnej. W tym miejscy należy zaznaczyć, że skarżący także nie spełnia przesłanek nabycia działki gminnej z mocy wskazanego § 3 uchwały, gdyż był jej dzierżawcą co prawda w okresie od dnia 1 marca 1991 r. do dnia 31 marca 2009 r. lecz na podstawie pięciu umów zawieranych na czas określony, a nadto sporna działka nie została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę (nie została zabudowana w ogóle). Nie ulega wątpliwości, że zarówno Pani C. i J., jak też skarżący nie nabyli pierwszeństwa do bezprzetargowego nabycia działki gminnej o nr [...]/2 ani z mocy § 3 w/w uchwały, ani też na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatem, pozostała do rozstrzygnięcia kwestia, czy prymat w bezprzetargowym nabyciu działki przysługiwał D.J. i B.C. na podstawie przepisu art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sytuacji, kiedy "niezbędność" do poprawienia warunków zagospodarowania nieruchomości przyległych, z jednej strony działki o nr [...]/1 (p. C. i J.) a z drugiej strony działki nr [...]/1 (skarżącego) – są co najmniej porównywalne. Z akt sprawy administracyjnej wynika, że p. J. i C. wystąpiły z pierwszym wnioskiem o nabycie, w trybie bezprzetargowym, działki nr [...]/2 w 2002 r., a następnie zrezygnowały z nabycia z uwagi na cenę. Po raz drugi wystąpiły z takim wnioskiem w 2007 r. Z kolei uszło uwadze organu, że J.J. ubiegał się o nabycie tej działki w 1992 r. (pisma z dnia 9 kwietnia 1992 r., str. 137 – 138 akt administracyjnych) i jak twierdzi, nie było to wówczas możliwe z uwagi na brak podziału geodezyjnego. Z opinii Departamentu Urbanistyki Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] marca 2009 r. i z dnia [...] lutego 2007 r. wynika, że działka gminna nr [...]/2 może być przeznaczona zarówno na polepszenie warunków zagospodarowania działki nr [...]/1 (p. C. i J.) jak też działki o nr [...]/1 (skarżącego). W ocenie Sądu, zaskarżone zarządzenie zostało wydane bez należytego uprzedniego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jego oceny, czym naruszono przepis postępowania administracyjnego – art. 7 i 77 Kpa. Powyższe uchybienie pozostaje w związku z wykładnią przepisu art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dokonaną przez organ wadliwie, czego efektem stało się zaskarżone zarządzenie. Zgodnie z przepisem art. 37 ust. 1 ustawy, zasadą zbywania nieruchomości gminnych jest forma przetargu. Bezprzetargowe zbywanie nieruchomości publicznych ma charakter wyjątkowy, unormowany art. 37 ust. 2 ustawy i winno podlegać ścisłej wykładni. Analiza treści normatywnej art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy prowadzi do wniosku, że źródłem niemożliwości zagospodarowania nieruchomości w inny sposób niż przez bezprzetargową sprzedaż na rzecz właściciela przyległej nieruchomości może być, w szczególności, brak chętnych do zawarcia umowy udostępnienia danej nieruchomości lub przeprowadzony z wynikiem negatywnym, przetarg na jej sprzedaż. Ocena organu, że zbyt mała powierzchnia działki gminnej (104 m2) nie nadająca się do samodzielnego zagospodarowania, jest wystarczającym warunkiem "braku możliwości zagospodarowania nieruchomości jako odrębnej" – stanowi naruszenia art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jeżeli nieruchomość gminna może być przeznaczona na poprawę warunków zagospodarowania więcej niż jednej nieruchomości przyległej lub wobec ustalenia, że zainteresowanie zakupem działki wyraził więcej niż jeden podmiot to forma zbycia bezprzetargowego stanowi naruszenie przepisu art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy. Dokonując wykładni przepisu art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy na tle stanu faktycznego niniejszej sprawy Sąd orzekający posiłkował się m.in. analogicznymi orzeczeniami zapadłymi: dnia 24 lipca 2007 r. przed WSA w Szczecinie – sygn. akt II SA/Sz 190/07; dnia 24 października 2007 r. przed WSA w Łodzi – sygn. akt II SA/Łd 772/07, a także wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 5 lipca 2006 r. – sygn. akt IV OSK 98/06). Reasumując, stwierdzić należy, że zaskarżone zarządzenie nie zawiera uzasadnienia niecelowości zbycia działki gminnej w drodze przetargu (nie wynika to z opinii sporządzonych przed jego wydaniem jak też z odpowiedzi na skargę). Nie jest wystarczającym motywem mała powierzchnia działki (104 m2), która z pewnością nie nadaje się do samodzielnego zagospodarowania przez Gminę, co jednak nie oznacza że z tego powodu należało wyłączyć przetargowy tryb jej zbycia, ukierunkowując zwolnienie z obowiązku sprzedaży w drodze przetargu na zaspokojenie poprawienia warunków zagospodarowania tylko jednej z kilku nieruchomości przyległych. Zważywszy zatem, ze zarządzenie z dnia [...] czerwca 2008 r. zostało wydane z istotnym naruszeniem interesu prawnego skarżącego, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 101 ust. 4 i z zw. z art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. – o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.). Ponieważ wystąpiły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, zaś od daty podjęcia zarządzenia ([...].06.2008 r.) do daty orzekania przed Sądem (12.11.2009 r.) upłynął rok czasu, to Sąd był zobligowany do stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia. Orzeczenie w pkt. 2 zapadło na podstawie art. 152 p.p.s.a., a o kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.