II SA/Bk 303/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Z. R. B. prowadzącego działalność gospodarczą "T. D." B. Z. R. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej p o s t a n a w i a odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącego – Z. R. B. karę pieniężną w wysokości 5.000 zł za nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi (naruszenie określone pod lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym). We wniosku z dnia 25 października 2017 r. skarżący zwrócił się do Głównego Inspektora transportu Drogowego o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. W skardze do sądu administracyjnego na ww. decyzję skarżący zawarł wniosek o wstrzymanie jej wykonania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. W myśl zasady wyrażonej w art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej w skrócie: "P.p.s.a."), wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Stosownie zaś do postanowień art. 61 § 3 P.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Z ugruntowanego stanowiska doktryny, jak również orzecznictwa sądów administracyjnych - które w pełni podziela Sąd rozpatrujący wniosek złożony w niniejszej sprawie - wynika, że przedmiotem wstrzymania wykonania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Zagadnienie wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy właściwego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i na mocy których zostają na niego nałożone określone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. Co do zasady przymiotu wykonalności nie będą więc miały decyzje odmawiające stwierdzenia lub przyznania określonych praw lub obowiązków albo decyzje, które nie wywołują określonych skutków materialnoprawnych (zob. np. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 61, Lex 498515 oraz np. postanowienia NSA: z 10 maja 2012 r. II FZ 358/12, Lex nr 1166138; z 11 maja 2017 r. II FZ 161/17, pub. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania i w związku z tym nie każdy wymaga wykonania. Wstrzymanie wykonania dotyczy sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne, nadające się do egzekucji. Skutków takich nie wywołuje decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji. Tego typu rozstrzygnięcie nie jest aktem administracyjnym podlegającym wykonaniu i nie prowadzi do podjęcia przez organy jakichkolwiek działań, których wstrzymania można byłoby się domagać. W świetle powyższego stwierdzić należy, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej w sprawie niniejszej decyzji odmywającej stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej nie może być uwzględniony przede wszystkim ze względu na jej charakter. Jest to bowiem decyzja nie mająca przymiotu wykonalności. Sąd w sprawie niniejszej rozważył także podgląd wyrażony przez NSA (vide: postanowienia NSA: z 28 września 2011 r., II OZ 859/11, z 8 stycznia 2015 r. II OZ 1376/14), że przedstawionej wyżej zasady, iż przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej mogą być jedynie takie akty lub czynności, które bezpośrednio nadają się do wykonania i wymagają wykonania, nie można stosować bez pełnej analizy stanu prawnego i faktycznego sprawy. NSA wskazał, że w okolicznościach konkretnej sprawy można bowiem rozważać wstrzymanie wykonania decyzji w takim znaczeniu, że wstrzymaniu podlegać będą skutki prawne, które decyzja ta wywołuje, o ile stanowią one bezpośrednie i pewne następstwo danego rozstrzygnięcia. O możliwości przyznania ochrony, na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a., nie decyduje zatem rodzaj aktu będącego przedmiotem skargi, ale to, czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym w graniach sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem administracyjnym, w wyniku wstrzymania wykonania tego aktu, nastąpi ochrona strony, przed skutkami, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Decyzja ostateczna objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności jest aktem wydanym w postępowaniu prowadzonym w granicach tej samej sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym, co decyzja odmawiająca stwierdzenia jej nieważności. Możliwe jest zatem, w ocenie Sądu, merytoryczne rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej w sprawie ze skargi na decyzję odmawiającą stwierdzenia jej nieważności. Odnosząc to do realiów niniejszej sprawy Sąd rozważył czy mogła być wstrzymana decyzja ostateczna na podstawie której nałożono na skarżącego karę pieniężną w wysokości 5.000 zł na naruszenia przepisów o transporcie drogowym. W ocenie Sądu wniosek i w tym zakresie nie mógł być uwzględniony ze względu na brak uzasadnienia. Wstrzymanie wykonania aktu może nastąpić wyłącznie w wyniku złożonego przez skarżącego wniosku oraz w granicach luzu decyzyjnego przyznanego sądowi przez ustawodawcę, wyznaczonego zakresem znaczeniowym przesłanek sformułowanych w art. 61 § 3 p.p.s.a., tj. zaistnieniem niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zaznaczyć należy, że chodzi tu o taką szkodę (majątkową lub niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Żądając wstrzymania wykonania decyzji, skarżący ma zatem obowiązek wykazać istnienie konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie aktu lub czynności jest zasadne z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W świetle art. 61 § 3 P.p.s.a. przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej nie można utożsamiać z oceną legalności wydanego aktu. Celem instytucji wstrzymania wykonania aktu jest jedynie tymczasowe ukształtowanie stosunków do czasu rozpoznania sprawy przez sąd. Z powyższego wynika, że sąd wyłącznie bada zaistnienie przesłanek określonych w art. 61 § 3 P.p.s.a., przede wszystkim w oparciu o okoliczności wskazane we wniosku (vide: postanowienie NSA z 13 listopada 2012 r., II OSK 590/12, pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć również należy, że sąd rozstrzygając kwestię wpadkową wywołaną wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, nie bada trafności zarzutów odnośnie niezgodności zaskarżonego aktu z prawem, a jedynie dokonuje oceny wystąpienia ustawowych przesłanek uzasadniających wstrzymanie jego wykonania. Oparcie wniosku o ochronę tymczasową na argumencie o niezgodności zaskarżonego aktu z prawem, a zwłaszcza rozstrzygnięcie sądu w tym zakresie niweczyłoby kontrolę sądową legalności zaskarżonego aktu (vide: postanowienie NSA z 26 lutego 2014 r., II FSK 2195/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Konkludując rozważania w powyższym zakresie należy stwierdzić, że skarżący nie przedstawił żadnych dowodów świadczących o tym, że odmowa wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej będzie łączyć się z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z kolei potencjalna wadliwość decyzji odmywającej stwierdzenia jej nieważności nie ma wpływu na ocenę zasadności wniosku w przedmiocie wstrzymania wykonania, ponieważ dokonywanie przez sąd oceny legalności decyzji na tym etapie postępowania jest przedwczesne i niedopuszczalne. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 61 § 3 i § 5 postanowił jak w sentencji.