II SA/Bk 457/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 września 2011 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną oraz odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych 1. oddala skargę; 2. przyznaje radcy prawnemu A. I. od Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącej A. K. wykonane na zasadzie prawa pomocy.- Starosta B. na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i lit. b, art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 71 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm., dalej powoływana w skrócie jako: "ustawa o promocji zatrudnienia"), decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Nr [...] uznał Panią A. K. (dalej powoływana także jako: "Skarżąca") za osobę bezrobotną i jednocześnie orzekł o odmowie przyznania prawa do zasiłku. Organ swoje rozstrzygnięcie uzasadnił tym, że Skarżąca spełniła ustawowe warunki do uzyskania statusu osoby bezrobotnej, nie spełniła natomiast przesłanek warunkujących uzyskanie prawa do zasiłku, gdyż suma okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 i ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia, przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, jest krótsza niż 365 dni. Z powyższą decyzją nie zgodziła się Skarżąca i w złożonym odwołaniu wniosła o przyznanie jej prawa do zasiłku. Wskazała, iż pozostawała w stosunku pracy od dnia 1 marca 2007 r. do dnia 15 września 2009 r. i od dnia 1 października 2009 r. do 31 marca 2011 r. Z tytułu zatrudnienia były odprowadzane składki na Fundusz Pracy, a zatem w świetle obowiązujących przepisów otrzymywała wynagrodzenie w kwocie, co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Skarżąca wskazała także, że w okresie od 1 października 2009 r. do 31 marca 2011 r. korzystała z zasiłku chorobowego, macierzyńskiego i wychowawczego. Po rozpatrzeniu w/w odwołania oraz zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, Wojewoda P. decyzją z dnia [...] maja 2011 r., Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy, przytaczając obowiązujące przepisy ustawy o promocji zatrudnienia uznał, że Skarżąca w dniu rejestracji nie spełniła żadnej z przesłanek wynikających z art. 71 ustawy, uzasadniających nabycie prawa do zasiłku dla osób bezrobotnych. W szczególności organ wskazał, że Skarżąca, mimo zatrudnienia w firmie J. [...]przez okres 536 dni poprzedzających dzień zarejestrowania jako osoby bezrobotnej, otrzymywała wynagrodzenie za pracę w kwocie niższej od kwoty ustalonego minimalnego wynagrodzenia za pracę, a podstawę wymiaru wynagrodzenia chorobowego, zasiłku chorobowego i zasiłku macierzyńskiego stanowi kwota osiąganego wynagrodzenia za prace. Na powyższą decyzję Skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji i przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Zdaniem Skarżącej, decyzje organów obu instancji są niezgodne z przepisami ustawy o promocji zatrudnienia, albowiem organy nie sprawdziły, że w firmie J. [...] pracę podjęła po raz pierwszy i pracodawca odprowadzał składki na Fundusz Pracy. Pracodawca korzystając z przepisów ustawy o promocji zatrudnienia wypłacał wynagrodzenie w kwocie, co najmniej 80 % minimalnego wynagrodzenia za pracę, co w pierwszym roku pracy należy traktować jako minimalne wynagrodzenie w przeliczeniu na okres miesiąca. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda P., podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 13 września 2011 r. (data wpływu do Sądu) pełnomocnik Skarżącej nie zgodziła się ze stanowiskiem organu kwestionującym wysokość osiąganego przez skarżącą wynagrodzenia w wymaganym okresie. Zdaniem pełnomocnika w stosunku do pracownika zatrudnionego w niepełnym wymiarze czasu pracy, wysokość osiąganego przez niego minimalnego wynagrodzenia, od którego opłacana będzie składka na Fundusz Pracy powinna zostać ustalona zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. 200, poz. 1679 ze zm.). Wedle tego przepisu, jeżeli pracownik jest zatrudniony w niepełnym wymiarze czasu pracy, wysokość minimalnego wynagrodzenia ustala się w kwocie proporcjonalnej do liczby godzin pracy przypadającej do przepracowania przez pracownika w danym miesiącu, biorąc za podstawę wysokość minimalnego wynagrodzenia ustalonego na podstawie cytowanej ustawy. Na poparcie wyrażonego wyżej poglądu pełnomocnik Skarżącej odwołała się do wyroków: NSA z dnia 18 lipca 2006 r. sygn. akt I OSK 175/06, Lex 275469 oraz WSA w Lublinie z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt III SA/Lu 540/07, Lex 457189, zawierających w jej ocenie reprezentatywne stanowisko w spornej kwestii. W ocenie pełnomocnika za stosowaniem w omawianym przypadku wykładni systemowej przemawia również wzgląd na zgodność z zasadami konstytucyjnymi. W sytuacji bowiem, gdy pracownik zatrudniony w niepełnym wymiarze czasu pracy osiąga równowartość najniższego wynagrodzenia, jak wówczas gdy zarabia poniżej tej kwoty i w obu przypadkach świadczy składki na ubezpieczenie społeczne oraz Fundusz Pracy, to pozbawienie go w tym drugim przypadku możliwości zaliczenia okresu pracy naruszyłoby zasadę równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej. W konkluzji pełnomocnik podniosła, iż wynagrodzenie skarżącej w przeliczeniu na pełny wymiar pracy wynosiło, co najmniej minimalne wynagrodzenie, od którego odprowadzane były składki na Fundusz Pracy, a skoro tak, to skarżącej przysługuje prawo do zasiłku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie posiada natomiast kompetencji do oceny celowości oraz słuszności skarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie zaś z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji zostało naruszone prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, w stopniu uzasadniającym uchylenie bądź stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Kwestię uprawnień do zasiłków i innych świadczeń dla bezrobotnych reguluje ustawa o promocji zatrudnienia. Przepisy tego aktu prawnego mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie dają organom administracyjnym ani sądowi administracyjnemu uprawnień do uznaniowego traktowania oraz rozstrzygania o problematyce uregulowanej ustawą. Stosownie do przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365, był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacenia składki na Fundusz Pracy. Zatem podstawowym warunkiem, od spełnienia którego zależy nabycie uprawnień do zasiłku, jest zatrudnienie przez okres 365 dni w okresie 18 miesięcy przed zarejestrowaniem i uzyskiwanie w tym czasie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, jak też opłacanie składki na Fundusz Pracy. Podkreślić przy tym należy, iż ustawodawca traktuje o odpowiednim okresie zatrudnienia oraz o osiąganiu wynagrodzenia, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy w sposób kumulatywny. Warunki te muszą zatem zaistnieć łącznie. W sprawie niniejszej organy administracji obu instancji uznały, że Skarżąca rejestrując się jako osoba bezrobotna nie spełniała w dniu rejestracji warunków do uzyskania zasiłku dla bezrobotnych, przewidzianych w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia. Wskazały bowiem, że pomimo spełnienia kryterium dotyczącego czasu zatrudnienia, Skarżąca osiągała wynagrodzenie za pracę w wysokości niższej, od kwoty ustalonego minimalnego wynagrodzenia za pracę, w latach 2009 - 2011. Powyższe wynika z przedłożonego przez Skarżącą zaświadczenia wydanego przez J. [...]. Stanowisko to zakwestionowała Skarżąca podnosząc, że wskazana w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a kwota minimalnego wynagrodzenia za pracę dotyczy wyłącznie pracownika zatrudnionego w pełnym wymiarze czasu pracy. W jej zaś sytuacji (zatrudnienie w niepełnym wymiarze) wynagrodzenie minimalne winno być ustalane w kwocie proporcjonalnej do liczby godzin pracy przypadającej do przepracowania przez pracownika w danym miesiącu. Dodatkowo Skarżąca wskazała, że powyższa praca była jej pierwszą, a zatem w stosunku do jej osoby minimalne wynagrodzenie za pracę podlegało obniżeniu do 80% - wówczas otrzymywane przez nią wynagrodzenie było wyższe, niż ustalone minimalne wynagrodzenia za pracę w pierwszym roku pracy. W ocenie Sądu nie można zgodzić się ze stanowiskiem strony Skarżącej. Przede wszystkim podkreślić należy, że art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia stanowi kompletną i wyczerpującą regulację dotyczącą warunków, których zaistnienie uprawnia do zasiłku dla bezrobotnych. Jednym z tych warunków jest uzyskiwanie, co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Ponadto wykładnia językowa powyższego przepisu wskazuje, że przepis ten pozwala na zaliczenie do okresu 365 dni jedynie takiego okresu, w którym wynagrodzenie pracownika wynosiło kwotę, co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Gdyby bowiem intencją ustawodawcy było zaliczenie do okresu 365 dni okresów pracy w niepełnym wymiarze czasu pracy, za który osiągane było wynagrodzenie odpowiadające minimalnemu w przeliczeniu na okres miesiąca zatrudnienia pełnowymiarowego, to racjonalny prawodawca określiłby te kryteria przeliczania wynagrodzenia (tak: wyrok NSA z dnia 23 października 2009 r., sygn. akt I OSK 330/09). Zgodzić się należy z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2006 r., sygn. akt I OSK 333/06, stanowiącym, że z użytego przez ustawodawcę w art. 71 ust. 2 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia zwrotu "osiągał" jednoznacznie wynika, że chodzi tu o wynagrodzenie faktycznie otrzymywane, a nie o wynagrodzenie, które pracownik mógł otrzymywać, będąc zatrudnionym w innym, wyższym wymiarze czasu pracy. Dla uzyskania zasiłku dla bezrobotnych niezbędne jest więc wykazanie, że w czasie 365 dni przed rejestracją wynagrodzenie pracownika nie było niższe od najniższego wynagrodzenia. Okresy, w których nie osiągał on takiego wynagrodzenia nie podlegają natomiast zaliczeniu do stażu zasiłkowego. Nie są przy tym istotne przyczyny takiego stanu rzeczy. Nie ma zatem znaczenia czy zatrudnienie w niepełnym wymiarze czasu pracy i otrzymywane w związku z tym niskie wynagrodzenie było wynikiem świadomego wyboru pracownika czy też spowodowane było innymi okolicznościami, w szczególności brakiem możliwości podjęcia innej pracy. Błędne jest natomiast stanowisko Skarżącej, jakoby w sytuacji zatrudnienia osoby w niepełnym wymiarze czasu pracy, przy ustalaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych powinno się przyjąć wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę na zasadzie określonej w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu (Dz. U. Nr 200, poz. 1679 ze zm.). Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 10 stycznia 2007 r. sygn. akt III UK 123/06 (OSNP 2009/3-4/44) dokonał odmiennej wykładni art. 8 ust. 1 ustawy o minimalnym wynagrodzeniu stwierdzając, że choć ustawa ta istotnie w art. 8 ust. 1 określa sposób ustalania minimalnego wynagrodzenia dla pracownika zatrudnionego w niepełnym miesięcznym wymiarze czasu pracy, to przepis ten służy jedynie celom ustalania w stosunkach prawa pracy wysokości minimalnego wynagrodzenia dla pracowników zatrudnionych w niepełnym wymiarze czasu pracy. Zgodnie z nim bowiem ustala się minimalne wynagrodzenie dla tej grupy pracowników biorąc za podstawę wysokość minimalnego wynagrodzenia ustalonego na podstawie ustawy o minimalnym wynagrodzeniu a skoro tak, to z literalnego brzmienia tej normy jednoznacznie wynika, że minimalnym wynagrodzeniem jest inna kwota, niż ustalona na podstawie art. 8 ust. 1. W rezultacie Sąd Najwyższy przyjął, że wysokość minimalnego wynagrodzenia ustalona na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy o minimalnym wynagrodzeniu, nie jest kwotą minimalnego wynagrodzenia za pracę, o jakim mowa w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych. Mając na uwadze jednolitość wykładni i stosowania prawa należało przyjąć, że zawarte w art. 71 ust. 2 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia określenie "minimalne wynagrodzenie za pracę" należy rozumieć jako kwotę określoną na podstawie art. 4 ust. 1 w związku z art. 2 ustawy o minimalnym wynagrodzeniu. Oznacza ono wynagrodzenie, jakie pracownik zatrudniony w pełnym wymiarze czasu pracy, w danym roku kalendarzowym, powinien otrzymać (tak: wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2011r. sygn. akt I OSK 1330/10 oraz wyżej powołany wyrok NSA z dnia 23 października 2009 r.). Tym samym Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela poglądu Naczelnego Sadu Administracyjnego zawartego w wyroku z dnia 18 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 175/06 (na który powołuje się pełnomocnik Skarżącej), że minimalne wynagrodzenie powinno być ustalane w kwocie proporcjonalnej do liczby godzin pracy przypadającej do przepracowania przez pracownika w danym miesiącu, biorąc za podstawę wysokość minimalnego wynagrodzenia ustalanego dla całego etatu, ponieważ jest to pogląd odosobniony w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przyjąć należy, że powyższa interpretacja w skrajnych przypadkach mogłaby prowadzić do nadużycia prawa, bowiem w łatwy sposób poprzez zatrudnienie się na bardzo niewielką część etatu, za niewielkie wynagrodzenie (które, przy stosunkowym jego przeliczeniu przekroczyłoby minimalne wynagrodzenie), możliwym byłoby uzyskanie uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych. Zapewne celem ustawodawcy nie było premiowanie takich osób. W orzecznictwie wskazuje się natomiast, iż celem przepisu art. 71 ust. 2 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia jest "wyeliminowanie z kręgu osób uprawnionych do zasiłku dla bezrobotnych tych zatrudnionych, którzy nie mogą legitymować się uzyskaniem wynagrodzenia w wysokości (a nie proporcjonalnej wysokości) odpowiadającej minimalnemu wynagrodzeniu za pracę" (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 grudnia 2008 r. sygn. akt IV SA/GL 541/08, Lex 528054). W ocenie Sądu nie można również zgodzić się z pełnomocnikiem Skarżącej, iż przyjęta przez organy a zaaprobowana przez Sąd, wykładnia art. 71 ust. 2 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia narusza zasadę równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP. Treść powyższego przepisu jest jednoznaczna i nie daje żadnych podstaw do przyznania zasiłku dla bezrobotnych osobie, która przez cały wymagany okres (co najmniej 365 dni w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania) nie otrzymywała miesięcznie co najmniej najniższego wynagrodzenia. Nie ma tutaj znaczenia, czy osoba taka była zatrudniona na cały czy też część etatu - decydujące znaczenie ma uzyskiwanie w tym czasie, co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Granice konstytucyjnej równości wobec prawa nie obejmują zróżnicowanych stanów faktycznych przyznawania uprawnień prawnych. Podobnie należało ocenić stanowisko Skarżącej, zgodnie z którym, skoro była to jej pierwsza praca, w odniesieniu do jej osoby zastosowanie powinno mieć obniżone minimalne wynagrodzenie za pracę (80%). Z akt sprawy wynika, że Skarżąca w okresie od 1 marca 2007 r. do 15 września 2009 r. była zatrudniona w firmie C. [...]na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony, a zatem praca w firmie J. [...]nie była jej pierwszą pracą. Dodatkowo zaznaczyć należy, iż wskazane w art. 6 ust. 2 ustawy o minimalnym wynagrodzeniu obniżenie wynagrodzenia do 80% odnosi się do osób zatrudnionych w pełnym miesięcznym wymiarze czasu pracy, zaś Skarżąca, w spornym okresie była zatrudniona jedynie w wymiarze 0,75 etatu. Reasumując, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja, jak też decyzja ją poprzedzająca, nie naruszają prawa. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., skargę oddalił. O przyznaniu wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu radcy prawnemu i zwrocie niezbędnych wydatków, Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. oraz przepisów § 2 ust. 1-3, § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" i § 15 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).