II SA/Bk 442/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. w S. na uchwałę Rady Miejskiej w Suwałkach z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego p o s t a n a w i a odrzucić skargę W dniu 24 maja 2006 r. Rada Miejska w Suwałkach podjęła uchwałę nr XLVIII/541/06 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu ograniczonego ulicami: gen. Z. Podhorskiego, gen. K. Puławskiego, Nowomiejską, Świerkową, Modrzewiową i Grabową w Suwałkach, opublikowaną w Dz. Urz. Woj. Podlaskiego Nr 178, poz. 1659. Przedmiotowa uchwała przewiduje m.in., że na terenach objętych planem funkcją wiodącą powinna być zabudowa usługowa o znaczeniu ponadregionalnym z dopuszczeniem obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży do 2000 m2 uzupełniona zabudową mieszkaniową i rekreacyjną (§ 3 uchwały). W rozdziale 7, regulującym ustalenia dotyczące terenów wyróżnionych w planie wskazano, iż w zakresie przeznaczenia podstawowego na obszarze 23U planuje się lokalizację obiektu dla potrzeb handlowo-usługowych o wielkości do 1300 m2 powierzchni sprzedaży (§ 48 ust. 2 uchwały), na obszarze 40U przewiduje się lokalizację podobnego obiektu o wielkości do 400 m2 powierzchni sprzedaży (§ 65 ust. 2), a na obszarze 43U - do 100 m2 powierzchni sprzedaży (§ 68 ust. 2). Na powyższą uchwałę "B." Sp. z o.o. reprezentowana przez radcę prawnego M. S. złożyła skargę do sądu administracyjnego, zarzucając niezgodność z prawem § 3, § 48 ust. 2 i ust. 3 pkt 4, § 65 ust. 2 i ust. 3 pkt 4, § 68 ust. 2 i ust. 3 pkt 4 tej uchwały z powodu ich sprzeczności z art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 15 ust. 2 i 3 oraz art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Wyrokiem z dnia 20 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 696/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę "B." Sp. z o.o. w S. na uchwałę Rady Miejskiej w Suwałkach z dnia 24 maja 2006 r., nr XLVIII/541/06 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu ograniczonego ulicami: gen. Z. Podhorskiego, gen. K. Puławskiego, Nowomiejską, Świerkową, Modrzewiową i Grabową w Suwałkach, opublikowaną w Dz. Urz. Woj. Podlaskiego Nr 178, poz. 1659. W uzasadnieniu Sąd stwierdził że wymogi formalne tej skargi zostały spełnione, a spór dotyczy koncepcji skarżącej Spółki co do zagospodarowania działki nr [...], odmiennej aniżeli przyjęto w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie narusza prawa, co prowadzi do oddalenia skargi. Sąd zauważył, że uchwalając plan miejscowy Rada Miasta w S. nie rozważała rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, bowiem obiekty tego rodzaju nie zostały uwzględnione w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Tym samym Sąd podzielił stanowisko Gminy, iż zamieszczenie w planie takiego obiektu - stosownie do oczekiwań skarżącej Spółki - byłoby sprzeczne z ustaleniami studium. To zaś prowadziłoby do konieczności stwierdzenia nieważności uchwały podjętej w sprawie planu miejscowego. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zabrania natomiast Gminie dokonywania w planie miejscowym zapisów o sytuowaniu obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży poniżej 2000 m2 i nie ogranicza tym samym przysługującego jej władztwa planistycznego. Oceniając zgodność zaskarżonej uchwały z przepisami prawa, Sąd I instancji stwierdził, że kwestionowane ustalenia planu są zgodne z przepisami art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalenia te nie zostały bowiem przyjęte przez Radę dowolnie, lecz znajdują racjonalne oparcie w opracowanych przed sporządzeniem planu prognozach ekonomicznych dotyczących wpływu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych na rozwój miasta oraz istniejący handel. Nie stanowi, w ocenie Sądu, naruszenia interesu prawnego skarżącej Spółki dopuszczenie przez plan miejscowy budowy obiektów handlowych o powierzchni poniżej 2000 m2, jeśli za takim rozwiązaniem "przemawiają przesłanki prawne i okoliczności faktyczne uwzględniające interes publiczny". Także w odniesieniu do zarzutów dotyczących scaleń i parcelacji terenów, Sąd uznał, iż są one bezzasadne, bowiem w planie miejscowym jedynie wskazano tereny, które mają być objęte scaleniem, a sam proces scalenia wymaga podjęcia przez radę gminy odrębnej uchwały. Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1191/07 uchylił zaskarżony wyrok oraz stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w § 48 ust. 3 pkt 4, a w pozostałym zakresie skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd kasacyjny podzielił pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej, że Rada Miasta Suwałki nie miała podstaw prawnych do tego, aby wprowadzić w planie miejscowym nakazu scalenia i ponownych podziałów terenów. Z wyżej wymienionej przyczyny NSA zobowiązany był do uchylenia zaskarżonego wyroku. Merytorycznie rozpoznając skargę na przedmiotowy plan - w związku z brakiem w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania - Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko sądu pierwszej instancji, iż Rada Miasta S. uchwaliła kwestionowany plan - z wyjątkiem, o którym mowa wyżej - w sposób niedający podstaw do skutecznego postawienia zarzutu naruszenia prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i że nie nadużyła przysługujących jej uprawnień ustawowych, doktrynalnie określanych władztwem planistycznym. W dniu 07 maja 2014 r. (data wpływu) B. Sp. z o.o. w S., reprezentowana przez radcę prawnego M. S., ponownie wniosła skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Suwałkach nr XLVIII/541/06 z dnia 24 maja 2006 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu ograniczonego ulicami: Gen. Z. Podhorskiego, Gen. K. Pułaskiego, Nowomiejską, Świerkową, Modrzewiową i Grabową w Suwałkach. Zdaniem strony skarżącej powyższa uchwała została podjęta - jak się okazało dopiero po 7 latach po jej podjęciu - z naruszeniem art. 20 ust. 1. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p". Pełnomocnik podniósł, że uchwała ta nie zawiera — jak wynika z pisma Prezydenta Miasta S. z dnia [...] czerwca 2013r. - załącznika określającego rozstrzygnięcie o sposobie realizacji zapisanej w tym planie miejscowym inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, która należy do zadań własnych gminy, o którym mowa w art. 20 ust. 1 zdanie 1 u.p.z.p, a które — po myśli art. 20 ust. 1 zdanie 2 u.p.z.p. stanowi obligatoryjny i integralny jej element, a którego brak dyskwalifikuje całą tę uchwałę. Mając powyższe na względzie strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości oraz orzeczenie o kosztach postępowania sądowo-administracyjnego, w tym o kosztach zastępstwa procesowego. Na poparcie swojego stanowiska strona skarżąca przywołała orzecznictwo sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Zgodnie bowiem z treścią art. 58 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku (lis pendent) lub została już prawomocnie osądzona (res iudicata). Warunkiem skutkującym powstanie stanu rzeczy osądzonej jest tożsamość wcześniej rozstrzygniętej sprawy sądowoadministracyjnej z tą, w której wniesiono podlegającą odrzuceniu skargę. O tożsamości spraw administracyjnych można mówić wówczas, gdy występuje między nimi tożsamość elementów podmiotowych i przedmiotowych. Tożsamość podmiotowa dotyczy podmiotu, będącego adresatem praw i obowiązków. Tożsamość przedmiotowa ma zaś miejsce, gdy identyczna jest treść tych praw i obowiązków oraz ich podstawa prawna i faktyczna. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2011r., sygn. akt II GSK 1077/1, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 964643, J. P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" - Komentarz, wyd. LexisNexis, str. 176). Należy też zaznaczyć, że w przypadku odrzucenia skargi sąd administracyjny nie bada zasadności skargi, a jedynie stwierdza okoliczność uzasadniającą to odrzucenie (por. postanowienie NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II GSK 208/11, LEX nr 786107). Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy , Sąd stwierdził że sprawy o sygn. akt II SA/Bk 696/06 i II SA/Bk 442/14 objęte są skargą pomiędzy tymi samymi stronami (tożsamość podmiotowa) oraz dotyczą tego samego przedmiotu (tożsamość przedmiotowa), a zatem niemożliwym z mocy prawa jest prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego pomiędzy tymi samymi stronami, a ponowna skarga jako niedopuszczalna podlegać będzie odrzuceniu. Wskazać bowiem należy, że wyrokiem z dnia 20 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 696/06 tutejszy Sąd oddalił skargę skarżącej Spółki na uchwałę Rady Miejskiej w Suwałkach nr XLVIII/541/06 z dnia 24 maja 2006 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu ograniczonego ulicami: Gen. Z. Podhorskiego, Gen. K. Pułaskiego, Nowomiejską, Świerkową, Modrzewiową i Grabową w Suwałkach. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1191/07 uchylił zaskarżony wyrok oraz stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały tylko w § 48 ust. 3 pkt 4, a w pozostałym zakresie skargę oddalił. Sąd kasacyjny merytorycznie rozpoznając skargę na przedmiotowy plan - w związku z brakiem w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania - podzielił stanowisko sądu pierwszej instancji, iż Rada Miasta S. uchwaliła kwestionowany plan - z wyjątkiem błędnego wprowadzenia w planie miejscowym nakazu scalenia i ponownych podziałów terenów - w sposób niedający podstaw do skutecznego postawienia zarzutu naruszenia prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i że nie nadużyła przysługujących jej uprawnień ustawowych, doktrynalnie określanych władztwem planistycznym. Należy też zaznaczyć, że zgodnie z treścią art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r. poz. 594 ze zm.), nie można wnieść skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. W orzecznictwie zapadłym na tle tego przepisu przyjmuje się, że pojęcie "sprawy" rozumieć należy przedmiotowo (w sprawie danej uchwały), a nie podmiotowo (w sprawie zainicjowanej przez danego skarżącego). Orzecznictwo sądowe jednolicie potwierdza zaistnienie w takiej sytuacji auctoritas rei iudicate (m.in. post. SN z dnia 9 grudnia 2002r., sygn. akt III RN 127/02, publ. OSNP 2003/24/586, LEX nr 81946; wyrok NSA z dnia 18 września 2003r., sygn. akt II SA 2637/02, LEX nr 80699 oraz wyrok TK z dnia 4 listopada 2003r., sygn. akt SK 30/02, publ. OTK-A 2003/8/84, LEX nr 81789). Ustalając zasady dopuszczalności kontroli uchwał organów samorządowych, przepisy ustawy o samorządzie gminnym wprowadzają zatem konstrukcję powagi rzeczy osądzonej przewidując, że niedopuszczalna jest skarga, jeżeli w sprawie będącej przedmiotem skargi orzekał już sąd administracyjny i poprzednia skarga została oddalona. Ustawodawca dopuszcza w ten sposób tylko jednokrotną możliwość kontroli przez sąd administracyjny i wyraźnie artykułuje tę zasadę w art. 101 ust. 2 u.s.g., odmawiając możliwości wniesienia ponownej skargi na tę samą uchwałę lub na tę samą bezczynność (art. 101a ust. 1) wówczas, gdy sąd już dokonał oceny legalności tej uchwały lub bezczynności i skargę oddalił. Taka regulacja oparta jest na założeniu, że sąd administracyjny oddalając wcześniejszą skargę, dokonał już oceny legalności skarżonego aktu lub bezczynności, nie ma więc ani potrzeby, ani możliwości dokonywania ponownej kontroli tego samego. Zasadę jednokrotnego badania legalności potwierdzają też ogólne zasady działania polskich sądów administracyjnych. Specyfika wymiaru sprawiedliwości przez polskie sądy administracyjne polega na tym, że sprawują go one poprzez kontrolę działania administracji publicznej. Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyraźnie przewiduje, iż sąd nie jest związany granicami skargi (art. 134 § 1). Tym samym w razie wniesienia skargi, kontroli sądowej podlega zaskarżony akt lub bezczynność, niezależnie od tego, jakie zarzuty co do niezgodności z prawem powołał w skardze skarżący. Skoro więc Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku skargę oddalił, zaś Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i stwierdził nieważność uchwały tylko w § 48 ust. 3 pkt 4,a w pozostałym zakresie skargę oddalił, to postępowanie sądowe dotyczące tych przepisów zaskarżonej uchwały, odnośnie których sądy administracyjne I i II instancji oddaliły skargę stało się niedopuszczalne. NSA w uzasadnieniu wyroku wyraźnie stwierdził, że cyt. "merytorycznie rozpoznając skargę na przedmiotowy plan - w związku z brakiem w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny - podzielił stanowisko sądu pierwszej instancji, iż Rada Miasta Suwałki uchwaliła kwestionowany plan - z wyjątkiem, o którym mowa wyżej - w sposób niedający podstaw do skutecznego postawienia zarzutu naruszenia prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i że nie nadużyła przysługujących jej uprawnień ustawowych, doktrynalnie określanych władztwem planistycznym". Wyjątek, o którym mowa wyżej dotyczył jedynie § 48 ust. 3 pkt 4 zaskarżonej uchwały, o następującym brzmieniu: "nakazuje się scalenie terenu objętego konturami 23U, 18E, 40U, 41U, 42U, 43U i części obszaru 7KD, a następnie dokonanie parcelacji zgodnie z rysunkiem planu". Biorąc powyższe pod uwagę, oznacza to, że prawomocny wyrok WSA w Białymstoku 20 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 696/06 i prawomocny wyrok NSA w Warszawie z dnia 18 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1191/07 dotyczył tej samej sprawy w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona tożsama przedmiotowo i podmiotowo ze sprawą zainicjowaną niniejszą skargą. Odnosi się bowiem do planu miejscowego, w takim zakresie, w jakim był on poddany kontroli sądów administracyjnych. Końcowo należy zaznaczyć, że powołane przez stronę skarżącą w skardze wyroki sądów administracyjnych dotyczą innych stanów faktycznych. Na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. orzeczono zatem o odrzuceniu skargi jako niedopuszczalnej.