II SA/Bk 470/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński,, sędzia WSA Andrzej Melezini (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi E. S. na postanowienie Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o wznowienie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę Po rozpatrzeniu zażalenia E. S. (dalej przywoływany jako: "Skarżący") na postanowienie Starosty W. nr [...] z dnia [...] marca 2012 r., odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty W. nr [...], z dnia [...] maja 2011 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą T. K. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego oraz studni kopanej na działce nr [...] położonej w m. Ż. W. gm. K., Wojewoda P. postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Starosty W. Jak wyjaśnił organ, inwestycja zatwierdzona decyzją Starosty W. zlokalizowana jest na działce nr ew. [...]. Z projektu zagospodarowania terenu oraz kopii mapy zasadniczej wynika, że najbliżej działki nr [...], położone są działki [...] i [...]. Niezabudowana działka nr [...] i działka nr [...] (droga) są oddzielone od działki nr [...] działką nr [...]. Odległość projektowanego budynku mieszkalnego wysokości 9,55 m od granicy działki nr [...] wynosi 9,5 m, a od granicy działki nr [...] wynosi 18m, natomiast studni kopanej od granicy z działką nr [...] wynosi 10,5 m, a od działki nr [...] wynosi 30 m. Zdaniem organu, E. S. nie może przymiotu strony wywodzić z art. 28 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane, gdyż nie jest żadnym z podmiotów określonych w tym przepisie, tj. inwestorem bądź właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu budowlanego. Skarżący nie brał też udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty W. z dnia [...] maja 2011 r. Nr [...], znak [...]. Organ wskazał, że przedmiotem zażalenia jest postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, kończące jedynie tzw. postępowanie wstępne mające na celu zbadanie przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania administracyjnego. W tym postępowaniu reguły postępowania administracyjnego ustalone w k.p.a. mają zastosowanie jedynie w ograniczonym zakresie. Ponadto w obecnym stanie prawnym, według organu, naruszenie przepisów postępowania może stać się powodem uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia tylko, jeżeli konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miałby istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. Organ ocenił, że wprawdzie Starosta W. uzasadnił odmowę wszczęcia postępowania jedynie brakiem oddziaływania inwestycji na działkę nr [...], pomijając w nim pozostałe nieruchomości Skarżącego, zwłaszcza działkę nr [...], co stanowi naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., jednak naruszenie to nie ma istotnego wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Zatem według organu, E. S. nie posiada legitymacji do zainicjowania postępowania w sprawie wznowienia postępowania w sprawie decyzji Starosty W. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. złożył E. S., zarzucając: - naruszenie art. 7 k.p.a., przez zaniechanie przez organy I i II instancji dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w tym pominięcie faktu, że podział działki [...] na działki [...] i [...] jest podziałem fikcyjnym "na papierze" oraz, że na działce Nr [...] planowana jest budowa nie tylko domu, ale także oczyszczalni ścieków i odmowne załatwienie sprawy zgodnie z interesem społecznym i interesem wnioskodawcy; - naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. przez uchylenie się organów obu instancji od wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w tym podanie nieprawidłowych odległości budowanych obiektów od granicy działki Nr [...], pominięcie faktu lokalizacji oczyszczalni ścieków na działce Nr [...] oraz, że właścicielem działki Nr [...] jest K. M. rodzony brat inwestora T. M. i że obie te działki są w rzeczywistości jedną działką i jedną nieruchomością; - rażące naruszenie art. 80 k.p.a. przez całkowicie dowolną i stronniczą ocenę dotychczas zebranych dowodów w tym dowodów z dokumentów w postaci prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w W. M. z dnia [...] grudnia 2010 r., w sprawie [...] i fotomapy tego obszaru złożonej przez wnioskodawcę, z których to wynika, że działka [...] i część działki Nr [...] będącej własnością i będącej w posiadaniu wnioskodawcy graniczy z działką [...]; - rażące naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, przez jego błędną wykładnię i zupełnie bezpodstawne uznanie, że nie jest skarżący właścicielem nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania projektowanych obiektów budowlanych w sytuacji, kiedy obiekty te zlokalizowane są w następujących odległościach od nieruchomości skarżącego: dom ok. 4 m, studnia ok. 4, 5 m., oczyszczalnia ścieków – ok. 4 m.; - obrazę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego nieuzasadnione zastosowanie w sytuacji, kiedy postanowienie starosty z dnia 8 marca 2012 r. podlegało uchyleniu. Biorąc powyższe pod uwagę, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Starosty W. z dnia [...] marca 2012 r. oraz zarządzenie od Wojewody P. na rzecz Skarżącego kosztów postępowania w sprawie. Organ w odpowiedzi na skargę ponawiając argumenty o braku legitymacji E. S. w sprawie, przedstawione w zaskarżonym postanowieniu, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Przedmiotem skargi do Sądu jest postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Odmowa wszczęcia postępowania nastąpiła z powodu stwierdzenia przez organ, że wnioskodawca, którym jest Skarżący, nie ma przymiotu strony w postępowaniu o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej T. K. M., pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego oraz studni kopanej na działce nr [...] położonej w m. Ż. W. gm. K. w związku z czym Skarżący nie był uprawniony do złożenia wniosku w powyższym zakresie. Postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej przywoływana jako: "k.p.a.")). Zgodnie jednak z brzmieniem art. 61 a k.p.a. gdy żądanie, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy poprzedzone powinno więc być analizą organu w zakresie legitymacji strony do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania, a dopiero po pozytywnej ocenie tego zagadnienia organ powinien przystąpić do oceny, czy decyzja zawiera jedną z kwalifikowanych wad prawnych określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Stroną nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji będzie każdy podmiot biorący udział w postępowaniu, w którym wydano rzeczoną decyzję, a inny podmiot, jeżeli wykaże się przymiotem określonym w art. 28 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego sądu Administracyjnego z 27 marca 2012 r. sygn. II OSK 50/11 oraz z 14 czerwca 2012 r. sygn. I OSK 868/11; dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych, w sytuacji, gdy podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., w konsekwencji czego nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania. Oznacza to, że organ administracji zobowiązany jest zbadać treść żądania podmiotu wnoszącego podanie. W sytuacji, gdy wskazane przez wnioskodawcę elementy określające jego legitymację do złożenia wniosku w sposób oczywisty przeczą tezie o istnieniu interesu prawnego, organ administracji uprawniony jest do odmowy wszczęcia danego postępowania (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2013 r., II GSK 1966/11, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na podstawie art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zasadnicze znaczenie dla ustalenia, czy konkretny podmiot jest stroną postępowania administracyjnego ma określenie, czy podmiot ten legitymuje się w tym postępowaniu interesem prawnym lub obowiązkiem. Pojęcie interesu prawnego nie różni się od pojęcia prawnie chronionego interesu. Cechami tego interesu będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 1999 r., sygn. akt I SA 1189/98, lex nr 47969). Interes prawny musi być oparty na normie prawnej należącej do prawa materialnego. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad, co do określenia przymiotu strony i interesu prawnego na tle art. 28 k.p.a., które by można zastosować automatycznie w każdej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Nie zawsze bowiem osoba, która miała przymiot strony w postępowaniu zwykłym, musi mieć ten przymiot w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji i odwrotnie. W każdej sprawie te kwestie należy rozważyć indywidualnie, odpowiadając na pytanie, jakiego interesu prawnego czy faktycznego mogłyby dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 347/06, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast na mocy art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.; dalej przywoływana jako: "u.p.b."), stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Ustawodawca rozumie pod pojęciem obszar oddziaływania obiektu - teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 pkt 20 u.p.b.). Należy zgodzić się z przekonaniem panującym w orzecznictwie sądów administracyjnych, z którego wynika, że prawidłowe określenie obszaru oddziaływania obiektu jest niezbędne do zdefiniowania interesu prawnego osób trzecich w ramach postępowania o pozwolenie na budowę. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, z uwzględnieniem treści nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Do przepisów odrębnych należy zaliczyć nie tylko przepisy techniczno-budowlane, czy dotyczące dopuszczalnych norm hałasu, ale także np. ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 marca 2013 r., II SA/Wr 860/12 dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak zaznaczył organ, z niebudzącego wątpliwości stanu faktycznego sprawy wynika, że Skarżący nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty W. z dnia [...] maja 2011 r. Nr [...], znak [...]. Nie był też inwestorem bądź właścicielem, użytkownikiem wieczystym bądź zarządcą nieruchomości znajdującym się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego. Organ odnosząc się do problematyki obszaru oddziaływania obiektu, wskazał, że w jego przekonaniu, brak jest przepisu prawa materialnego w rozumieniu art. 3 pkt 20 u.p.b., który by w związku z przedmiotową inwestycją wprowadzał ograniczenia w zagospodarowaniu działek Skarżącego. W szczególności nie wynika to z § 12 bądź § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) Organ powyższe oparł na ustaleniach organów administracji, z których wynika, że inwestycja zatwierdzona decyzją Starosty W., zlokalizowana jest na działce nr ew. [...]. Z projektu zagospodarowania terenu oraz kopii mapy zasadniczej wynika, że najbliżej działki nr [...], położone są działki [...] i [...] (działki Skarżącego). Niezabudowana działka nr [...] i działka nr [...] (droga) są oddzielone od działki nr [...] działką nr [...]. Odległość projektowanego budynku mieszkalnego wysokości 9,55 m od granicy działki nr [...] wynosi 9,5 m, a od granicy działki nr [...] wynosi 18 m, natomiast studni kopanej od granicy z działką nr [...] wynosi 10,5 m, a od działki nr [...] wynosi 30 m. Reasumując, zdaniem Sądu, organy prawidłowo oraz w oparciu o zebrany materiał dowodowy w sprawie ustaliły, że Skarżącemu nie przysługiwał status strony postępowania, co obligowało organ do wydania na podstawie art. 61a k.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, bez analizy kwestionowanej decyzji pod kątem przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd nie podziela zarzutów skargi o naruszeniu przez organ przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 u.p.b., a stanowisko organu należy w niniejszej sprawie uznać za w pełni zasadne. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę, o czym orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).