II SA/Bk 437/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 lipca 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na uchwałę Rady Gminy Mały Płock z dnia 20 grudnia 2018 r. nr III/22/18 w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Mały Płock stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Rada Gminy Mały Płock podjęła dnia 20 grudnia 2018 r. uchwałę nr III/22/18 w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Mały Płock działając m.in. na podstawie art. 19 ust. 3, 4 i 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. 2018, poz. 1152 ze zm., dalej: "u.z.z.w."). Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Mały Płock (dalej: "Regulamin") stanowi załącznik do ww. uchwały. W § 5 ust. 2 pkt 1 Regulaminu wskazano, że do wniosku o zawarcie umowy o doprowadzanie wody lub odprowadzanie ścieków z przedsiębiorstwem wodociągowo – kanalizacyjnym należy załączyć: dokument potwierdzający tytuł prawny wnioskodawcy do nieruchomości, a w razie braku takiego dokumentu wskazanie okoliczności uprawdopodabniających posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości (np. dokument potwierdzający zapłatę czynszu za najem nieruchomości) albo wskazanie okoliczności uprawdopodabniających fakt korzystania z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym; natomiast w § 10 ust. 2 pkt 3 Regulaminu, że wniosek złożony przez osobę ubiegającą się o przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej powinien zawierać m.in. dokument (lub jego kopię) stwierdzający tytuł prawny przysługujący wnioskodawcy do korzystania z nieruchomości lub uprawdopodobnienie faktu korzystania z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Do wniosku należy dołączyć aktualną mapę sytuacyjno-wysokościową, określającą usytuowanie nieruchomości względem istniejących sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu, o czym stanowi z kolei § 10 ust. 3 Regulaminu. W § 10 ust. 4 Regulaminu wskazano, że jeżeli są spełnione warunki techniczne umożliwiające przyłączenie nieruchomości do sieci, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w terminie 30 dni od otrzymania wniosku wraz z kompletem załączników wydaje warunki przyłączenia do sieci. W sprawach skomplikowanych termin wydania warunków może ulec wydłużeniu do 60 dni. Natomiast w treści § 12 ust. 1 Regulaminu stwierdzono, że warunkiem przystąpienia do prac zmierzających do przyłączenia nieruchomości do sieci przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego jest pisemne uzgodnienie z przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym dokumentacji technicznej i sposobu prowadzenia tych prac oraz warunków i sposobów dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne kontroli robót. Ponadto w rozdziale 2 Regulaminu zawarto regulacje dotyczące minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zaś w rozdziale 8 Regulaminu – regulacje dotyczące sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków. Powyższą uchwałę zaskarżył Prokurator Rejonowy w K. w całości, zarzucając jej: 1. Brak określenia w rozdziale 2 Regulaminu minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, przez wskazanie parametrów dostarczanej wody, stosownie do treści załącznika Nr 1 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (tj. barwa, smak, mętność, pH, przewodność elektryczną, bakterie z grupy coli, bakterie E.coli, składniki mineralne, ogólna liczba mikroorganizmów, twardość itp.); 2. Brak określenia w rozdziale 8 Regulaminu sposobu postępowania przedsiębiorstwa w przypadku występującego lub przewidywanego obniżenia parametrów dostarczanej wody; 3. Brak zawarcia w Regulaminie jakichkolwiek uregulowań dotyczących kontroli sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, przesłanek do ich podjęcia i sposobu dokonywania, czym mowa w art. 7 u.z.z.w. 4. Wskazanie w § 5 ust. 2 pkt 1 Regulaminu, że do wniosku o zawarcie umowy o doprowadzenie wody lub odprowadzanie ścieków niezbędne jest załączenie tytułu prawnego wnioskodawcy do przyłączanej nieruchomości, czy też wskazanie okoliczności uprawdopodobniających posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości, w sytuacji, gdy zgodnie z art. 6 ust. 2 u.z.z.w. przedsiębiorstwo jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy, co eliminuje konieczność legitymowania się jakimkolwiek tytułem prawnym do nieruchomości; 5. Wskazanie w art. w § 10 ust. 2 pkt 3 Regulaminu, wbrew treści art. 19a ust. 4 u.z.z.w., że wniosek o określenie warunków przyłączenia do sieci wodociągowej powinien zawierać dokument stanowiący tytuł prawny wnioskodawcy do przyłączanej nieruchomości, czy też wskazanie okoliczności uprawdopodobniających korzystanie z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, podczas gdy ustawa nie przewiduje przedłożenia takich dokumentów do wniosku; 6. Zobowiązanie w § 10 ust. 3 Regulaminu, wbrew treści art. 19a ust. 4 u.z.z.w., wnioskodawcy do załączenia mapy sytuacyjno-wysokościowej, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej z art. 19 ust. 5 u.z.z.w., bowiem ustawa ta nie zawiera podstaw prawnych do określania takich wymogów, a nadto wymogi uzyskiwania danych geodezyjnych i kartograficznych dla celów budowy przyłączy są określone w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a zatem określanie tych obowiązków w aktach prawa miejscowego nie może być sprzeczne z aktami o randze ustawowej; 7. Niezgodność § 10 ust. 4 Regulaminu z przepisami wprowadzonego w dniu 19 września 2020 r. artykułu 19a u.z.z.w. w zakresie terminów rozpoznania wniosków o dokonanie przyłączy nieruchomości do sieci wodociągowej, czy kanalizacyjnej (obecnie 21 i 45 dni z możliwością przedłużenia o kolejne odpowiednio 21 i 45 dni), a zatem wskazanie terminu 30-dniowego i 60- dniowego jest sprzeczne ze wskazanym wyżej art. 19a u.z.z.w.; 8. Uzależnienie w § 12 ust. 1 Regulaminu przystąpienia do wykonania robót zmierzających do przyłączenia do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej od wcześniejszego pisemnego uzgodnienia z przedsiębiorstwem dokumentacji technicznej i sposobu prowadzenia tych prac oraz warunków i sposobów dokonywania przez zarządcę sieci kontroli robót, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej z art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Skarżący Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi Prokurator rozwinął argumentację, przemawiającą, w jego ocenie, za zasadnością ww. zarzutów. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie, wskazując, że względem uchwały Wojewoda Podlaski nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego jej nieważność oraz odpowiadając na zarzuty wywiedzione w skardze, które uznała za niezasadne. Podniosła w tym względzie, że Rada nie przekroczyła delegacji ustawowej z art. 19 ust. 3 i 5 u.z.z.w. oraz, że nie jest konieczne określanie w Regulaminie standardów jakościowych wody, które to parametry reguluje odrębny akt wykonawczy. Rada wskazała również, że niezgodność Regulaminu z art. 19a u.z.z.w., wprowadzonego nowelizacją z dnia 19 września 2019 r., może zostać usunięta do dnia 19 września 2021 r., o czym stanowi art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 13 lutego 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2020, poz. 471 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontroli sądu administracyjnego poddane zostały między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zauważyć jednak należy, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym przewidują dwa rodzaje naruszeń prawa, jakie mogą być wywołane przez ustanowienie tych aktów. W myśl bowiem art. 91 ust. 1 ww. ustawy, organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części, w razie stwierdzenia, że jest ona sprzeczna z prawem. W przypadku zaś nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 ww. ustawy). Przytoczony przepis, wyróżniając kategorie wad uchwał organów gminy (istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa), nie określa jednak rodzaju wad, które należą do tych kategorii. W tym zakresie w orzecznictwie sądowym za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się wydanie aktu bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały. Wskazuje się tu, że akt prawa miejscowego nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy, zawierających delegacje do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Przeprowadzając ocenę prawidłowości realizacji przyznanych gminie kompetencji prawotwórczych, Sąd miał także na uwadze zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), w myśl której w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych. Sposób wykorzystywania kompetencji przez organy publiczne nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są legitymacji. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. W niniejszej sprawie zakwestionowana uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 5 u.z.z.w., zgodnie z którą regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Cytowany przepis ściśle zatem określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania w formie uchwały rady gminy. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że posłużenie się w przepisie art. 19 ust. 5 u.z.z.w. zwrotem "w tym" należy rozumieć w ten sposób, że w uchwalanym przez radę gminy regulaminie obligatoryjnie zamieszczone muszą zostać postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Ponadto zauważyć należy, że wskazując zakres przedmiotowy zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca posłużył się sformułowaniem imperatywnym: "regulamin określa", co oznacza że jego treść musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Powyższa regulacja ustawowa nie pozostawia zatem radzie gminy możliwości dokonania własnej oceny, które kwestie ze wskazanego w tym przepisie (jego poszczególnych punktach) zakresu przedmiotowego należy określić i ująć w regulaminie, a które można pominąć. Obowiązkiem rady gminy jest respektowanie pełnego zakresu przedmiotowego wyznaczonego treścią art. 19 ust. 5 pkt 1-9 u.z.z.w. Skoro ustawodawca w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. wskazał zakres unormowań, jakie powinien zawierać regulamin, to pominięcie niektórych unormowań wymaganych tym przepisem, należy zaliczyć do istotnego naruszenia prawa (vide: wyrok NSA z dnia 13 lutego 2018 r. II OSK 994/16). Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie nieważności uchwały w całości bądź w części. Z taką też kategorią naruszenia prawa mamy do czynienia w przypadku zaskarżonej chwały. Przede wszystkim podzielić należy stanowisko Prokuratora, że Rada Gminy Mały Płock nieprawidłowo zrealizowała upoważnienie ustawowe zawarte w art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. dotyczące określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Wskazać trzeba, że sposób rozumienia pojęcia "minimalny poziom usług" wypracowało orzecznictwo, wskazując że chodzi tu co najmniej o: minimalne ciśnienie wody, minimalną ilość oraz minimalna jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. Obowiązku wskazania minimalnego poziomu świadczonych usług przez przedsiębiorstwo nie wypełnia natomiast odesłanie w tym zakresie do treści zawieranych z odbiorcą usług umów czy do określonych regulacji prawnych (vide: wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2020 r. II OSK 1943/18). Zdaniem sądu w rozdziale 2 zaskarżonego regulaminu, zabrakło bezspornie uregulowania co do minimalnej jakości dostarczanej wody. Jeżeli chodzi zaś o jakość wody, wskazać trzeba za wielokrotnie wyrażanymi poglądami orzecznictwa, że przepisy powszechnie obowiązujące, w tym przede wszystkim rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, nie określają jakości, lecz minimalne parametry wody pozwalające na uznanie jej za bezpieczną i zdatną do picia przez ludzi. Jak wskazał NSA w sprawie III OSK 374/21, przepisów typu policyjnego nie można utożsamiać z przepisem regulującym jakość usługi lub rzeczy, ta bowiem może wynikać np. ze szczególnych walorów, klarowności, smaku, składu chemicznego. Określenie w akcie prawa miejscowego minimalnego poziomu świadczonych usług ma dawać mieszkańcom gminy (miasta) gwarancję i wskazówkę co najmniej jakiego poziomu usług mogą spodziewać się po dostarczającym usługi przedsiębiorstwie oraz wyznaczać granice swobody umów stron umowy o doprowadzenie wody i odprowadzenie ścieków, w szczególności umocnić pozycję odbiorcy usług. Dopiero wówczas można przyjąć, że odbiorca ten w każdych warunkach będzie mógł liczyć na zapewnienie konkretnego, minimalnego poziomu usług przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, które posiada pozycję dominującą na lokalnym rynku, a zwykle - monopol naturalny. W konsekwencji brak zawarcia w Regulaminie określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie jakości dostarczanej wody świadczy o niewypełnieniu przez organ stanowiący delegacji ustawowej (pominięcia w Regulaminie jednego z jego koniecznych elementów), co należy kwalifikować jako istotne naruszenie prawa, gdyż za wadliwą należy uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia w swej treści nie realizuje (por. wyrok WSA w Gliwicach z 17 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 629/06, CBOSA). Podzielić należy również zarzut istotnej niezgodności z prawem rozdziału 8 Regulaminu zatytułowanego "Sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków". Jak trafnie bowiem zauważył Prokurator, Rada Gminy istotnie naruszyła art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.z.w. poprzez brak faktycznego określenia w rozdziale 8 Regulaminu sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków. Dyspozycji tej nie wyczerpuje bowiem § 13 Regulaminu, określający sytuacje, w których dopuszcza się możliwość ograniczenia lub wstrzymania świadczenia usług. Stosownie bowiem do powołanego przepisu ustawy, regulamin powinien określać sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług, a więc – jak to słusznie zauważył skarżący - to jak ma się zachować przedsiębiorstwo w sytuacji, gdy dojdzie już do odcięcia, ograniczenia lub obniżenia jakości świadczonych usług, w szczególności parametrów dostarczanej wody, a nie określenie tego, jakie okoliczności uprawniają przedsiębiorstwo do wprowadzenia takiego ograniczenia lub zaprzestania świadczenia usług. Analiza § 13 Regulaminu nie pozostawia żadnych wątpliwości, że lokalny prawodawca nie wprowadził żadnych uregulowań, które określałyby sposoby postępowania przedsiębiorstwa w razie wystąpienia lub przewidywanego wystąpienia obniżenia parametrów wody (jak np. obowiązki informacyjne, zapewnienie punktów zastępczych poboru wody itp.). W Regulaminie, jak już zasygnalizowano wyżej, zapisano wyłącznie zasady postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości dostawy wody, chociaż jak wynika z tytułu rozdziału 8, powinny się w nim znaleźć także zasady niedotrzymania parametrów dostarczanej wody. Takich zaś zasad nie sposób się doszukać w przepisach tego rozdziału. Powyższe stanowi istotne naruszenie prawa (vide: wyrok WSA z 10 kwietnia 2019 r. w Gorzowie Wielkopolskim, II SA/Go 157/19, pub. CBOSA). Na uwzględnienie zasługuje także zarzut dotyczący braku jakichkolwiek uregulowań dotyczących kontroli sieci wodociągowo kanalizacyjnej, przesłanek ich podjęcia i sposobu dokonywania, o czym mowa w art. 7 u.z.z.w. Zgodnie z tym przepisem, osoby reprezentujące przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, po okazaniu legitymacji służbowej i pisemnego upoważnienia, mają prawo wstępu na teren nieruchomości lub do obiektu budowlanego należących do osób, o których mowa w art. 6 ust. 2 i 4-7, w celu: 1) zainstalowania lub demontażu wodomierza głównego; 2) przeprowadzenia kontroli urządzenia pomiarowego, wodomierza głównego lub wodomierzy zainstalowanych przy punktach czerpalnych i dokonania odczytu ich wskazań oraz dokonania badań i pomiarów; 3) przeprowadzenia przeglądów i napraw urządzeń posiadanych przez to przedsiębiorstwo; 4) sprawdzenia ilości i jakości ścieków wprowadzanych do sieci; 5) odcięcia przyłącza wodociągowego lub przyłącza kanalizacyjnego lub założenia plomb na zamkniętych zaworach odcinających dostarczanie wody do lokalu; 6) usunięcia awarii przyłącza wodociągowego lub przyłącza kanalizacyjnego, jeżeli umowa, o której mowa w art. 6 ust. 1, tak stanowi. Sąd podziela także stanowisko Prokuratora, że regulacje nakładające obowiązek załączenia do wniosku o zawarcie umowy na doprowadzanie wody lub odprowadzanie ścieków tytułu prawnego wnioskodawcy do przyłączanej nieruchomości czy też wskazania okoliczności uprawdopodobniającej posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości (§ 5 ust. 2 pkt 1) oraz rozróżnienia odbiorców legitymujących się prawem do nieruchomości i odbiorców korzystających z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (§ 10 ust. 2 pkt 3) zostały uchwalone z przekroczeniem delegacji ustawowej wynikającej z art. 19 ust. 5 pkt 2 i 4 u.z.z.w. Z treści bowiem art. 6 ust. 2 u.z.z.w. wynika, że warunkiem zawarcia umowy jest wyłącznie istnienie fizycznego przyłączenia do sieci oraz złożenie pisemnego wniosku o zawarcie umowy. Natomiast przepis art. 6 ust. 4 u.z.z.w. stanowi, że umowa, o której mowa w ust. 1 (o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków), może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Z treści tego przepisu wynika zatem, że ustawodawca wyszedł z założenia, że dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków nie może być uzależnione od tego, czy osoba zamierzająca zawrzeć umowę dysponuje tytułem prawnym do zajmowanej nieruchomości. Inaczej mówiąc analizowany przepis wprowadza zasadę niedyskryminacji w dostępie do systemu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Zatem wprowadzenie w Regulaminie dodatkowego, nieprzewidzianego ustawą obowiązku, z jednej strony stanowi niedopuszczalną modyfikacje unormowań ustawowych, w tym przypadku powołanego wyżej art. 6 ust. 4 u.z.z.w., z drugiej zaś skutkuje nałożeniem na obywateli obowiązku aktem podustawowym. Stąd też zasadne okazały się zarzuty skargi z pkt 4 i 5. Tak samo brak jest podstaw prawnych do zobowiązania wnioskodawcy do załączenia mapy sytuacyjno – wysokościowej (§ 10 ust. 3 Regulaminu) i uzależnienia przystąpienia do wykonania robót od wcześniejszego uzgodnienia z przedsiębiorstwem dokumentacji technicznej (§ 12 ust. 1 Regulaminu). Budowa przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego może zostać wykonana w trybie art. 29a lub art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202). Wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 29a ust. 1) bądź zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30 ust.1 pkt 1), do którego należy dołączyć oświadczenie o prawie do dysponowania terenem na cele budowlane oraz - w zależności od potrzeb - odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami oraz projekt zagospodarowania działki lub terenu wraz z opisem technicznym instalacji. Skoro więc ustawodawca zwolnił inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a więc i przedłożenia projektu budowlanego, a wśród dokumentów wymaganych do zgłoszenia pominął projekt przyłącza, to nałożenie w regulaminie obowiązku uzgodnienia dokumentacji technicznej nie ma podstawy prawnej. Zatem wskazanie w regulaminie, że warunkiem przystąpienia do wykonania przyłącza jest wcześniejsze uzgodnienie z przedsiębiorstwem dokumentacji technicznej narusza wskazane powyżej przepisy (vide: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 6 marca 2019 r., II SA/Go 69/19, wyrok WSA w Poznaniu z 8 marca 2018 r. IV SA/Po 1110/17, pub. CBOSA). Tak samo nałożenie obowiązku dołączenia do wniosku o przyłączenie nieruchomości do sieci mapy sytuacyjno-wysokościowej (vide: wyroki WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z 12 września 2018 r., II SA/Go 477/18; w Gliwicach z 17 grudnia 2018 r., II SA/Gl 697/18, w Poznaniu z 26 kwietnia 2018 r., IV SA/Po 174/18; pub. CBOSA). W związku z powyższym § 10 ust. 3 i § 12 ust. 1 Regulaminu, jako zawierające nieuprawnioną modyfikację wskazanych powyżej przepisów ustawy Prawo budowlane należało uznać za istotnie naruszające prawo, co czyni zasadnymi zarzuty z pkt 6 i 8 skargi. Niezasadny jest natomiast zarzut z pkt 7 skargi dotyczący niezgodności § 10 ust. 4 Regulaminu z art. 19a ustawy. W Regulaminie postanowiono, że termin rozpoznawania wniosku o dokonanie przyłączy nieruchomości do sieci wodociągowej czy kanalizacyjnej wynosi 30 dni, a w sprawie skomplikowanej 60 dni. Wedle zaś art. 19a wynosi on obecnie odpowiednio 21 i 45 dni. Istotne w sprawie niniejszej jest jednak to, że na datę podjęcia uchwały 20 grudnia 2018 r. przepis ten jeszcze nie obowiązywał (wszedł w życie 19 września 2020 r. na mocy art. 7 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw – Dz.U. z 2020 r., poz. 471). W związku z powyższym ww. przepis Regulaminu nie mógł być naruszony. W konsekwencji powyższych ustaleń za błędne należy uznać stanowisko organu, że Rada nie wykroczyła poza zakres ustawowego upoważnienia, a zarzuty Prokuratora są w tej mierze bezzasadne. Jak bowiem wskazano i umotywowano powyżej, wszystkie zakwestionowane w skardze postanowienia uchwały (za wyjątkiem oczywiście postanowienia opisanego w § 10 ust. 4 Regulaminu) ewidentnie wykraczają poza delegację ustawową lub nie wypełniają tej delegacji. Powyższe naruszenia mają charakter naruszeń istotnych, zaś ich zakres uzasadnia wyeliminowanie zaskarżanej uchwały w całości. Dlatego też, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, o czym orzeczono w sentencji wyroku. Końcowo odnosząc się do kwestii dotyczącej tego, że przedmiotowa uchwała była kontrolowana przez organ nadzoru oraz, że Wojewoda Podlaski nie dostrzegł naruszenia przepisów praw i nie stwierdził jej nieważności, wskazać należy, że wydawanie rozstrzygnięć nadzorczych, jak i zaskarżanie aktów organów administracyjnych do sądu administracyjnego jest środkiem sprawowania przez organ nadzoru kontroli nad działalnością organów samorządu terytorialnego. Oba te środki nie są względem siebie konkurencyjne, a ich zastosowanie jest uwarunkowane jedynie upływem terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g. Niewydanie rozstrzygnięcia nadzorczego w odniesieniu do danego aktu nie tworzy domniemania prawidłowości tego aktu i nie jest równoznaczne z wiążącym ustaleniem, że akt ten jest zgodny z prawem (wyrok WSA w Bydgoszczy z 18 lutego 2020 r., II SA/Bd 1070/19).