II SA/Bk 420/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.),, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 listopada 2010 r. sprawy ze skargi J. D. R., M. R., M. Z. R., R. J. R., Z. K. R. na uchwałę Rady Miejskiej Ł. z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie przystąpienia do scalenia i podziału nieruchomości oddala skargę II SA/Bk 420/10 UZASADNIENIE W dniu [...] kwietnia 2010 r. Rada Miejska Ł. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do scalenia i podziału nieruchomości położonych w Ł. w części dotyczącej terenów pomiędzy ulicami: Z., S., S. Z. i K. A. Jako podstawę prawną uchwały wskazano m.in. art. 102 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 04 maja 2005 r. w sprawie scalenia i podziału nieruchomości oraz § 18 uchwały Rady Miejskiej Łomży z 18 czerwca 2003 r. nr 53/XVI/03 w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Łomży w części dotyczącej terenów położonych pomiędzy ulicami: Zawadzka, Sikorskiego, Szosa Zambrowska i terenami zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej – obszar P5. W kolejnych paragrafach uchwały z [...] kwietnia 2010 r. wskazano między innymi, że do scalenia i podziału nieruchomości przystępuje się na wniosek właścicieli (§ 1), a zewnętrzne granice obszaru objętego scaleniem i podziałem określa mapa ewidencji gruntów stanowiąca załącznik nr 2 do uchwały (§ 2). W dniu 19 kwietnia 2010 r. współwłaściciele działki nr [...] M. R., J. D. R., M. Z. R., R. J. R., Z. K. R. – reprezentowani przez radcę prawnego D. K. – wezwali Radę Miejską w Ł. do usunięcia naruszenia ich interesu prawnego. Wskazali, że naruszenie polega na bezzasadnym wyłączeniu części nieruchomości nr [...] ze scalenia, co pozostawia tę część w stanie uniemożliwiającym jej racjonalne zagospodarowanie. Ponadto wskazali, że skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wyłącza część ich działki ze scalenia ze względu na inne przeznaczenie tej części – to realizacja założeń planu poprzez scalenie doprowadzi do naruszenia ich prawa własności. Jeżeli natomiast teren działki objęty scaleniem i wyłączony z niego ma tożsame przeznaczenie, to brak jest przesłanek wyłączenia części działki z procedury scaleniowej. Uchwałą z [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Rada Miejska Ł. stwierdziła, że brak jest podstaw do uwzględnienia stanowiska zawartego w wezwaniu. Wskazano, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego kształtujący zewnętrzne granice scalenia i podziału, na odcinku przebiegającym w północno – wschodniej części działki nr [...], rozdziela kompleksy urbanistyczne 9U i 2MN-UI. Przeznaczenie spornej nieruchomości w tych kompleksach nie jest identyczne. Wyłączenie z obszaru scalenia części działki nr [...] o przeznaczeniu 2MN-UI jest wymogiem planu miejscowego i to rozwiązanie w trakcie uchwalania planu nie było kwestionowane. Granica dzieląca działkę na dwie części z przeznaczeniem pod różne kompleksy przebiega po obrysie skarpy – nasypu i stanowi naturalny rozdział dwóch obszarów o odmiennym sposobie zagospodarowania. Skargę na uchwałę w przedmiocie przystąpienia do scalenia i podziału złożyli do sądu administracyjnego reprezentowani przez radcę prawnego: M. R., J. D. R., M. Z. R. i R. J. R. Zarzucili naruszenie art. 64 ust. 1 – ust. 3 Konstytucji RP tj. zasady równej ochrony prawa własności oraz art. 102 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez bezpodstawne i nieuzasadnione wyłączenie części ich nieruchomości spod procedury scalenia i pozostawienie jej w stanie wyłączającym racjonalne zagospodarowanie. Wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Skarżący wywiedli swój interes prawny z faktu objęcia części ich działki nr [...] procedurą scaleniową w sposób, który powoduje obniżenie jej wartości rynkowej, uniemożliwia racjonalne użytkowanie, a więc narusza istotę ich prawa własności. Powtórzyli, jak w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, że granice podmiotowe i przedmiotowe czynności podejmowanych w postępowaniu scaleniowym wyznacza treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego, ich zdaniem, wymaga zbadania jakie przeznaczenie w planie miejscowym ma teren ich działki i czy faktycznie jest ono dla dwóch jej części (przeznaczonej do scalenia i wyłączonej z niego) odmienne, co prowadzi do naruszenia istoty ich prawa własności, czy też identyczne, a więc wykluczające podział działki w procedurze scaleniowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że skarżona uchwała stanowi wykonanie § 18 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który wyłącza ze scalenia kompleks oznaczony jako 2MN-UI obejmujący część działki stron. Zdaniem Rady niedostosowanie się do treści planu powodowałoby niezgodność z prawem uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału. Wskazano ponadto, że w postępowaniu o zatwierdzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skarżący nie podnosili zarzutów co do przebiegu kompleksów 9U i 2MN-UI, a jedynie wnosili o wykup gruntów oraz wprowadzenie zapisów o przeznaczeniu ich działek pod zabudowę mieszkaniową. Organ wywodził, że w postępowaniu z wnioskiem o dokonanie scalenia wystąpili właściciele 54, 25 % ogólnej powierzchni gruntów przeznaczonych w planie miejscowym do scalenia. Przeznaczenie gruntów będzie następujące: 2,57 ha pod usługi, 6,53 ha pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej średniej intensywności z usługami, 2,28 ha pod tereny zielone, 2,26 ha pod nowe drogi. Jak wskazano, interes właścicieli objętych scaleniem nieruchomości jest również interesem skarżących. Wywiedziono, że wnioskujący o dokonanie scalenia żądają wykonania aktualnych zapisów planu miejscowego, zatem podejmowanie prób jego zmiany, po myśli skarżących, nie rokuje powodzenia. Zdaniem organu skarżący nie wykazali również przekonująco swojego interesu prawnego, a jedynie interes faktyczny. Na rozprawie w dniu 16 listopada 2010 r. pełnomocnik skarżących sformułował nadto zarzut naruszenia procedury postępowania scaleniowego poprzez nierozpoznanie wniosku M. R., złożonego na sesji Rady w dniu 31 marca 2010 r., w przedmiocie zmiany załącznika do zaskarżonej uchwały i objęcia scaleniem całego obszaru działki nr [...]. Wyjaśnił, że jego mocodawcy nie skarżyli uchwały z 18 czerwca 2003 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, bowiem zaskarżona uchwała z [...] kwietnia 2010 r. w przedmiocie przystąpienia do scalenia i podziału nieruchomości nie narusza prawa. Rozpoznawana skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), dalej jako u.s.g. Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przesłankami formalnymi wniesienia skargi są zatem: uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa (które w sprawie niniejszej zostało dokonane pismem z 19 kwietnia 2010 r.), zachowanie terminu do wniesienia skargi (również i tego wymogu dopełniono) oraz wykazanie przez skarżącego, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Ostatnio wymieniony warunek jest spełniony, gdy w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie "faktyczną") sytuacją skarżącego, a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o ile stanowi przesłankę dopuszczalności skargi i otwiera drogę do jej merytorycznej oceny, nie oznacza obowiązku uwzględnienia skargi. Powstaje on dopiero wówczas, gdy sąd stwierdzi, że naruszenie prawa lub interesu prawnego jest jednocześnie związane z naruszeniem przepisu prawa materialnego (vide wyrok NSA z 18.01.2007 r., II OSK 1627/06, Lex nr 315977, wyrok NSA z 26.02.2008 r., II OSK 1765/07, Lex nr 437511). Inaczej rzecz ujmując obowiązek sądu uwzględnienia skargi złożonej w trybie art. 101 u.s.g. powstaje dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Wynika to z faktu, że głównym kryterium kontroli sądowej jest zgodność z prawem zaskarżonego aktu (wyrok WSA w Lublinie z 02.10.2008 r., II SA/Lu 342/08, Lex nr 463507). Zdaniem sądu w sprawie niniejszej skarżący wykazali jedynie posiadanie legitymacji procesowej i materialnej do wniesienia skargi. Bezspornie przyjęty w kwestionowanej uchwale z [...] kwietnia 2010 r., a konkretnie w załączniku do niej w postaci mapy ewidencji gruntów, sposób wytyczenia zewnętrznych granic obszaru scaleniowego - ogranicza właścicielskie prawa skarżących co do możliwości gospodarowania działką nr [...]. Zostanie ona wskutek przeprowadzenia procedury scaleniowej podzielona, i to w sposób nieregularny, co niewątpliwie wpłynie na cenę rynkową powstałych części, możliwość ich sprzedaży lub zabudowy. Jak wyżej wskazano, nie jest to jednak wystarczające dla wyeliminowania spornej uchwały z obrotu prawnego. Kryterium oceny legalności uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości stanowi bowiem, w sprawie niniejszej, nie tyle fakt naruszenia przez nią interesu prawnego strony, ale okoliczność, czy to naruszenie pozostawało w granicach obowiązującego prawa. Przepisy Działu III Rozdziału 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 1603 z późn. zm.), dalej u.g.n., wprowadzają następujące warunki zgodności z prawem uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału: uchwała może obejmować wyłącznie tereny przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele inne niż rolne lub leśne, może dotyczyć terenów objętych wnioskiem o scalenie i podział zgłoszonym przez właścicieli lub użytkowników wieczystych posiadających ponad 50% powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem, z tym że tereny zabudowane mogą być objęte scaleniem i podziałem tylko na wniosek ich właścicieli lub użytkowników wieczystych (art. 101 ust. 2, art. 102 ust. 2 u.g.n.). Uchwała powinna być ponadto zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 102 ust. 1 u.g.n.). Chodzi zwłaszcza o zgodność z zamieszczonymi w planie szczegółowymi warunkami przeprowadzenia scalenia i podziału nieruchomości, a także z innymi jego ustaleniami, o ile odnoszą się do scaleń i podziałów. Zdaniem sądu ocena legalności kwestionowanej uchwały w świetle powyższych, ustawowych wymagań, wypada pozytywnie. Nie było przedmiotem sporu złożenie wniosku o scalenie przez właścicieli posiadających wymaganą, ponad 50 - procentową powierzchnię gruntów zamierzonych do scalenia, w tym właścicieli terenów zabudowanych. Jak wynika z wyrysu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Miasta Łomża z 18 czerwca 2003 r. oraz z tekstu planu (§ 3 w zw. z § 18 pkt 1), również obszar przeznaczony do scalenia posiada przeznaczenie inne niż rolne lub leśne (głównie pod zabudowę mieszkaniową i mieszkaniową z usługami towarzyszącymi). Wbrew zarzutom skargi przeprowadzono ocenę zgodności treści uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału i treści mapy stanowiącej załącznik do uchwały - z wymaganiami planu zawartymi w § 18 uchwały z 18 czerwca 2003 r., a w szczególności z wynikającymi z rysunku planu granicami obszarów podlegających scaleniu. W § 18 pkt 1 tekstu planu nałożono obowiązek przeprowadzenia regulacji granic i podziału terenu w procesie scalenia przy wyłączeniu ze scalenia obszarów oznaczonych symbolami 1 MN-UI, 2 MN-UI i 11 KS. W § 18 pkt 3 tekstu planu zalecono dokonanie podziału terenów według zasad określonych na rysunku planu. Z rysunku planu wynika, że granica obszarów oznaczonych symbolami 9U – tereny zabudowy usługowej i 2MN-UI – tereny zabudowy mieszkaniowej z usługami towarzyszącymi, biegnie linią łamaną przez działkę nr [...], dzieląc ją na dwie części, pozostawiając poza granicami scalenia część działki wchodzącą do kompleksu oznaczonego symbolem 2 MN-UI. Z mapy ewidencyjnej stanowiącej załącznik do uchwały scaleniowej wynika, że sporną, północno – wschodnią, zewnętrzną granicę scalenia poprowadzono zgodnie z rysunkiem planu tak, aby zachować ustalone w nim granice terenów o odmiennym przeznaczeniu - 9U i 2MN-UI, z których obszar 2 MN-UI został ze scalenia wyłączony. Zachowano zatem zgodność ustaleń uchwały scaleniowej z ustaleniami planu, tak, jak wymaga tego przepis art. 102 ust. 1 u.g.n. Uchwała rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości jest zależna od uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określającej obszar objęty przyszłym scaleniem oraz jego przeznaczenie. Uchwały wszczynające postępowania scaleniowo – podziałowe muszą znajdować oparcie w treści planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dacie ich podejmowania (wyrok NSA z 28.03.2007 r., I OSK 34/07, Lex nr 338279). Podkreślić trzeba, że procedura scaleniowa pełni rolę instrumentu prawnego, za pomocą którego gmina dostosowuje strukturę przestrzenno – powierzchniową nieruchomości do przyjętych w planie miejscowym założeń inwestycyjnego zagospodarowania obszarów (vide Z. Niewiadomski "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", Warszawa 2009, s. 588). Jak wskazuje się natomiast w orzecznictwie, treść planu wyznacza zakres podmiotowy i przedmiotowy czynności podejmowanych w toku postępowania scaleniowego (vide wyrok NSA z 22.07.2008 r., I OSK 239/08, Lex nr 490124). Zatem rada gminy, przyjmując uchwałę o przystąpieniu do scalenia i podziału terenu, jest obowiązana tak określić granice obszaru scalanego, by służyły one realizacji określonego w planie przeznaczenia terenu uzewnętrznionego w przyjętej symbolice w tekście planu oraz uwidocznionego na jego rysunku. Warunek ten został w sprawie niniejszej spełniony. Kwestionowany przez skarżących, z ich punktu widzenia niekorzystny, podział działki nr [...] uchwałą z [...] kwietnia 2010 r., miał swoją podstawę w regulacjach prawa miejscowego tj. w ustaleniach tekstu i rysunku planu miejscowego, którego zapisy były dla gminy podejmującej uchwałę na podstawie art. 102 ust. 3 u.g.n. wiążące i których nie mogła nie uwzględnić. Dlatego kwestionowany akt prawny Rady Miasta Ł. w przedmiocie przystąpienia do scalenia i podziału nieruchomości należało ocenić jako zgodny z prawem, w szczególności odpowiadający wymogom art. 102 ust. 1, ust. 2 – 4 u.g.n. i statuujący regulację przepisów prawa miejscowego. Z tych samych przyczyn nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 64 ust. 1 – 3 Konstytucji RP. Zdaniem skarżących podział ich działki w sposób przewidziany uchwałą o przystąpieniu do scalenia i podziału prowadzi do uchybienia zasadzie równej ochrony prawa własności. Wskazać trzeba, że zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Sposobem ograniczenia prawa własności jest przyznane gminie w ustawie z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) władztwo planistyczne, mocą którego została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. Brak zgodności zamierzeń osób mających tytuł prawny do tych terenów z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który kształtuje również treść uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału w wyżej przedstawionym zakresie, nie oznacza, że zapisy planu są niezgodne z prawem. W szczególności nie oznacza to niezgodności z Konstytucją, która choć chroni własność indywidualną, to jednak dopuszcza ingerencję w tę własność. Dopuszczalność tej ingerencji wynika z art. 21 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c., zgodnie z którymi właściciel rzeczy korzysta z niej z wyłączeniem innych osób zgodnie z jej społeczno - gospodarczym przeznaczeniem i zasadami współżycia społecznego z tym, że przy wykonywaniu własności jest ograniczony treścią przepisów szczególnych. Tymi przepisami szczególnymi są między innymi regulacje zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (vide wyrok NSA z 24.07.2009 r., II OSK 1518/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe na grunt sprawy niniejszej wskazać trzeba, że sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 64 Konstytucji nie może być skutecznie podniesiony w stosunku do regulacji uchwały z [...] kwietnia 2010 r. Jak wyżej wywiedziono, gmina przy ustalaniu granic obszaru scaleniowego była zobowiązana uwzględnić zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w tym zakresie pełniła jedynie rolę "wykonawcy" zapisów planu. Zatem to treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (oznaczenie symbolami poszczególnych terenów) oraz jego rysunek były źródłem przyjętego sposobu ingerencji we własność skarżących (poprowadzenia granic obszarów oznaczonych symbolami 9U i 2MN-UI przez działkę nr [...]). Z kolei jak wynika ze stanowiska organu, powód ingerencji w podaną nieruchomość dawało naturalnie różne ukształtowanie terenu działki. Wskazać w tym miejscu trzeba, że przedmiotem kontroli sądu w postępowaniu ze skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. na uchwałę w przedmiocie przystąpienia do scalenia i podziału nieruchomości – może być tylko kwestionowana uchwała i jej zgodność z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, w tym z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z oświadczenia pełnomocnika skarżących złożonego na rozprawie – nie kwestionowali oni planu miejscowego w drodze skargi sądowej. Treść planu, jako aktu prawa powszechnie obowiązującego z mocy art. 87 ust. 2 Konstytucji jest wiążąca nie tylko dla gminy, ale i dla rozpoznającego legalność uchwały scaleniowej sądu. Stwierdzenie zatem, że uchwała jest zgodna z planem oraz z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie, co wyżej wykazano, eliminuje możliwość uwzględnienia skargi na uchwałę w przedmiocie przystąpienia do scalenia i podziału nieruchomości, bowiem nie narusza ona obiektywnie istniejącego porządku prawnego. Również nie mógł odnieść skutku sprecyzowany przez pełnomocnika skarżących na rozprawie w dniu 16 listopada 2010 r. zarzut naruszenia procedury przyjmowania uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości, poprzez nierozpoznanie na sesji Rady Miasta w dniu 31 marca 2010 r. wniosku M. R. w przedmiocie zmiany załącznika do uchwały i objęcia scaleniem całego obszaru działki nr [...]. Podzielić należy w tej kwestii stanowisko organu, że wniosek taki faktycznie nie został złożony. Wynika to z zapisów protokołu nr [...] z obrad [...]zwyczajnej sesji Rady z 31 marca 2010 r. przesłanych w aktach administracyjnych, zawierających wypowiedzi M. R. dotyczące granic scalenia (s. 39 i 47 protokołu). W szczególności z zapisu na stronie 47 wynika, że taki formalny wniosek nie został złożony. Informacyjnie zauważyć należy, że uchwała z dnia 18 czerwca 2003 r. w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego także podlegała zaskarżeniu do sądu w trybie art. 101 u.s.g. Skarżący z tej możliwości nie skorzystali. Zaskarżyli uchwałę w przedmiocie przystąpienia do scalenia i podziału. Poddana kontroli sądu w sprawie niniejszej uchwała z [...] kwietnia 2010 r. jako zgodna z przepisami prawa miejscowego – planem zagospodarowania przestrzennego oraz z wymogami art. 102 ust. 1 u.s.g. nie mogła być uznana za naruszającą obiektywnie istniejący porządek prawny skutkujący wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.