II SA/Bk 306/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 maja 2022 r. sprawy ze skargi B. M. na działanie Prezydenta Miasta S. w przedmiocie przekształcenia budynku mieszkalno – usługowego na budynek mieszkalny p o s t a n a w i a: odrzucić skargę; , B. M. w dniu 6 kwietnia 2022r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na działanie Prezydenta Miasta S. w przedmiocie przekształcenia należącego do niego budynku mieszkalno – usługowego na budynek mieszkalny. W uzasadnieniu wyjaśnił, że przekształcenie należącego do niego budynku na mieszkalny wpłynie korzystnie na jego sytuację finansową, zmniejszą się podatki od nieruchomości oraz umożliwi to otrzymanie dofinansowania w programie "Czyste powietrze". Podał, że w ubiegłym roku zwrócił się do Urzędu Miasta Wydziału Architektury w S. o przekształcenie budynku mieszkalno-usługowego na budynek mieszkalny, ze względu na ogólną sytuację w kraju jak również na mój wiek. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta S. wniósł o jej oddalenie. Przedstawiając stan faktyczny sprawy organ wyjaśnił, że w dniu [...] lutego 2021 r. skarżący zwrócił się z prośbą o przekształcenie sposobu użytkowania istniejącego budynku mieszkalno-usługowego na budynek mieszkalny. W odpowiedzi na powyższy wniosek Prezydent Miasta S. postanowieniem z dnia [...] lutego 2021r. wezwał skarżącego do sprecyzowania przedmiotu zgłoszenia posługując się wymaganym prawem formularzem (PB-18), określnym na podstawie art. 71 ust. 2c ustawy Prawo budowalne, oraz do dołączenia załączników do zgłoszenia , określonych w art. 71 ust. 2 pkt 1 -6 ustawy Prawo budowlane. Po upływie wyznaczonego terminu organ decyzją z dnia [...] marca 2021 r. wniósł sprzeciw do dokonanego przez skarżącego - zgłoszenia w zakresie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce nr geod. [...] położonej przy ul. [...] w S. W dniu [...] marca 2021 r. skarżący zwrócił się jednocześnie do Prezydenta Miasta S. z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce o nr geod. [...] z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na braki formalne, wniosek o wydanie zaświadczenia o zmianie sposobu użytkowania ww. obiektu budowlanego pozostawiono bez rozpoznania. W dniu [...] kwietnia 2021 r. skarżący złożył do Prezydenta Miasta S. wniosek o podjęcie uchwały w sprawie zmiany ustaleń obowiązującego miejscowego planu w celu umożliwienia przekształcenia funkcji należącej do niego działki z usługowej na mieszkalno-usługową. W odpowiedzi na powyższy wniosek Prezydent Miasta S. pismem z dnia [...] maja 2022 r. poinformował skarżącego, iż na posiedzeniu Kolegium Prezydenta Miasta S. w dniu [...] maja 2021 r. zapadła decyzja o przystąpieniu do podjęcia uchwały w sprawie wnioskowanej zmiany planu. Jednocześnie, jak podkreślił organ w odpowiedzi na skargę, Rada Miejska w S. w dniu [...] czerwca 2021 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...] w S. W dniu [...] grudnia 2021 r. skarżący zwrócił się zaś do Prezydenta Miasta S. z prośbą o wyjaśnienia dotyczące wniosku w sprawie przekształcenia należącego do niego budynku. Reasumując podniesione zarzuty organ uznał je za niezasadne podkreślając, że w obecnym stanie faktycznym i prawnym, brak jest możliwości zmiany sposobu użytkowania obiektu na cele mieszkalne, albowiem jedynie zmiana ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego nieruchomość skarżącego i wejście w życie jego ustaleń, pozwolą na podjęcie działań zmierzających do zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku. Organ wyjaśnił jednocześnie, że podjęta procedura zmiany ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rozpoczęta uchwałą intencyjną z czerwca 2021 r., której zakończenie planowane jest przedłożeniem planu do uchwalenia w kwietniu 2022 r., przeprowadzona została bez zbędnej zwłoki, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i spełnia wymogi merytoryczne i formalne do jego uchwalenia. Zasady i tryb sporządzania planu, do których zastosowania nie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, nie zostały naruszone. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II tut. sądu z dnia 29 kwietnia 2022r. skarżący został wezwany do sprecyzowania, w terminie 7 dni, czy wniesiona przez niego skarga jest skargą na działanie organu, jeżeli tak to należało wskazać konkretny akt lub czynność, które są przedmiotem skargi, czy jest to skarga na bezczynność organu. W odpowiedzi na powyższe skarżący wyjaśnił, że jego skarga dotyczy opieszałego działania Urzędu Miasta w S., celowego utrudniania i przedłużenia załatwienia sprawy przekształcenia budynku, co uniemożliwia mu skorzystanie z dofinansowania z programu "czyste powietrze". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Każde merytoryczne rozpatrzenie skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i została złożona w przewidzianym w prawie trybie i terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Rozpatrując niniejszą sprawę w kontekście powyższych przesłanek należy uznać, że skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2022 r., poz. 329.; dalej powoływana jako "p.p.s.a."). Sprawa, której dotyczy skarga nie mieści się bowiem we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określonej w art. 3 tej ustawy. Przedmiot skargi do sądu administracyjnego jest ściśle określony przepisami prawa. Sąd administracyjny kontroluje: legalność działalności organów administracji publicznej sprawowanej we władczych formach wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., takich jak decyzje administracyjne, określone postanowienia, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, indywidualne interpretacje przepisów prawa podatkowego, akty prawa miejscowego i inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, akty nadzoru. Sąd administracyjny jest również właściwy do rozpoznania skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach, gdy mają one obowiązek wydać decyzję, postanowienie lub inny indywidualny akt, natomiast nie czynią tego w ustawowym terminie wyznaczonym dla załatwienia sprawy (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.). Właściwość sądu administracyjnego nie obejmuje natomiast spraw zainicjowanych skargami na działalność organów, a więc takich, których przedmiotem jest krytyka wykonywania zadań przez organy i ich pracowników, skarg zawierających zarzuty wadliwej działalności organu, wyrażających niezadowolenie z jego pracy, wytykających zaniechania i inne nieprawidłowości, czyli skarg tzw. powszechnych (obywatelskich), o których mowa w art. 227 k.p.a. Wedle tego przepisu przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Wedle art. 229 pkt 3 k.p.a. organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta jest rada gminy. Prawo wniesienia ww. skargi stanowi realizację zagwarantowanego każdemu w Konstytucji RP, prawa składania petycji, skarg i wniosków do organów państwowych, organów jednostek samorządu terytorialnego, organów samorządowych jednostek organizacyjnych oraz do organizacji i instytucji społecznych. Jak wynika z powyższego, sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skarg powszechnych, kontroluje bowiem działalność administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest zaś pogląd, iż w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1961/11; postanowienia NSA: z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 478/09, z dnia 25 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 241/09 oraz z dnia 26 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 26/07, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII K.p.a., nie mają bowiem formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z taką zaś skargą, zdaniem sądu, mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Skarga B. M. stanowi bowiem w istocie skargę na działanie Prezydenta Miasta S. Z uwagi jednak na wieloaspektowość zainicjowanych przez skarżącego – postępowań mających na celu przekształcenie należącego do niego budynku mieszkalno – usługowego na budynek mieszkalny, trudno ustalić jakie konkretne działanie tego organu jest przedmiotem wniesionej do tut. sądu - skargi. Niezależnie od powyższego podkreślić należy, że sprecyzowanie skargi w piśmie z [...] maja 2022r. dodatkowo wzmacnia sformułowaną na wstępie przez sąd argumentację o konieczności jej odrzucenia. W piśmie tym skarżący wskazał, że prosi o potraktowanie jego skargi jako skargi na opieszałe działanie Urzędu Miasta w S. W ocenie sądu oświadczenie to nie daje podstawy do zmiany pierwotnej kwalifikacji skargi. Sąd musiałby bowiem we własnym zakresie doprecyzowywać, jakiej opieszałości (bezczynności) dotyczy w rzeczywistości skarga, biorąc pod uwagę wspomnianą wyżej wieloaspektowość postępowania. Tym bardziej, że ostatni wniosek skarżącego złożony do organu dotyczył zmiany planu miejscowego, i to postępowanie, jak wynika akt administracyjnych - jest w toku. Rada Miejska w S. w dniu [...] czerwca 2021 r. podjęła bowiem uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...] w S. W tych okolicznościach należy przyjąć, że złożona w niniejszej sprawie skarga na działanie Prezydenta Miasta S., nie mieści się w przywołanym katalogu czynności i aktów poddawanych kontroli sądowej, który zawiera art. 3 § 2 p.p.s.a. Stąd też zasadne było zakwalifikowanie wywiedzionej w sprawie niniejszej skargi jako skargi wniesionej w trybie przepisów ww. rozdziału VIII k.p.a., albowiem w istocie dotyczy ona niewłaściwego, w ocenie skarżącego, działania Prezydenta Miasta S. w zakresie przekształcenia należącego do niego budynku mieszkalno-usługowego na mieszkalny. Tymczasem skarga składana na sposób postępowania organu (na organ a nie na legalność jego działania) nie może skutecznie uruchomić merytorycznej kontroli sądowoadministracyjnej. Sąd administracyjny ocenia bowiem zasadność zastosowania określonych przepisów prawa oraz dokonuje ich interpretacji wyłącznie w związku z rozpoznawaniem skarg wnoszonych na skonkretyzowane akty lub bezczynność organów administracji – mieszczące się w katalogu art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., a takie akty - jak wynika z dokumentacji dołączonej do sprawy - nie zostały w sprawie wydane. Na takie akty nie wskazał też skarżący w piśmie precyzującym skargę z dnia 10 maja 2022r. Powyższe skutkuje stwierdzeniem niedopuszczalności skargi i jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji niniejszego postanowienia.