II SA/Bk 36/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 marca 2026 r. sprawy ze skargi D. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia 21 listopada 2025 r. nr SKO.410/34/2025 w przedmiocie zmiany lasu na użytek rolny oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 21 listopada 2025 r., nr SKO.410/34/2025, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży (dalej: "SKO", "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję Starosty Łomżyńskiego (dalej: "Starosta") z 22 października 2025 r., nr ROŚB.6164.3.21.2025, odmawiającą D. C. (dalej: "skarżący" lub "wnioskodawca") wyrażenia zgody na zmianę lasu na użytek rolny o powierzchni [...] ha na działce o nr [...] o ogólnej powierzchni [...] ha, położonej w obrębie miejscowości K., gm. Nowogród U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. W dniu 19 sierpnia 2025 r. skarżący złożył wniosek o wyrażenie zgody na zmianę lasu o powierzchni [...] ha na użytek rolny na działce o nr [...] o powierzchni ogólnej [...] ha, położonej w obrębie wsi K., gm. Nowogród. Do wniosku dołączono kserokopię decyzji z 24 marca 2025 r., nr WSTII.420.1.2025.MM, stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia oraz określającą warunki korzystania ze środowiska w fazie realizacji przedsięwzięcia, wydaną przez Regionalną Dyrekcję Ochrony Środowiska w Białymstoku, a nadto mapy ewidencyjnej w skali 1:5000 oraz uproszczonego wypisu z rejestru gruntów. Wnioskodawca umotywował swój wniosek tym, że przedmiotowa powierzchnia przeznaczona do zmiany składa się z jednego konturu LsVI, który stanowi środkowy fragment działki. Działka położona jest w typowym krajobrazie rolniczym pośród użytków rolnych przemiennie (grunty orne i użytki zielone). Fragment północny i południowy działki (pomiędzy konturem przeznaczonym do zmiany a konturem graniczącym z działką nr [...]) to trwały użytek zielony niezbędny do produkcji pasz dla hodowlanego bydła mlecznego. Wnioskowany las stanowi teren zadrzewiony - punktowo występuje starodrzew sosnowy, który osiągnął naturalny kres życia, ze względu na wiek nieliczne drzewa wykazują osłabienie funkcji życiowych, utratę zdolności do wytwarzania masy drzewnej i reprodukcji. Niektóre jednostki przekroczyły wiek rębności - ich stan zdrowotny nie pozwala na ich dalsze użytkowanie leśne i wymaga usunięcia. Ze względu na zmiany warunków atmosferycznych (susze i silne wiatry) oraz brak strefy ekotonowej na wnioskowanej powierzchni występują wiatrołomy, które musi sukcesywnie usuwać. Biorąc pod uwagę wyżej opisane zjawisko oraz występujący deficyt użytków rolnych w gospodarstwie postanowił dokonać usunięcia drzewostanu i zakrzaczeń, a cały kontur Ls przystosować do użytkowania rolniczego. W dalszej części wniosku skarżący wyjaśnił, że prowadzi niewielkie gospodarstwo rolne o powierzchni ogólnej ok. 42 ha, w tym tylko 28 ha użytków rolnych. Gospodarstwo rolne nastawione jest na produkcję mleka - obecna obsada zwierząt w gospodarstwie wynosi ok. 40 DJP. W dzisiejszych czasach przy tak nieprzewidywalnej pogodzie i przy wysokich kosztach produkcji zmuszony jest wykorzystywać każdy posiadany grunt do produkcji paszy dla hodowlanych zwierząt. Brak możliwości zakupu gruntów na wolnym rynku zmusza go do podejmowania właściwych decyzji mających na celu racjonalny rozwój rodzinnego gospodarstwa rolnego. Organ uznał, że przedłożony wniosek zawierał braki formalne, dlatego też na podstawie z art. 64 § 2 k.p.a. pismem z 26 sierpnia 2025 r. wezwał do ich uzupełnienia. Wnioskodawca 11 września 2025 r. przedłożył uzupełnienie, w którym wyjaśnił, że dokładną lokalizację zmiany wytyczy uprawniony geodeta po otrzymaniu pozytywnej decyzji. Oświadczył również, że jest w trakcie rozwodu - sąd przyznał opiekę nad dziećmi jego byłej żonie - niemniej jednak jego dzieci przebywają często w jego domu. Oprócz tego na utrzymaniu wnioskodawcy są jego rodzice. W kwestii korzyści, jakie przyniesie użytkowanie zmienionej powierzchni wskazano, że jest to ciężkie do oszacowania, zakładając, że z 1 ha można uzyskać 40 bel, przy koszcie jednej beli oscylującym w granicach 160-180 zł można będzie uzyskać około 6500 zł. Skarżący poinformował, że jest po rozwodzie (w sądzie są jeszcze sprawy odnośnie dzieci) i ma zasądzone alimenty na rzecz dzieci po 1700 zł. miesięcznie. Mieszka razem z rodzicami i z nimi prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. Są to osoby w podeszłym wieku, schorowane. Mają emerytury rolnicze: W.C. 2550 zł miesięcznie, a J. C. 2100 zł miesięcznie. Wnioskodawca wyjaśnił, że ma obowiązek dania rodzicom służebności bezpłatnej dożywotniej mieszkania w całym domu. W związku z tym ponosi wszystkie koszty związane z utrzymaniem domu. Jego gospodarstwo nastawione jest na hodowlę bydła mlecznego i obecnie ma średnio 39,94 DJP rocznie. Wnioskowana powierzchnia przeznaczona do zmiany da mu dodatkową możliwość uzyskania trawy koniecznej do wykarmienia bydła i pozwoli na dalsze rozwinięcie jego produkcji. Zmiana użytku na uprawny spowoduje polepszenie dojazdu do jego działek, będzie stanowić całość (połączy działki w jedną działkę), co znacznie uprości pracę maszynami na tym obszarze. To wszystko spowoduje obniżenie kosztów prowadzenia gospodarstwa rolnego, a w zamian pozwoli na dalszy rozwój gospodarstwa. Większy obszar użytków rolnych daje możliwość wzięcia większych kredytów. Nadto powiększenie ilości bydła wymaga większej powierzchni użytków rolnych, a w szczególności jest to też związane z wywozem obornika i gnojówki. Większy obszar użytków rolnych to też możliwość ubiegania się o dofinansowanie maszyn. Wnioskodawca poinformował również, że ma zaciągnięte 3 kredyty w Banku S. w Nowogrodzie, związane z prowadzeniem gospodarstwa w wysokości: [...] zł, [...] zł i [...] zł. Powiększenie obszaru pozwoli mu na zwiększenie produkcji mleka, a tym samym spowoduje stabilność spłaty kredytów i możliwość ich szybkiego spłacenia. To da z kolei możliwość ubiegania o kolejne kredyty na kolejne inwestycje w gospodarstwie, a tym samym na dalszy rozwój gospodarstwa. Odnośnie kosztów związanych z prowadzeniem gospodarstwa skarżący oświadczył, że nie jest podatnikiem podatku VAT. Dlatego nie ma wszystkich faktur obrazujących wydatki. Podatek roczny od nieruchomości to ok. 1000 zł rocznie. Pasza dla zwierząt to wydatek około 5000 zł, a gdyby miał dodatkowy obszar użytków zmniejszyłyby się jego wydatki na pasze. Do kosztów prowadzenia gospodarstwa trzeba doliczyć usługi weterynarza około 1500 zł miesięcznie, usługę siewu 2000 zł rocznie, zbiór kukurydzy 15000 zł oraz zakup folii do przykrywania kukurydzy i owijania bel 10000 zł rocznie. Do pisma dołączono dowód uiszczenia opłaty skarbowej oraz kserokopię: zaświadczenia z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) o nadaniu numeru gospodarstwa, zaświadczenia nr FN.3140.225.2024 o wielkości gospodarstwa rolnego z 15.11.2024 r., wydanego przez Wójta Gminy M., decyzji nr Fn.3123.473.2025 w sprawie łącznego zobowiązania pieniężnego z 6.02.2025 r., wydaną przez Burmistrza Nowogrodu, decyzji w sprawie wymiaru łącznego zobowiązania pieniężnego na 2025 r. z 14.01.2025 r., wydaną przez Wójta Gminy M., pisma z ARiMR o średniej rocznej w 2024 r. liczbie DJP wynoszącej 39,94, faktur za sprzedaż mleka, faktur za sprzedaż bydła, decyzji Nr 0194-2025-001921 w sprawie płatności bezpośrednich i przejściowego wsparcia krajowego w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 z 20.01.2025 r., wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Łomży, harmonogramu spłat kredytu do umowy nr [...], harmonogramu spłat kredytu do umowy nr [...], harmonogramu spłat kredytu do umowy nr [...], Aktu Notarialnego Repertorium A Nr [...], faktur VAT za wodę, faktur za energię elektryczną, faktur za nawozy oraz przekazów pocztowych wypłat emerytur. Zawiadomieniem z 17 września 2025 r. organ poinformował skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz wyznaczył termin oględzin na dzień 29 września 2025 r. Przeprowadzone dnia 29 września 2025 r. oględziny na gruncie w obecności wnioskodawcy wykazały, że wnioskowana powierzchnia znajduje się na działce nr [...] w miejscowości K. Przedmiotowy kontur Ls porośnięty jest drzewostanem zgodnym z opisem w UPUL dla miejscowości K. Po granicy działki nr [...] od strony zachodniej występuje dąb szypułkowy. W środkowej części wnioskowanej powierzchni widoczne są powykręcane drzewa oraz większa lukowatość, spowodowana przejściem wichur w latach 2010-2011 (według wnioskodawcy). W środkowej części przedmiotowej powierzchni las stanowi głównie drzewostan gatunku brzoza brodawkowata. Stan lasu ogólnie oceniono jako dobry. Przez zachodnią część (od strony działki nr 207) wnioskowanego konturu Ls przebiega wyjeżdżona droga leśna służąca jako dojazd do dalszej części działki. Otoczenie stanowią: - od wschodu użytek Ls na tej samej działce, a zanim dalsze użytki Ls; - od północy użytek Ps na tej samej działce; - od zachodu użytek Ps, Ł oraz zakrzaczenia na pastwisku na działce sąsiedniej nr 207, oraz użytek Lzr-Ps na wnioskowanej działce; - od południa użytek Ps, a zanim użytek Ls na tej samej działce. Podczas oględzin wnioskodawca oświadczył, że w uzupełnieniu do wniosku odnośnie wysokości kwoty przyznanej na alimenty na dzieci wkradł się błąd pisarski. Prawidłowa kwota to 700 zł na dziecko czyli 1400 zł. W toku prowadzonego postępowania, po dokonaniu analizy zgromadzonych dokumentów zawiadomieniem z 7 października 2025 r. powiadomiono strony o zgromadzeniu materiałów i dokumentów, możliwości zapoznania się z nimi oraz poinformowano, że na podstawie zgromadzonych dowodów zostanie wydana decyzja niezgodna z wnioskiem. Dodatkowo poinformowano stronę o niezałatwieniu sprawy w ustawowym terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania i wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy do 22 października 2025 r. W odpowiedzi na powyższe pismem z dnia 16 października 2025 r. skarżący wyjaśnił, że podtrzymuje swoją wcześniejszą argumentację i sądzi (mając na uwadze całokształt sprawy), że w jego przypadku zachodzi szczególna potrzeba zmiany przedmiotowej powierzchni. Opisaną na wstępie decyzją z 22 października 2025 r. Starosta odmówił wyrażenia zgody na zmianę lasu na użytek rolny o powierzchni [...] ha na działce nr [...] o powierzchni ogólnej [...] ha, położonej w obrębie miejscowości K., gm. Nowogród. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że podstawą do wydania zgody na zmianę lasu na użytek rolny stanowi przepis art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. Wskazał, że ustawodawca zezwala na zmianę przeznaczenia lasu jedynie w sytuacjach wyjątkowych, a mianowicie w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasu. Natomiast ciężar wykazania, że zaistniały szczególnie uzasadnione potrzeby, spoczywa na właścicielu lasu, a zaistnienie przesłanki podlega ocenie starosty. Starosta podkreślił, że na podstawie zebranego materiału dowodowego ustalił sytuację życiową wnioskodawcy, strukturę jego gospodarstwa rolnego, sposób, warunki i korzyści z zamierzonego wykorzystania działki oraz wpływ przedmiotowej zmiany na środowisko i otoczenie. Zaznaczył, że wnioskowany obszar leśny o pow. [...] ha wraz z innymi użytkami leśnymi tworzy bardzo duży kompleks gruntów leśnych o łącznej powierzchni około [...] ha, zlokalizowany w sąsiedztwie użytków rolnych. Wyjaśnił, że przepisy prawa nie zawierają obowiązującej definicji pojęcia "kompleks leśny", natomiast stanowią go lasy tworząc jedną powierzchnię pokrytą roślinnością leśną lub przejściowo jej pozbawioną, otoczoną gruntami niestanowiącymi lasów. Kompleks leśny może być przedzielony obiektami liniowymi np. drogami, ale nie może być poprzedzielany gruntami nieleśnymi tj. gruntami rolnymi. Występowanie kompleksów leśnych w otoczeniu użytków rolnych to powszechnie spotykany układ użytków, dlatego – zdaniem organu – położenia przedmiotowego lasu nie można zakwalifikować i rozpatrywać jako szczególnie uzasadniona potrzeba właściciela lasu warunkująca zmianę lasu na użytek rolny. Lasy położone w takiej lokalizacji również pełnią wiele funkcji i należy zauważyć, że las jako ekosystem przedstawia wartość przyrodniczą i ma wpływ na wiele aspektów dotyczących środowiska, w którym żyjemy. W ocenie organu I instancji większość tych funkcji spełniała i nadal powinna spełniać powierzchnia użytku leśnego zlokalizowana na części działki nr [...] w miejscowości K., gm. Nowogród. Organ podkreślił, że szczególnie ważnym dla bioróżnorodności biologicznej jest las rosnący na skraju kompleksu leśnego oraz w otoczeniu gruntów o innej funkcji. Jest to bardzo istotny pod względem przyrodniczym obszar stanowiący strefę ekotonową. Usunięcie takiego lasu spowodowało zniszczenie tej strefy. Zamieszkują ją organizmy charakterystyczne dla obu biocenoz oraz takie, które są swoiste tylko dla tej strefy. Populacje ekotonu mogą być liczniejsze od sąsiadujących ekosystemów i stanowi je wiele gatunków owadów, płazów, gadów i ptaków będących często sprzymierzeńcami rolnictwa, ponieważ żywią się organizmami szkodliwymi dla upraw. Kompleksy leśne w otoczeniu pól i upraw spełniają również rolę antykorozyjną i magazynują wodę. Organ stwierdził też, że według decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dołączonej do wniosku przedmiotowa powierzchnia położona jest na terenie objętym ochroną prawną na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2024 r. poz. 1478 z późn. zm.). Wnioskowany teren znajduję się w Obszarze Chronionego Krajobrazu Równiny K. i Doliny D. Ponadto ustalono, że zgodnie z opracowaną przez Zakład Badania Ssaków Polskiej Akademii Nauk w Białowieży siecią korytarzy ekologicznych, przedmiotowy las położony jest w granicach korytarza ekologicznego pn. "Dolina B.-Puszcza P. korytarz południowy [...]". Mając na uwadze powyższe, organ nie znalazł wystarczających dowodów do uznania argumentów podniesionych we wniosku za wyjątkowe w rozumieniu szczególnego uzasadnienia (mającego charakter nadzwyczajny, w sposób istotny odbiegający od potrzeb typowych). Zaznaczył, że rozwój gospodarstwa rolnego powinien być prowadzony w sposób racjonalny, uwzględniający odpowiednią ilość DJP do posiadanych gruntów w gospodarstwie. Wskazany we wniosku argument, jakim jest obowiązek dania rodzicom służebności bezpłatnego dożywotniego mieszkania w całym domu, nie można zakwalifikować do przypadków szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów wynikających wprost z ustawy o lasach. Końcowo wskazano, że Starosta jako sprawujący nadzór nad gospodarką leśną (w lasach niestanowiących własności Skarbu Państwa) musi rozpatrywać w równej mierze słuszny interes strony, jak i również interes społeczny. Na skutek wniesionego odwołania Kolegium opisaną na wstępie decyzją z 21 listopada 2025 r. utrzymało w mocy decyzję Starosty z 22 października 2025 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO przytoczyło wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 listopada 2024 r., sygn. akt I OSK 1609/21, po czym stwierdziło, że zacytowane stanowisko NSA przyjmuje za swoje przy rozważaniu kwestii, czy potrzeby zgłoszone przez skarżącego we wniosku z 19 sierpnia 2025 r. o dokonanie zmiany lasu na użytek rolny stanowią "szczególnie uzasadnioną potrzebę właściciela lasu", o której mowa w art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2025 r., poz. 567, dalej: "ustawa o lasach" lub "u.l."). Kolegium wskazało, że skarżący prowadzi gospodarstwo rolne o pow. [...] ha, w tym użytki rolne [...] ha i lasy o pow. [...] ha, nastawione na hodowlę krów mlecznych w obsadzie ok. 40 DJP. Skarżący uważa, że jest to gospodarstwo niewielkie. Niemniej zdaniem Kolegium, jest ono znacznie większe od średniej wielkość powierzchni gruntów rolnych w gospodarstwie w województwie podlaskim w 2025 r., która wynosi [...] ha, a nawet od średniej wielkość powierzchni gruntów rolnych w gospodarstwie w kraju w 2025 r., która wynosi [...] ha (za ogłoszeniem Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 10 września 2025 r. w sprawie wielkości średniej powierzchni gruntów rolnych w gospodarstwie w poszczególnych województwach oraz średniej powierzchni gruntów rolnych w gospodarstwie w kraju w 2025 r. – dostępne na stronie http: //www.gov.pl)). Dalej organ odwoławczy stwierdził, że skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z rodzicami J. i W. C. Trzyosobowa rodzina utrzymuje się z dochodów uzyskiwanych z gospodarstwa rolnego, (które w 2024 r. wynosiły [...] zł netto) i emerytur rodziców (w wysokości [...] zł (matka) i [...] zł (ojciec)). W związku z tym średni miesięczny dochód rodziny Skarżącego w 2024 r. wykosił [...] zł netto, co w przeliczeniu na jedną osobę daje dochód w wysokości [...] zł. W ocenie SKO rodzina skarżącego nie znajduje się w złej sytuacji materialnej zagrażającej jej egzystencji. Natomiast rozmiar prowadzonej przez skarżącego produkcji zwierzęcej wyklucza uznanie, że brak przekształcenia lasu o pow. [...] ha na użytek rolny spowoduje niemożność dalszego prowadzenia posiadanego gospodarstwa rolnego nastawionego na hodowlę krów mlecznych. Z uwagi na to, że chęć powiększenia zysku nie może być przesłanką do przedłożenia indywidulanego interesu skarżącego ponad interes publiczny dotyczący zachowania i ochrony funkcji lasu, Kolegium uznało, że potrzeby wskazane we wniosku z 19 sierpnia 2025 r., tj. pozyskanie paszy dla hodowanego bydła, poprawa dojazdu do użytków rolnych, zwiększenie istniejącej obsady bydła, pozyskanie nowych kredytów na dalszy rozwój gospodarstwa oraz spełnienie wyśrubowanych norm nałożonych przez ARiMR m. in. w kontekście planów nawozowych (co w sytuacji braku takiego dokumentu spowoduje utratę dopłat do gospodarstwa)), nie stanowią szczególnie uzasadnionej potrzeby w rozumieniu art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium uznało, że skarżona decyzja nie narusza art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, a także przepisów postępowania. Nie zgadzając się z powyższą decyzją skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art 7 k.p.a., art. 77 § k.p.a., art. 80 k.p.a, i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprawidłową oceną zgromadzonego materiału dowodowego i poprzez naruszenie naczelnej zasady w/w postępowania, tj. zasady prawdy obiektywnej, poprzez nie wyjaśnienie wszelkich okoliczności koniecznych do wydania zaskarżonego postanowienia; 2) art. 13 ust. 2 ustawy o lasach poprzez błędną, zawężającą interpretację ww. przepisów, pozbawioną wykładni celowościowej, jednostronnie niekorzystną dla skarżącego, a także poprzez naruszenie zasady proporcjonalności interesów skarżącego w związku ze społeczno-gospodarczymi potrzebami gospodarowania na terenie regionu, na którym położona jest przedmiotowa nieruchomości; 3) art. 64 Konstytucji RP - ochrony prawa własności, poprzez nieuprawnione pozbawienie skarżącego - właściciela lasu (las nie jest w tym przypadku własnością Skarbu Państwa) decydowania o swojej własności w ramach przepisów prawem przewidzianych. Skarżący wniósł o: (-) dopuszczenie dowodu z załączonego wypisu z rejestru gruntów i wyrysu przedmiotowej działki numer [...] o ogólnej powierzchni [...] ha położonej w miejscowości K. gmina Nowogród – w celu wykazania faktu położenia proponowanej - wydzielonej działki, która dotyczy wniosku o przekształcenie, pomiędzy łąkami-pastwiskami skarżącego; (-) zmianę zaskarżonej decyzji w całości poprzez jej uchylenie i nakazanie prowadzenia postępowania w sprawie w dalszym ciągu i wydanie decyzji zgodnie z żądaniem zgłoszonym w sprawie. W uzasadnieniu skargi wskazał przede wszystkim, że organ stosujący art. 13 ust. 2 u.l. działa w warunkach uznania administracyjnego, tj. ma obowiązek rozpatrzenia indywidualnego wniosku właściciela lasu z uwzględnieniem wszystkich istotnych okoliczności danej sprawy, samodzielnie oceniając, czy w danym przypadku zaistniały szczególnie uzasadnione potrzeby właściciela lasu, będące przesłanką udzielenia zezwolenia na zmianę użytku leśnego na rolny. Wyjątkowość sytuacji podmiotu ubiegającego się o zezwolenie na zmianę na użytek rolny gruntu leśnego, postrzegana poprzez pryzmat obowiązków ciążących na nim jako właścicielu lasu, określonych ustawą o lasach oraz poprzez pryzmat celów ustawy o lasach, powinna mieć wagę przewyższająca wartości chronione ustawa o lasach. Dalej podkreślił, że żaden przepis ani wytyczne nie określają, co znaczą szczególne okoliczności. W ocenie skarżącego dla prawidłowej oceny materiału dowodowego należy uwzględnić: wyrok WSA w Krakowie z 18 lutego 2020 r. II SA/Kr 1323/19; wyrok NSA z 10 lipca 2012 r., II OSK 1453/11; wyrok NSA z 12 stycznia 2001 r., II UR 275/00; wyrok WSA w Krakowie z 16 października 2013 r., Il SA/Kr 830/13; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 23 lipca 2015 r., II SA/Go 312/15. W ocenie skarżącego argument odwołujący się do statystyk powierzchni gospodarstw rolnych jest zupełnie mylny i niezrozumiały. Podniósł też, że zaskarżona decyzja narusza art, 64 Konstytucji, który winien być stosowany przede wszystkimi z innymi przepisami prawa. Las jest własnością skarżącego, nie stanowi własności Skarbu Państwa. Jest on w zasobach własności skarżącego. Oczywistym jest, że Państwo może nakładać różne obowiązki na właścicieli, ale nie może znacznie ograniczać ich koronnego prawa własności zagwarantowanego w Konstytucji, do uznaniowych decyzji, która w przedmiotowej sprawie stała się decyzją dowolną. Podkreślił, że uznanie nie oznacza dowolności, ono musi też mieścić się w przepisach prawa, a w szczególności w gwarancjach Konstytucji. Do skargi załączono wypis z rejestru gruntów oraz wyrys z mapy ewidencyjnej. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz wniosło o oddalenie skargi. W piśmie z 10 marca 2026 r. skarżący uzupełnił skargę. Podniósł m.in., że na Podlasiu planowane jest zalewanie dolin rzecznych. W dolinach rzecznych ma ok. 4 ha łąk. Skarżący złożył na tę okoliczność trzy wydruki. Nadmienił, że rolnicy biją na alarm, twierdzą, że jest to zamach na polskie rolnictwo. Dlatego też wniósł o przekształcenie lasu, albowiem – jak zostaną zalane doliny rzeczne (jego łąki) – to zostanie pozbawiony ok 4 ha łąk, co spowoduje znaczne zmniejszenie pogłowia bydła mlecznego. Na rozprawie w dniu 19 marca 2026 r. skarżący oświadczył, że sporny grunt jest mu potrzebny, gdyż połączy łąki, usprawni prace i powiększy areał, co przyczyni się do modernizacji jego gospodarstwa rolnego, nastawionego na hodowlę bydła. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej w sprawie niniejszej jest decyzja SKO w Łomży z 21 listopada 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Łomżyńskiego z 22 października 2025 r. odmawiającą zmiany lasu o powierzchni [...] ha na działce nr [...] (o powierzchni całkowitej [...] ha), położonej w obrębie miejscowości K., gmina Nowogród, na użytek rolny. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest przepis art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2024 r., poz. 530 ze zm., dalej: "u.l."), zgodnie z którym zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. Jednocześnie art. 13 ust. 1 u.l. formułuje obowiązki właścicieli lasów do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, uszczegóławiając je w sposób przykładowy m.in. przez: zachowanie w lasach roślinności leśnej (pkt 1), ponowne wprowadzanie roślinności leśnej (upraw leśnych) w lasach w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu (pkt 2), pielęgnowanie i ochronę lasu (pkt 3), przebudowę drzewostanu, który nie zapewnia osiągnięcia celów gospodarki leśnej (pkt 4) oraz racjonalne użytkowanie lasu w sposób trwale zapewniający optymalną realizację wszystkich jego funkcji (pkt 5). Stosownie zaś do treści art. 8 u.l., podstawowymi zasadami prowadzenia gospodarki leśnej jest powszechna ochrona lasów, trwałość utrzymania lasów, ciągłość i zrównoważone wykorzystanie wszystkich funkcji lasów oraz powiększanie zasobów leśnych. Jak wynika z powyższego, ustawodawca zezwala na zmianę przeznaczenia lasu jedynie w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów, gdy przeważą one nad ustawowymi zasadami ochrony i utrzymania (oraz powiększania) lasów. Z oczywistych względów obowiązek wykazania, że w danej sprawie tego rodzaju szczególnie uzasadniona potrzeba wystąpiła, ciąży na właścicielu lasu, który powinien przedstawić wyczerpującą argumentację przemawiające za niezbędnością tego przeznaczenia (vide np. wyrok w sprawie II OSK 2196/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). To właściciel lasu jest bowiem najlepiej zorientowany w swojej sytuacji. W konsekwencji, obowiązkiem poszukiwania okoliczności uzasadniających wystąpienie tego rodzaju szczególnie uzasadnionej potrzeby nie sposób obciążać orzekające w takich sprawach organy. W sprawie niniejszej okolicznością przemawiającą za uwzględnieniem wniosku ma być potrzeba skarżącego powiększenia areału gruntów rolnych celem zwiększenia produkcji paszy dla zwierząt hodowlanych i tym samym zwiększenie dochodowości jego gospodarstwa rolnego, co przełoży na stabilność spłaty kredytów oraz możliwość zaciągania kolejnych na nowe inwestycje, a więc dalszy rozwój tego gospodarstwa rodzinnego. Dodatkowo skarżący wskazuje na zły stan lasu, podnosi, że drzewa są słabej kondycji zdrowotnej, nie rokują zbytnich szans na dalsze użytkowanie leśne. Drzewostan ma przekroczony wiek rębności, więc w najbliższym czasie zostanie usunięty. Nadto ze względu na zmiany warunków atmosferycznych (susze i silne wiatry) oraz brak strefy ekotonowej na wnioskowanej powierzchni występują wiatrołomy, które co roku musi usuwać. Opisane zjawiska przy jednoczesnym deficycie gruntów rolnych uzasadniają przeznaczenie tego gruntu leśnego do użytkowania rolniczego. W tym stanie rzeczy, niezbędna była zatem ocena powyższych okoliczności w kontekście istnienia "szczególnie uzasadnionej potrzeby właściciela lasu" (art. 13 ust. 2 u.l.). W tym miejscu wyjaśnić należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane zostało stanowisko, że owo niezdefiniowane ustawowo pojęcie "szczególnie uzasadnionej potrzeby właściciela lasu" należy pojmować jako sytuację wyjątkową, będącą dla właściciela czymś absolutnie niezbędnym i jednocześnie uzasadnioną nie tylko z jego subiektywnego punktu widzenia, ale przede wszystkim przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów oceny. Tym samym powody wystąpienia z wnioskiem powinny wykraczać poza subiektywny interes strony, nawet jeżeli jest on uzasadniony. Jak trafnie wskazał NSA w wyroku w sprawie II OSK 1448/10, szczególnie uzasadnionej potrzeby nie należy utożsamiać z uzasadnionym interesem strony, sprowadzającym się np. do chęci zagospodarowania działki dla celów rekreacyjnych, czy hodowlanych. Musi to być realna (a nie potencjalna) potrzeba wykraczająca poza potrzebę zwykłą (a więc wyjątkowa, kwalifikowana, uzasadniona szczególnymi okolicznościami), która w sytuacji konkretnego właściciela przeważa nad ww. ciążącymi na nim obowiązkami ochrony i trwałości utrzymania lasu. Prawidłowa wykładnia ww. przepisu nie może być bowiem oderwana od całości uregulowań u.l. Jednocześnie zwrot "szczególnie uzasadniona potrzeba" nie może być intepretowany inaczej jak: "konieczność, mus, niezbędność, przymus sytuacyjny" (por. wyrok w sprawie II SA/Bk 463/16). Wyjątkowość sytuacji właściciela lasu, ubiegającego się o zezwolenie na jego zmianę na użytek rolny, postrzegana przez pryzmat ciążących na nim obowiązków oraz celów u.l., powinna więc mieć wagę przewyższającą wartości chronione ustawą. Uszczuplanie powierzchni leśnej jest bowiem wyjątkiem od zasady jej dotychczasowego utrzymywania (a nawet zwiększania), który powinien być stosowany po dogłębnej analizie przesłanek wynikających z ustawy (zob. wyrok w sprawie II OSK 2196/14), przy uwzględnieniu opisanych wyżej priorytetowych celów i chronionych wartości. Z kolei, jak wywiódł NSA w sprawie II OSK 779/18, słowo "potrzeba" w języku polskim oznacza, że coś jest potrzebne, nieodzowne, że zachodzą okoliczności zniewalające do postąpienia tak a nie inaczej. Słowo "potrzeba" wiąże się z wystąpieniem stanu konieczności, niezbędności. We wszystkich znaczeniach słowo "potrzeba" łączy się z elementem pewnego przymusu sytuacyjnego, który może wynikać dla strony z różnych okoliczności. To z woli ustawodawcy nie wystarcza wykazanie wystąpienia uzasadnionych potrzeb po stronie właściciela lasu. Konieczne jest wykazanie ich szczególnego charakteru. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skarżący wskazał co prawda na istnienie po jego stronie potrzeby uzasadnionej poprawą warunków ekonomicznych życia ("uzyskanie większych dochodów") czy gospodarowania ("poprawa struktury gospodarstwa"), jednak trafnie oceniły organy, że nie wykazał aby znajdował się w sytuacji obiektywnego przymusu, wymagającego od niego postąpienia tak a nie inaczej. Skarżący nie wskazał w szczególności, aby zwiększenie areału gospodarstwa rolnego było uzasadnione koniecznością zapewnienia podstawowych warunków egzystencji jemu bądź jego rodzinie, by poprawa struktury nieruchomości była wymuszona dotychczasowym brakiem możliwości racjonalnego zagospodarowania tych nieruchomości, które posiada, co wiąże się np. ze stratami, ekonomiczną nieopłacalnością ich uprawy grożącą utratą płynności finansowej, czy innych okoliczności tym podobnych. Jak wynika z niekwestionowanych ustaleń organów obu instancji, znajdujących potwierdzenie w aktach sprawy, skarżący prowadzi gospodarstwo rolne o pow. [...] ha, w tym użytki rolne [...] ha i lasy o pow. [...] ha, nastawione na hodowlę krów mlecznych w obsadzie [...] DJP. Jak trafnie zauważa Kolegium, jest ono znacznie większe od średniej wielkość powierzchni gruntów rolnych w gospodarstwie w województwie podlaskim w 2025 r., która wynosi [...] ha, a nawet od średniej wielkość powierzchni gruntów rolnych w gospodarstwie w kraju w 2025 r., która wynosi [...] ha (za ogłoszeniem Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 10 września 2025 r. w sprawie wielkości średniej powierzchni gruntów rolnych w gospodarstwie w poszczególnych województwach oraz średniej powierzchni gruntów rolnych w gospodarstwie w kraju w 2025 r. – dostępne na stronie http: //www.gov.pl)). Skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z rodzicami J. i W. C. Rodzina skarżącego znajduje się w stabilnej sytuacji finansowej. Trzyosobowa rodzina utrzymuje się z dochodów uzyskiwanych z gospodarstwa rolnego, które w 2024 r. wynosiły [...] zł netto i emerytur rodziców w łącznej wysokości [...] zł. W związku z tym średni miesięczny dochód rodziny skarżącego w 2024 r. wykosił [...] zł netto, co w przeliczeniu na jedną osobę daje dochód w wysokości [...] zł. W konkretnej sprawie, rację zatem mają organy, że odmowa zmiany nie ma wpływu na warunki bytowe skarżącego. Uzyskiwane przychody ze sprzedaży produkcji rolnej pozwalają rozwijać gospodarstwo, w tym zaciągnąć kredyty na jego modernizację, ponadto zabezpieczają pod względem finansowym trzyosobową rodzinę. Co istotne w strukturze posiadanych przez skarżącego gruntów, znajduje się [...] ha gruntów rolnych. Ilość ta zdaniem Sądu jawi się jako wystarczająca do wyprodukowania odpowiedniej ilości pasz. Zakup zaś dodatkowych pasz nie stanowi istotnego obciążenia dla prowadzonego gospodarstwa rolnego. Dokumenty zaś załączone przez skarżącego na okoliczność zaciągniętych kredytów, ich wysokości, miesięcznych rat oraz oprocentowania nie dowodzą trudnej sytuacji bytowej skarżącego, a jedynie wskazują, że skarżący rozwija swoją działalność gospodarczą. Zaciągając kredyty skarżący musiał uwzględnić swoje możliwości płatnicze oraz musiał liczyć się z ich spłatą. Okoliczność zatem posiadania kredytów oraz obowiązek ich spłaty nie czyni zasadnym wniosku o przekształcenie części działki leśnej w grunt rolny celem zwiększenia dochodowości gospodarstwa rolnego. Odnosząc się zaś do dodatkowego argumentu podniesionego na etapie postępowania sądowego, a mianowicie planowanego na Podlasiu zalewania dolin rzecznych w wyniku czego skarżący zostanie pozbawiony około [...] ha łąk, co spowoduje zmniejszenie pogłowi bydła mlecznego stwierdzić należy, że argument ten nie wpisuje się w pojęcie "szczególnie uzasadnionej potrzeby właściciela lasu", przede wszystkim z tego powodu, że jak to już wyżej wskazano potrzeba ta musi być realna a nie potencjalna. Konstrukcja art. 13 ust. 2 u.l. wskazuje, że organ go stosujący, działający w warunkach uznania administracyjnego, ma obowiązek rozpatrzenia indywidualnego wniosku, z uwzględnieniem wszystkich istotnych okoliczności danej sprawy, oceniając czy w danym przypadku zaistniały szczególnie uzasadnione potrzeby właściciela lasu będące jedyną przesłanką udzielenia zezwolenia na zmianę użytku leśnego na rolny. Trafnie oceniły organy, że z takim przypadkiem w sprawie niniejszej nie mamy do czynienia. Analiza indywidualnych okoliczności istniejących po stronie skarżącego nie wskazuje, by jego aktualna sytuacja życiowa wymagała dokonania przekształcenia gruntu leśnego na użytek rolny. Potrzeba rolniczego użytkowana gruntu uzasadniona względami subiektywnymi (ogólnie wskazanymi jako zamierzona poprawa struktury gospodarstw), nie mogła zostać uznana za sytuację przymusową, bezwzględnie przemawiającą za udzieleniem zezwolenia na przekształcenie lasu w użytek rolny. Jeszcze raz podkreślić należy, że zamiar skarżącego dotyczący zagospodarowania działki na cele rolnicze niewątpliwie świadczy o interesie strony w zmianie przeznaczenia gruntu, i trudno też uznać go za niezrozumiały, jednak nie oznacza istnienia szczególnie uzasadnionej potrzeby, aby takiej zmiany dokonać. Innymi słowy, sam fakt, że właściciel działki nie jest zainteresowany prowadzeniem na niej gospodarki leśnej, a wolałby prowadzić gospodarkę rolną, nie stanowi wystarczającej przesłanki do żądanej zmiany przeznaczenia działki i nie powoduje, że organy winny się do tego wniosku przychylić. Orzekanie o zmianie lasu na użytek rolny następuje w szczególnym reżimie prawnym dowodowym, tj. przy konieczności wykazania wyjątkowych okoliczności. Organ ani sąd nie mogą nad tym przejść do porządku dziennego. Jeszcze raz bowiem zaakcentować należy, że dla ustalenia istnienia "szczególnie uzasadnionych potrzeb" nie wystarczy wystąpienia po stronie właściciela zwykłych potrzeb, ale konieczne jest wystąpienie potrzeb kwalifikowanych, czyli nadzwyczajnych, wyraźnie odbiegających od potrzeb typowych (tak wyrok NSA z 2 czerwca 2023 r. I OSK 117/21). Taka zaś sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie. Rozstrzygnięcie na podstawie art. 13 ust. 2 u.l. ma charakter uznaniowy, co oznacza działanie organu w ramach pewnej swobody decyzyjnej. Jej ramy zakreśla materiał dowodowy oraz konieczność wszechstronnego wyjaśnienia i umotywowania rozstrzygnięcia. Ocena swobodna nie oznacza więc oceny dowolnej. Z drugiej strony, prawo żądania zmiany lasu na użytek rolny, mające umocowanie w prawie własności, nie posiada też charakteru absolutnego. Prawo własności, zagwarantowane w Konstytucji RP, nie jest prawem absolutnym i może podlegać ograniczeniom ustanowionym w ustawie, o czym stanowi art. 64 § 3 Konstytucji RP. Kontrolując prawidłowość zaskarżonej decyzji, wydanej w oparciu o uznanie administracyjne, sąd badał więc – oprócz tego czy organy administracji przeprowadziły postępowanie zgodnie z zasadami procedury administracyjnej, uwzględniły całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz czy rozstrzygnięcia wynikają z dokonanych ustaleń – czy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. W ocenie sądu, orzekające w sprawie organy wymogom wyżej wskazanym sprostały. Zarówno dokonana przez nie analiza okoliczności faktycznych, jak i przeprowadzone postępowanie dowodowe nie budzą wątpliwości co do ich prawidłowości. Istotnie, uzasadnienie decyzji organu II instancji jest dosyć zwięzłe, jednak okoliczność ta nie dyskwalifikuje go, bowiem zawiera wystarczające minimum, tj. ustalenie stanu faktycznego, jego ocenę, wyjaśnienie podstaw prawnych rozstrzygnięcia i ich zastosowania. Argument strony skarżącej dotyczący złej kondycji lasu, a także znajdowania się drzewostanu w okresie rębności, co łączy się z brakiem możliwości jego dalszego użytkowania i wymagać będzie jego usunięcia, nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Konstrukcja przepisu art. 13 ust. 2 u.l. nie wskazuje, aby można było jako równorzędną przesłance szczególnie uzasadnionych potrzeb właściciela lasu – potraktować przesłankę stanu lasu. Co więcej w myśl wyżej cytowanego art. 13 ust. 1 u.l. właściciele lasów zobowiązani są do trwałego utrzymania lasów i zapewnienie ciągłości ich leśnego użytkowania, w szczególności poprzez ponowne wprowadzania upraw leśnych. Dodatkowo wyjaśnić należy, że stwierdzenie RDOŚ o braku potrzeby oceny oddziaływania inwestycji na środowisko pozostaje bez wpływu na interpretację przesłanki "szczególnie uzasadnionych potrzeb właściciela lasu". Innym bowiem zagadnieniem jest ocena oddziaływania inwestycji na środowisko a innym wystąpienie po stronie właściciela lasu okoliczności uzasadniających przekształcenie terenu leśnego. Odnośnie rozważenia interesu publicznego i prywatnego wskazać należy, że zgodnie z art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Mając to uwadze stwierdzić należy, że skoro uszczuplanie powierzchni leśnej jest wyjątkiem od zasady utrzymywania dotychczasowej powierzchni leśnej a nawet jej zwiększania, to by przeciwstawić tej generalnej zasadzie mającej na celu ochronę interesu publicznego interes indywidualny - musi być on wyjątkowy, szczególny, obiektywnie uzasadniający to przełamanie. Trudno przyjąć, aby wyłącznie zamiar poprawy zysków ekonomicznych i poprawy struktury gospodarstwa był takim szczególnie uzasadnionym powodem mogącym być stawianym np. na równi z koniecznością zapewnienia egzystencji rodziny. Potrzeby obiektywnie postrzegane jako zwykłe, choć zrozumiałe, nie są tymi, które uzasadniają wydanie pozytywnego rozstrzygnięcia na podstawie art. 13 ust. 2 u.l. Taka ocena wynika z uzasadnień wydanych decyzji, zatem zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. nie może być oceniony jako uzasadniony. Ocena ta, istotnie różniąca się od tej prezentowanej przez skarżącego, w realiach rozpatrywanej sprawy była uprawniona i nie nosi cech dowolności. Zaskarżona decyzja została wydana bez zarzucanego naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 13 ust. 2 u.l.) i po przeprowadzeniu administracyjnego postępowania w sposób wystarczająco wyjaśniający istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, a w konsekwencji również bez zarzucanego naruszenia przepisów procedury administracyjnej mogącego mieć istotny wpływ na wynik postępowania (art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.). Mając na uwadze powyższe skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.), o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.