II SA/Bk 440/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jacek Pruszyński,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 04 września 2012 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...][ kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie udzielenia pełnomocnictwa 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2. stwierdza, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie może być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz Prezydenta Miasta B. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dnia [...] grudnia 2010r. Prezydent Miasta B. wydał zarządzenie nr [...] w sprawie udzielenia pełnomocnictwa Dyrektorowi jednostki budżetowej p.n. Zarząd Mienia Komunalnego w B. Jako podstawę prawną zarządzenia wskazano art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001r., Nr 142, po. 1591 ze zm.), art. 48 ust. 2 w zw. z art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.), art. 23 ust. 1 pkt 4 i 7a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) w zw. z §10 ust. 3 Statutu Zarządu Mienia Komunalnego stanowiącego załącznik do uchwały nr XXXII/392/08 Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 29 września 2008r. w sprawie przekształcenia w drodze likwidacji zakładu budżetowego pod nazwą Zarząd Mienia Komunalnego w Białymstoku w jednostkę budżetową (Dz. Urz. Woj. Podl. Nr 245, poz. 2519 oraz z 2009, nr 219, poz. 2492). W §1 pkt 7 rozporządzenia zawarto upoważnienie dla Dyrektora Zarządu Mienia Komunalnego, pana A. O., do wykonywania w stosunku do zarządzanych nieruchomości stanowiących własność Gminy B., Miasta B. i Skarbu Państwa czynności w postaci zawierania ugód z najemcami w przedmiocie zwrotu zwaloryzowanych kaucji mieszkaniowych wpłaconych przed 12 listopada 1994r. w oparciu o poniższe zasady: a) Ustala się współczynnik procentowy określający stosunek nominalnej wysokości wpłaconej przez najemcę kaucji mieszkaniowej (bez ewentualnych wpłat na poczet kaucji na urządzenia kąpielowe) do przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia z daty wpłaty kaucji, b) Powyższy współczynnik zostaje przemnożony przez kwotę aktualnego w dacie wykupu lokalu przeciętnego wynagrodzenia netto, tj. bez podatku oraz składki na ubezpieczenia zdrowotne i społeczne, co daje wysokość aktualnej wartości kaucji, c) Wyliczoną według powyższych zasad wysokość kaucji obniża się z uwagi na ryzyko inflacji o 50% oraz udzielone przy wykupie lokalu bonifikaty o ich wysokość w ujęciu procentowym, co daje zwaloryzowaną wysokość kaucji. W dniu [...] kwietnia 2012r. Wojewoda P. wydał rozstrzygnięcie nadzorcze, nr [...], którym stwierdził nieważność zarządzenia Prezydenta Miasta B. nr [...] w części, tj. w zakresie wyżej powołanego §1 pkt 7. Organ nadzoru uznał, że w tym zakresie zarządzenie zostało podjęte z rażącym naruszeniem prawa, gdyż Prezydent Miasta B. wprowadził zasady zawierania ugód z najemcami w przedmiocie zwrotu zwaloryzowanych kaucji mieszkaniowych wpłaconych przed 12 listopada 1994r. Przyjęte regulacje nie znajdują zaś umocowania w obowiązujących przepisach prawa, gdyż problematykę kaucji mieszkaniowych reguluje art. 36 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, o mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005r., Nr 31, poz. 266 ze zm.), w myśl którego kaucja wpłacona przez najemcę przed dniem 12 listopada 1994r., pomniejszona o ewentualne należności wynikające z tytułu najmu, podlega zwrotowi w ciągu miesiąca od dnia opróżnienia lokalu lub nabycia jego własności przez najemcę. W ocenie Wojewody, Prezydent – organ wykonawczy gminy - nie ma umocowania prawnego do regulowania w drodze zarządzenie kwestii zwrotu kaucji mieszkaniowej, w tym określania zasad jej rozliczania. Prezydent jako organ wykonawczy powinien działać tylko i wyłącznie na podstawie prawa i w jego granicach, zatem niedopuszczalne jest podejmowanie przez niego regulacji bez wyraźnego upoważnienia ustawowego lub z jego przekroczeniem. Skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku Prezydent Miasta B., wnosząc o jego uchylenie. Zarzucił mu naruszenie: - art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami; - art. 30 ust. 1 pkt 3 i art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez przyjęcie, że te przepisy nie uprawniają prezydenta miasta do upoważnienia, w drodze pełnomocnictwa, kierownika jednostki organizacyjnej do wykonywania w jego imieniu czynności związanych z gospodarowaniem nieruchomościami, w zakresie zawierania ugód z najemcami w przedmiocie zwaloryzowanych kaucji mieszkaniowych wpłaconych przed 12 listopada 1994r. na zasadach określonych w pełnomocnictwie. Stwierdził, że zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 30 ust. 2 ptk 3 ustawy o samorządzie gminnym, zadaniem prezydenta jest gospodarowanie zasobem gminy. Zdaniem Skarżącego Prezydent ma więc prawo do decydowania o sposobie gospodarowania mieniem gminy, w tym zasobem mieszkaniowym oraz związanym z nim trybem zwrotu kaucji mieszkaniowych. Podkreślono też, że udzielone dyrektorowi pełnomocnictwo jest pełnomocnictwem rodzajowym – wskazane w § 1 pkt 7 czynności obejmują umocowanie Dyrektora ZMK do zawierania umów z najemcami w zakresie zwrotu kaucji mieszkaniowej, stanowią dyspozycję postępowania w określony sposób przy dokonywaniu czynności określonego rodzaju. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że żaden z powołanych w skardze przepisów nie daje organowi wykonawczemu delegacji do ustalenia w zarządzeniu sposobu waloryzacji kaucji mieszkaniowej. Zasady wpłacania i wypłacania kaucji reguluje ustawa o ochronie praw lokatorów, nie przewiduje ona natomiast upoważnienia dla Prezydenta do ustalenia zasad waloryzacji tej kaucji. Zdaniem organu, w odniesieniu do kaucji mieszkaniowych wpłaconych przed dniem 12 listopada 1994r., jedynym rozwiązaniem jest stosowanie przepisów kodeksu cywilnego i waloryzacji sądowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Spornym zagadnieniem w sprawie jest to, czy organ wykonawczy gminy (miasta) posiada uprawnienie do tego, aby upoważnić osobę do zawierania ugód z najemcami w przedmiocie zwrotu zwaloryzowanych kaucji mieszkaniowych. Sąd orzekający w tej sprawie podziela zaprezentowane na tle tej sprawy przez organ nadzoru poglądy sądów administracyjnych. W szczególności zgodzić się trzeba ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Gliwicach, który w wyroku z dnia 18 października 2007r. stwierdził, że "art. 6 ust. 4 i art. 36 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego a także art. 7 Konstytucji regulują zasady zwrotu kaucji mieszkaniowej. To właśnie w ustawie o ochronie praw lokatorów w całości uregulowano sposób rozliczenia kaucji mieszkaniowej w związku z nabyciem przez najemcę własności lokalu mieszkalnego. Natomiast żaden z powszechnie obowiązujących przepisów prawa nie uprawnia rady gminy do regulowania w drodze uchwały kwestii zwrotu kaucji mieszkaniowej, w tym określenia zasad rozliczania z tego tytułu" (II SA/Gl 479/07). W innym wyroku WSA w Gliwicach stwierdził, że Rada gminy podejmując na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego uchwałę w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, nie jest upoważniona do określenia w niej zasad waloryzacji kaucji zabezpieczających za lokale mieszkalne, wpłaconych przez najemcę przed dniem 12 listopada 1994r. (wyrok z dnia 7 lutego 2008r., II SA/Gl 923/07). Z kolei WSA w Łodzi wyraził pogląd, że sprawa zwrotu kaucji mieszkaniowej należnej najemcy na podstawie przepisów ustawy z 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, jako kwestia cywilnoprawna nie może być przedmiotem aktu prawa miejscowego. Ponadto sąd ten stwierdził, że żaden akt prawa miejscowego stanowiony przez organ gminy nie jest stanowiony samoistnie - zawsze wymaga podstawy prawnej, a taka podstawa prawna, co do kwestii zwrotu kaucji mieszkaniowej, nie wynika z ustawy o gospodarce nieruchomościami ani z ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie kodeksu cywilnego (III SA/Łd 655/07). Nie kwestionując w żadnej mierze zasadności przedstawionych rozstrzygnięć Sąd orzekający w tej sprawie stwierdza, że rozstrzygnięcie nadzorcze zostało podjęte w odmiennym stanie faktycznym. Przede wszystkim należy zauważyć, że zarządzenie Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 2010r. nie jest aktem prawa miejscowego. Poza tym, przedmiotem uchylonego przez organ nadzoru zapisu zarządzenia Prezydenta Miasta B. nie jest zwrot zwaloryzowanych kaucji mieszkaniowych wpłaconych przed 12 listopada 1994r., lecz udzielenie szczególnego pełnomocnictwa do zawierania ugód z najemcami w przedmiocie zwrotu zwaloryzowanych kaucji mieszkaniowych wpłaconych przed 12 listopada 1994r. oraz zasady zawierania tych ugód. Udzielenie takiego pełnomocnictwa w żaden sposób nie wkracza w zakres materii, które mogą zostać uregulowane wyłącznie w drodze aktów prawa stanowionego. Jego celem nie jest bowiem kształtowanie sposobu zwrotu kaucji mieszkaniowej, lecz wskazanie osoby umocowanej do wykonywania wymienionych tam czynności w stosunku do zarządzanych nieruchomości stanowiących własność Gminy B., Miasta B. i Skarbu Państwa oraz zakresu tego umocowania. Należy zwrócić uwagę, że zarządzenie Prezydenta w sprawie zwrotu kaucji nie może być podstawą prawną działania w sprawach dotyczących zwrotu kaucji mieszkaniowych wobec osób trzecich. Może ono jedynie stanowić podstawę do zgodnego z prawem działania umocowanej nim osoby. Słusznie zauważa organ nadzoru, że niewątpliwie w tych sprawach znajdą zastosowanie przepisy art. 36 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego. Nie można jednak z góry wykluczyć możliwości zawierania ugód w przedmiocie kaucji mieszkaniowych bez naruszenia przepisów regulujących zasady ich zwrotu. Kwestie zwrotu kaucji odnośnie stosunków najmu powstałych przed wejściem w życie ustawy o ochronie praw lokatorów reguluje art. 36 ust 1 i 2 tej ustawy. Instytucja kaucji z tytułu najmu służy do zabezpieczenia ewentualnych roszczeń wynajmującego wobec najemcy, a jej zwrot ma zapobiec bezpodstawnemu wzbogaceniu się wynajmującego kosztem najemcy. Kaucja związana ze stosunkiem najmu ma charakter cywilnoprawny, a zatem także rezygnacja z roszczeń z ww. tytułu przez najemcę odbywa się według zasad obowiązujących w stosunkach cywilnoprawnych. Jak wskazał WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 9 listopada 2006r. (II SA/Wr 453/06) niedopuszczalne jest w stosunkach cywilnoprawnych sytuacja, by jedna ze stron wykorzystując swoją pozycję (np. pełniąc jednocześnie funkcję organu administracyjnego) jednostronnie narzuciła drugiej stronie nieuzasadnione, rażąco korzystne tylko dla siebie postanowienia. W stosunkach cywilnoprawnych nie można jednak wykluczyć sytuacji, że podmiot, któremu przysługuje roszczenie, z określonych przyczyn zrzeka się w całości lub w części swoich uprawnień. Przepisy dotyczące zwrotu kaucji stanowią niewątpliwie gwarancję dla słabszego podmiotu stosunków cywilnoprawnych, nie mogą jednak stanowić przeszkody do zawierania ugód w tym przedmiocie. W konsekwencji Sąd, na podstawie art. 148 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w zakresie pkt 2 znajduje podstawę w przepisie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 §2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).