II SA/Bk 391/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński,, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 października 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia na R. w F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia (...) marca 2015 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz Stowarzyszenia na R. w F. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Bk 391/15 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. znak [...] Wójt Gminy F. ustalił na rzecz A. Spółki z o.o. w M. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę dwóch elektrowni wiatrowych wraz z drogami dojazdowymi i niezbędną infrastrukturą na szczegółowo wskazanych w decyzji działkach położonych w obrębie M., gmina F. Odwołanie od powyższej decyzji złożyło Stowarzyszenie R. które nie brało udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Zarzuciło rażącą, a zatem mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy obrazę przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów o planowaniu przestrzennym. Stowarzyszenie wskazało, że organ I instancji nie rozpoznał sprawy dokładnie, stąd wydana decyzja jest wadliwa. Nadto naruszył art. 61 ust. 1 pkt 5 (nie wskazano aktu prawnego), bowiem zgodnie z § 1 uchwały nr [...] Rady Gminy F. z dnia [...] sierpnia 2013 r. w sprawie wyznaczenia kierunków rozwoju energetyki opartej na odnawialnych źródłach energii - w przypadku budowy elektrowni wiatrowej w odległości nie mniejszej niż 2000 m od zabudowań mieszkalnych wymagana jest pisemna zgoda właścicieli tychże zabudowań. Zdaniem odwołującego się, w toku postępowania nie uzyskano takiej zgody, pomimo iż planowana lokalizacja turbin znajduje się w odległości mniejszej niż 2000 m od zabudowań mieszkalnych. W piśmie z dnia [...] marca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wezwało Stowarzyszenie do wskazania w terminie 5 dni przepisu, z którego wywodzi swój interes prawny do bycia stroną postępowania. Wyjaśniono, że Stowarzyszenie nie brało udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym ani też nie występowało do organu I instancji z żądaniem dopuszczenia go do udziału, co umożliwia art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na powyższe wezwanie (zawartej w piśmie z dnia [...] marca 2015 r.) Stowarzyszenie wskazało, że działa dla dobra mieszkańców Gminy F. (w tym i mieszkańców wsi M.), wspiera inicjatywy społeczne, wypowiada się w sprawach publicznych, wspiera działania na rzecz ochrony środowiska i przyrody. Wyjaśniło, że niezrozumiałe jest postępowanie organu I instancji, który w sprawie nie przyznał przymiotu stron mieszkańcom wsi M. zamieszkującym w odległości mniejszej niż 2000 m od planowanej inwestycji. Tymczasem ich zgoda na realizację spornej inwestycji – według treści § 1 uchwały Rady Gminy F. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. – powinna zostać uzyskana. Końcowo wskazano, że "W związku z udzielonymi pełnomocnictwami mieszkańców wsi M., jak i we własnym imieniu wnosimy o uchylenie decyzji lub skierowanie do ponownego rozpatrzenia do organu I instancji". Do pisma dołączono cztery pełnomocnictwa osób fizycznych zamieszkałych w miejscowości M. gmina F. udzielone Stowarzyszeniu celem reprezentowania w postępowaniu dotyczącym decyzji o warunkach zabudowy. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. umorzyło postępowanie odwoławcze. Wyjaśniło, że w jego ocenie odwołujące się Stowarzyszenie nie posiada przymiotu strony. Powołując treść art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego Kolegium wskazało, że w doktrynie na tle tego przepisu ukształtowały się dwa pojęcia strony: subiektywne (gdy koncepcja strony opiera się na przekonaniu podmiotu o posiadaniu interesu prawnego w sprawie i przekonanie to ma decydujące znaczenie dla przyznania statusu strony) oraz obiektywne (gdy określony podmiot na podstawie obowiązującego prawa może uzyskać konkretne korzyści albo też może być obarczony powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej). Kolegium opowiedziało się za koncepcją obiektywną i wskazało, że przymiotu strony w sprawie niniejszej nie można opierać wyłącznie na woli danego podmiotu i powoływanych przez niego "hipotetycznych naruszeniach stanu faktycznego". Organ odwoławczy wskazał też, że uchwała nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego a także "nie weszła w życie jako akt prawa miejscowego z uwagi na fakt nieogłoszenia jej w Dzienniku Urzędowym Województwa". Nie można zatem wywodzić z niej podstawy prawnej dla interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. Również Kolegium wskazało, że dołączone do odwołania pełnomocnictwa osób fizycznych udzielone Stowarzyszeniu nie mają mocy przesądzającej o jego legitymacji procesowej, bowiem zostały sporządzone po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, jak też pełnomocnikiem strony może być tylko osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych (art. 33 § 1 K.p.a.). W konkluzji Kolegium stwierdziło, że skoro odwołujące się Stowarzyszenie nie posiada legitymacji procesowej w sprawie, to postępowanie odwoławcze należało umorzyć na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 K.p.a. Stowarzyszenie R. złożyło skargę na rozstrzygnięcie odwoławcze, w której wniosło: o jego uchylenie wraz z uchyleniem decyzji pierwszoinstancyjnej; wskazanie czy uchwała Rady Gminy F. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] może wprowadzać w błąd mieszkańców i "czy mimo jej nieogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa P. nie ma mocy prawnej"; wskazanie odnośnie uchylonych decyzji, że nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Uzasadniając skargę Stowarzyszenie skoncentrowało się na wskazaniu, że jego zdaniem organy błędnie ustaliły strony postępowania pomijając mieszkańców, którzy na podstawie powyższej uchwały powinni być powiadomieni o toczącym się postępowaniu. Wskazało, że zamieszczenie tekstu wymienionej uchwały na stronie BIP Urzędu mogło wprowadzać w błąd, a to uniemożliwiło i skarżącemu, i mieszkańcom Gminy podjęcie działań mających na celu wyjaśnienie wszystkich wątpliwości związanych z wydaniem decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, bowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy o postępowaniu administracyjnym w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. odwołanie od decyzji organu I instancji służy wyłącznie stronie. Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, jeśli zatem odwołanie wnosi podmiot niebędący stroną, organ odwoławczy może postąpić dwojako: stwierdzić niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 K.p.a. lub umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. W orzecznictwie wskazuje się, że postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania powinno zostać wydane, gdy podmiot wnoszący ten środek zaskarżenia "już na pierwszy rzut oka" nie posiada przymiotu strony. Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania jest zatem tylko wówczas prawidłowe, jeżeli z treści odwołania w sposób oczywisty i nie budzący wątpliwości wynika, że wnoszący nie ma interesu prawnego. Z inną sytuacją mamy do czynienia, gdy wnoszący odwołanie twierdzi, że jest stroną postępowania, a organ powziął wątpliwości co do tego faktu tzn. nie jest w stanie bez dokonania odpowiednich wyjaśnień przesądzić tej kwestii. Wówczas jest zobowiązany do sprawdzenia słuszności twierdzeń odwołującego się w toku postępowania odwoławczego. Jeśli weryfikacja nie wypadnie pozytywnie, obowiązkiem organu odwoławczego jest wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. (odnośnie przypadków orzekania na podstawie art. 134 i art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. vide np. uzasadnienia wyroków z dnia 17 marca 2015 r., I OSK 1471/13 oraz z dnia 4 września 2014 r., II OSK 596/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). W sprawie niniejszej odwołanie wniosło Stowarzyszenie R., a więc organizacja społeczna. W przypadku takich organizacji mogą one występować w postępowaniu administracyjnym na dwojakich zasadach: - jako strona postępowania, gdy przedmiot postępowania dotyczy jej własnego interesu prawnego – art. 28 K.p.a. (w postępowaniu dotyczącym decyzji o warunkach zabudowy będą to sytuacje, gdy np. organizacja jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym gruntów pozostającym na obszarze, na który będzie oddziaływać inwestycja); - gdy przedmiot postępowania nie dotyczy jej własnego interesu prawnego, ale występuje ona na rzecz innych osób, właściwych stron tegoż postępowania. Może to nastąpić, gdy złożyła wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. Wówczas organizacja społeczna występuje w postępowaniu na prawach strony, jak stanowi art. 31 § 3 K.p.a. Odnośnie tej ostatniej regulacji wskazuje się w literaturze i orzecznictwie, że organizacja społeczna w sprawie, w której nie posiada własnego interesu prawnego, ma prawo do wniesienia odwołania tylko wówczas, gdy została dopuszczona do udziału w postępowaniu przed organem I instancji (vide. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 485 oraz wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2014 r., II OSK 1866/12, z dnia 20 czerwca 2012 r., II OSK 525/11, CBOSA). Skład orzekający w sprawie niniejszej w całości powyższy pogląd podziela, co ma ten skutek dla kontrolowanego postępowania, że odwołanie Stowarzyszenia należało uznać za niedopuszczalne. Bezspornie bowiem skarżące Stowarzyszenie nie brało udziału w postępowaniu przed organem I instancji ani jako strona w rozumieniu art. 28 K.p.a., ani jako podmiot na prawach strony – organizacja społeczna. Wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym Stowarzyszenie również nie zgłaszało. Powyższa konkluzja znajduje potwierdzenie w treści złożonego odwołania oraz w treści pisma precyzującego odwołanie z dnia [...] marca 2015 r. - stanowiącego odpowiedź na wezwanie organu do wskazania podstawy prawnej interesu prawnego do wniesienia odwołania. Wynika z nich, że Stowarzyszenie zaskarżyło decyzję pierwszoinstancyjną w imieniu mieszkańców wsi M. (vide dołączone pełnomocnictwa). Zawarte w tych pismach rozważania koncentrują się wyłącznie na naruszeniu praw mieszkańców wsi, zawierają stanowisko w kwestii mocy prawnej uchwały Rady Gminy F. z dnia [...] sierpnia 2013 r. oraz podnoszą działanie Stowarzyszenia na rzecz społeczności lokalnej. Nie powołano się w nich na własny interes prawny Stowarzyszenia. Co prawda końcowo w piśmie precyzującym wskazano, że Stowarzyszenie wnosi odwołanie również i w swoim imieniu, jednakże jest to stwierdzenie lakoniczne i nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia. Stąd też przyjąć należy, że Stowarzyszenie złożyło odwołanie nie w swoim imieniu, ale jako organizacja społeczna w imieniu innych podmiotów. Nie mogło jednak tego skutecznie uczynić z uwagi na niezgłoszenie się do postępowania pierwszoinstancyjnego. Skutkowało to koniecznością orzeczenia o niedopuszczalności wniesionego odwołania na podstawie art. 134 K.p.a. jako środka prawnego z oczywistych, podmiotowych przyczyn niedopuszczalnego, a nie o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Orzeczenie przez organ na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. stanowiło zatem o naruszeniu tego przepisu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Na marginesie jedynie wskazać należy, że okoliczność, iż skarżący został wezwany na etapie odwoławczym do wskazania interesu prawnego nie wyklucza przyjęcia oczywistej niedopuszczalności odwołania w sytuacji, w której – jak w sprawie niniejszej – Stowarzyszenie nie wskazało na swój własny interes prawny w taki sposób, że wymagałoby to od organu odwoławczego jego zbadania. Tytułem wyjaśnienia dodać też należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest również pogląd o możliwości złożenia przez organizację społeczną wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na etapie odwoławczym. Przedmiotowy wniosek może być poddany merytorycznej ocenie tylko w jednym przypadku – gdy postępowanie odwoławcze pozostaje w toku np. gdy odwołanie złożył również podmiot występujący jako strona przed organem I instancji. Wówczas wniosek organizacji społecznej należałoby rozpoznać przed załatwieniem jej odwołania, a w przypadku odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu – należałoby wydać orzeczenie następcze w przedmiocie odwołania (vide np. wyrok z dnia 20 czerwca 2012 r., II OSK 625/11, z dnia 6 sierpnia 2015 r., VI SA/Wa 204/15, CBOSA). Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w sprawie niniejszej, bowiem z treści sprecyzowanego odwołania nie wynika, by Stowarzyszenie składało wraz z nim wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu odwoławczym, jak też innego odwołania nie wniosły strony postępowania pierwszoinstancyjnego. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi należy wskazać, że do jej rozpoznania zbędne było badanie charakteru prawnego uchwały Rady Gminy F. z dnia [...] sierpnia 2013 r. w sprawie ustalenia kierunków rozwoju energetyki opartej na odnawialnych źródłach energii. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na postawie art. 200 p.p.s.a. Odnośnie wniosku o orzeczenie w wyroku w przedmiocie niewykonalności zaskarżonej decyzji wskazać należy, że z dniem 15 sierpnia 2015 r. znowelizowana została ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi m.in. w zakresie art. 152 § 1, który obecnie ma brzmienie: w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Przepis ten w nowym brzmieniu ma zastosowanie w sprawie niniejszej wszczętej przed dniem wejścia w życie nowelizacji (vide art. 2 ustawy nowelizującej z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz. U. nr 658). Oznacza on, że wykonalność decyzji zostaje wstrzymana z urzędu do dnia uprawomocnienia się wyroku bez konieczności orzekania w tym przedmiocie.