II SA/Bk 429/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 września 2013 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienia nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącej A. B. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa oraz art. 119, art. 121 §2, §4 i art. 122 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] stycznia 2013r. nr [...] w przedmiocie nałożenia na A. B. grzywny w celu przymuszenia w wysokości 10000 zł wraz z opłatą egzekucyjną, z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 3 stycznia 2013r. dotyczącym obowiązku rozbiórki tarasu i balkonu z zadaszeniem o konstrukcji drewnianej - dobudowanych w szczycie budynku mieszkalnego od strony jeziora R. oraz rozbiórki dwóch lukarn wykonanych podczas przebudowy konstrukcji dachu budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce o nr geod. [...] przy ul. P. [...] w R. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] maja 2010r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. nakazał A. B. rozbiórkę tarasu i balkonu z zadaszeniem o konstrukcji drewnianej - dobudowanych w szczycie budynku mieszkalnego od strony jeziora R. oraz rozbiórkę dwóch lukarn wykonanych podczas przebudowy konstrukcji dachu budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce o nr geod.[...] , przy ul. P. [...] w R. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] lipca 2010r. nr [...], a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku prawomocnym wyrokiem z 16 listopada 2010r. II SA/Bk 621/10 oddalił skargę A. B. na decyzję organu odwoławczego. Wobec niewykonania przez A. B. nałożonego na nią obowiązku rozbiórki, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. w dniu 26 listopada 2012r., wystosował do zobowiązanej upomnienie nr [...], wzywające do wykonania określonego powyżej obowiązku rozbiórki tarasu i balkonu z zadaszeniem oraz rozbiórki dwóch lukarn. Upomnienie to zostało doręczone zobowiązanej w dniu 27 listopada 2012r. Wobec braku reakcji na doręczone upomnienie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013r. nr [...] nałożył na A. B. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10000 zł. Tego samego dnia został też wystawiony tytuł wykonawczy nr [...] opatrzony klauzulą o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej. Pismem z dnia 5 lutego 2013r A. B. wniosła zażalenie na postanowienie z dnia [...] stycznia 2013 r. wraz z zarzutami do tytułu wykonawczego nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. odmówił uwzględnienia wniesionych zarzutów, a rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] marca 2013r. utrzymał też w mocy rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] stycznia 2013r. nakładające na zobowiązaną opisaną grzywnę. W uzasadnieniu organ w pierwszej kolejności wyjaśnił, że podstawą do zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jest stwierdzenie przez organ egzekucyjny, iż zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym. W przedmiotowej sprawie zobowiązana – A. B. uchyla się od wykonania nałożonego obowiązku rozbiórki elementów budynku mieszkalnego położonego przy ul. P. [...] w R., w związku z tym zasadne było nałożenie na nią grzywny w celu przymuszenia. Organ odwoławczy stwierdził również, iż wysokość nałożonej grzywny została prawidłowo określona w oparciu o przepis art. 121 § 2 ustawy z dnia 17.06.1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wprawdzie zaskarżone postanowienie nie zawiera uzasadniania odnośnie wysokości nakładanej grzywny, jednakże, w ocenie organu odwoławczego, nie podważa to jego ważności, albowiem zawiera ono wszystkie inne elementy, o jakich mowa w art. 122 ustawy prawo egzekucyjne w administracji. Organ nie podzielił też argumentacji zobowiązanej, iż w niniejszej sprawie ma zastosowanie przepis art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Końcowo organ podkreślił, że w związku z tym, iż istnieją poparte przepisami prawa podstawy do zastosowania wobec A. B. grzywny w celu przymuszenia, a wysokość nałożonej przez organ I instancji grzywny nie naruszyła prawa, zaskarżone postanowienie należało utrzymać w mocy. Postanowienie to zaskarżyła do sądu administracyjnego A. B. wskazując, że organy administracyjne błędnie określiły obowiązek niepieniężny dotyczący rozbiórki dachu kontrolowanego budynku mieszkalnego, a w konsekwencji wadliwie określiły wymiar grzywny. Skarżąca zwróciła uwagę, że pomimo, iż organ egzekucyjny nie jest co do zasady upoważniony do merytorycznego badania decyzji będącej podstawą egzekucji, a tym bardziej do podejmowania odmiennych ustaleń faktycznych co do charakteru obiektu budowlanego objętego nakazem rozbiórki, ale, jeżeli z decyzji nakazującej rozbiórkę nie wynika w sposób jednoznaczny kwalifikacja obiektu budowlanego, to organ egzekucyjny zobowiązany jest ustalić ten fakt. Tak też, zdaniem skarżącej, powinny uczynić organy w niniejszej sprawie, tym bardziej, że istnieje tożsamość organów, a nawet osób, które orzekały o nakazie rozbiórki i prowadziły postępowanie egzekucyjne. W ocenie autorki skargi w zaskarżonej decyzji zabrakło też uzasadnienia, dlaczego organy w przedmiotowym postępowaniu zastosowały środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia, a nie wykonanie zastępcze. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę podtrzymał w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem kwestionowane postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie organu I instancji zapadły z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), dalej cytowanej: p.p.s.a). Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] stycznia 2013r. nakładające na A. B. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki tarasu i balkonu z zadaszeniem oraz dwóch lukarn wykonanych w budynku mieszkalnym zlokalizowanym w R., przy ul. P. [...]. Podstawę prawną kwestionowanych w sprawie rozstrzygnięć stanowiły przepisy art. 119, art. 121 § 2 i § 4 oraz art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 1015 ze zm., powoływanej dalej: u.p.e.a.). Zgodnie z dyspozycją art. 119 § 1 tej ustawy grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka o charakterze niepieniężnym (§ 2). Jak wynika z powyższej regulacji grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym stosowanym w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym. Jest to środek egzekucyjny przymuszający, który ma na celu doprowadzenie do wykonania obowiązku poprzez dolegliwość nałożonej na zobowiązanego grzywny. W przedmiotowej sprawie źródłem obowiązku nałożonego na skarżącą jest decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] maja 2010r. nakazująca skarżącej rozbiórkę tarasu i balkonu z zadaszeniem o konstrukcji drewnianej – dobudowanych w szczycie budynku mieszkalnego od strony jeziora R. oraz dwóch lukarn wykonanych w konstrukcji dachu budynku usytuowanego na działce o nr geod. [...] przy ul. P. [...] w R. Powyższa decyzja jest prawomocna, a więc, jak słusznie przyjęły organy egzekucyjne orzekające w sprawie, podlegała przymusowemu wykonaniu zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Kwotowe granice grzywny w celu przymuszenia nakładanej przez organ egzekucyjny określone zostały w art. 121 § 2-5 u.p.e.a. Wynika z nich, że w zakresie wysokości zastosowanej grzywny decyzja pozostawiona została uznaniu organu egzekucyjnego. Skoro tak, to organ egzekucyjny w uzasadnieniu postanowienia nakładającego grzywnę w celu przymuszenia powinien przytoczyć ustalenia faktyczne sprawy wskazujące, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości. Należy bowiem mieć na uwadze, że grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym, mającym na celu zmuszenie do wykonania obowiązku, a nie sankcją karną. Brak zaś wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ przy ustalaniu wysokości grzywny oznaczałby całkowitą dowolność w tym zakresie i prowadziłby do sytuacji, w której rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego w tej części wymykałoby się spod kontroli sądu. Organ egzekucyjny, kierując się przede wszystkim efektywnością egzekucji, winien mieć zatem na uwadze treść tytułu wykonawczego oraz górną granice wymierzonej grzywny, a w uzasadnieniu postanowienia powinien przytoczyć okoliczności, które wpłynęły na nałożenie grzywny w takiej, a nie w innej wysokości. Chodzi bowiem o takie rozstrzygnięcie, aby zastosowany środek z jednej strony zapewnił efektywność egzekucji, a z drugiej był jak najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Wynika to wprost z art. 7 § 2 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny stosuje środek egzekucyjny, który prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku środków egzekucyjnych - środek lub środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Stanowisko to zostało jednolicie ukształtowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z dnia 20 lutego 2008r. II OSK 43/07, z 12 sierpnia 2010r. I OSK 917/10, wyrok WSA w Gliwicach z 7 grudnia 2012r. IV SA/Gl 144/12, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), a skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni je akceptuje. Ponadto należy zwrócić uwagę, że skoro w art. 122 § 3 u.p.e.a. ustawodawca przyznał zobowiązanemu prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny, to nie może ulegać wątpliwości, że postanowienie takie musi być uzasadnione. Tymczasem, jak wynika z akt kontrolowanej sprawy, utrzymane w mocy rozstrzygnięciem P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] stycznia 2013r. nie zawiera żadnego uzasadnienia, a co zatem idzie skarżąca, jak i organ rozpatrujący zażalenie pozbawieni zostali możliwości merytorycznej weryfikacji zawartych w nim rozstrzygnięć. Dodać przy tym należy, że w uzasadnieniu postanowienia o nałożeniu grzywny organ winien był uzasadnić nie tylko wysokość nałożonej na skarżącą grzywny, w szczególności, że została ona wymierzona w maksymalnej wysokości, ale także wskazać, dlaczego zastosował ten środek egzekucyjny, a nie wykonanie zastępcze przewidziane w art. 127 u.p.e.a. Obu tych elementów próżno szukać w rozstrzygnięciu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. W ocenie Sądu wyżej wskazanych braków postanowienia organu egzekucyjnego I instancji nie usunął P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego akceptując w pełni wydane rozstrzygnięcie. Wprawdzie organ ten podjął próbę uzasadnienia wysokości nałożonej grzywny, stwierdzając jednym zdaniem, że jest wystarczająco dotkliwa by skłonić zobowiązaną do wykonania egzekwowanego obowiązku, lecz zabrakło wyjaśnienia, dlaczego grzywnę w celu przymuszenia wymierzono właśnie w maksymalnej kwocie 10.000 zł. Ponadto zaskarżone postanowienie nie zawiera stanowiska w kwestii prawidłowości wyboru zastosowanego w sprawie środka egzekucyjnego. Braku tego organ nie uzasadnił nawet w odpowiedzi na skargę, pomimo, że skarżąca zasygnalizowała zaniechanie przez organy egzekucyjne rozważania zastosowania środka w postaci wykonania zastępczego. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie dotknięte jest jeszcze jednym brakiem, a mianowicie, organ II instancji, wbrew zarzutom odwołania, nie wyjaśnił, dlaczego w kontrolowanym postępowaniu podstawę wymierzenia grzywny stanowił art. 121 § 2 i 4 u.p.e.a., a nie § 5 tegoż przepisu, jak domaga się tego skarżąca. Dokonując analizy akt kontrolowanego postępowania należy dojść do wniosku, że organy nie ustaliły, czy obiekty (tarasu, balkonu i lukarn), których rozbiórka została nakazana stanowią budynek lub jego część w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, czy inny obiekt. Ustalenia w tym zakresie były konieczne dla prawidłowego zastosowania art. 121 u.p.e.a. Jeśli bowiem obiekt, którego dotyczy nakaz rozbiórki określony w podlegającej egzekucji decyzji potraktować jako budynek lub jego część w rozumieniu powołanego przepisu ustawy - Prawo budowlane, to wówczas przy nakładaniu grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku przymusowej rozbiórki obiektu konieczne jest zastosowanie przepisu art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a nie art. 121 § 2, 3 i 4 (zob. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2002 r., sygn. akt IV SA 122/01, publ. ONSA 2004 nr 2, poz. 50; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1642/06). Wprawdzie co do zasady, organ egzekucyjny nie jest uprawniony do merytorycznego badania decyzji będącej podstawą egzekucji, w tym do podejmowania odmiennych i samodzielnych ustaleń faktycznych co charakteru obiektu budowlanego objętego nakazem rozbiórki. Tym niemniej, jeżeli z decyzji nakazujących rozbiórkę, których wykonania dotyczy postępowanie egzekucyjne nie wynika w sposób jasny kwalifikacja charakteru obiektu budowlanego, a taka okoliczność występuje w rozpoznawanej sprawie, to przyjąć należy, iż organ egzekucyjny winien ustalić, czy przedmiotowy obiekt spełnia ustawowe kryteria przewidziane dla budynku, czy też nakaz rozbiórki dotyczy innego obiektu budowlanego. Obowiązek taki jest tym bardziej konieczny i dopuszczalny, gdy istnieje tożsamość organów, które orzekły o nakazie rozbiórki i organów prowadzących postępowanie egzekucyjne, a taka okoliczność, jak słusznie zauważa skarżąca, zachodzi także w niniejszej sprawie (por. wyroki NSA: z dnia 24 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1096/06 oraz z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1642/06, z 21 kwietnia 2009r. II OSK 578/09, wszystkie dostępne w CBOSA). Z podanych względów organy egzekucyjne w prowadzonym ponownie postępowaniu zobowiązane będą "pochylić się" nad opisaną wyżej kwestią i ustalić, czy balkon, taras i lukarny stanowią budynek lub jego część w rozumieniu art. 3 pkt 2 prawa budowlanego, czy inny obiekt budowlany. Następnie, w przypadku zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, wymierzyć jej wysokość z zastosowaniem odpowiedniej podstawy prawnej. Wykazane wyżej braki i uchybienia wskazują, że zaskarżone postanowienia wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a., przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z przywołanych przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013r. Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonych postanowień do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 p.p.s.a.). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy podkreślić, że decyzja nakazująca rozbiórkę spornych robót budowlanych nie podlega weryfikacji w postępowaniu egzekucyjnym, zatem kwestionowanie na tym etapie istnienia w spornym budynku mieszkalnym lukarn, tarasu i balkonu jest spóźnione. Jak wynika bowiem z przepisu art. 29 u.p.e.a. organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.