II SA/Bk 48/20

Sygn. akt II SA/Bk 48/20 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 10 marca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 marca 2020 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego J. L. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. W dniu [ .] sierpnia 2019 r. J. L. złożył do Prezydenta Miasta S. wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką K. L., w stosunku do której w dniu [...] czerwca 2010 r. wydano orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności wskazując jednocześnie, że wymaga ona stałej opieki w związku z ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W dacie złożenia wniosku J. L. pobierał specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu sprawowanej opieki nad matką, przyznany mu decyzją Prezydenta Miasta S. z [...] listopada 2018r. Nr [...] na okres od 1 listopada 2018r. do 31 października 2019r. Jednocześnie do wniosku J. L. dołączył oświadczenie o rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego decyzją nr [...], powołując się na art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2019 r. Prezydent Miasta S. działając na podstawie art. 104 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) oraz 17, art. 20 ust 3, art. 27 ust 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm.) odmówił J. L. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaną opieką nad matką K. L.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wobec faktu, że niepełnosprawność u osoby wymagającej opieki – K. L. powstała po ukończeniu 25 roku życia, strona nie spełniła kryterium pozwalającego na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art. 17 ust 1 o świadczeniach rodzinnych. Organ nadmienił, że co prawda wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r. poz. 1443, OTK-A 2014/9/104) Trybunał Konstytucyjny uznał za niekonstytucyjny (jako niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) przepis art. 17 ust. 1b cytowanej ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, to jednak przepis ten nie został uchylony, ani zmieniony przez ustawodawcę, i jako taki jest wiążący dla organów administracji publicznej i ma zastosowanie w sprawie. W odwołaniu od decyzji pełnomocnik J. L. zarzucił organowi I instancji: - naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wydanie j decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia 28 listopada 2003 r., bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osobom wymagającym opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust 1 Konstytucji RP; - naruszenie prawa materialnego, tj. 17 ust 1 i 1 a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez zastosowanie normy prawnej w nim wyrażonej w sposób literalny, czego nie można pogodzić z konstytucyjnymi zasadami praworządności i równości; - błędną wykładnię art. 17 ust 5 pkt 1 lit b. ustawy o świadczeniach rodzinnych polegającą na pominięciu celów tejże ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego; - niezastosowanie art. 27 ust 5 w zw. z art. 17 ust 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych i przez to nieuwzględnienie, iż w razie uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego osoba uprawniona ma do wyboru jednego ze świadczeń, jak wynika z treści art. 27 ust 5. Podnosząc powyższe zarzuty, pełnomocnik wnioskodawcy wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i pozytywne dla strony orzeczenie co do istoty sprawy. Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przyznało J. L. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką K. L. w wysokości 1 583,00 zł miesięcznie od 1 października 2019 r. na czas nieokreślony. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej organ II instancji podał, że odwołanie zasługiwało na uwzględnienie. Biorąc bowiem pod uwagę wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r. poz. 1443, OTK-A 2014/9/104), który ma charakter zakresowy, stosowanie przez organy administracji publicznej przy podejmowanych rozstrzygnięciach kryterium wieku określonego w 17 ust 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 z póź. zm.) jest niezasadne z uwagi na niekonstytucyjność powyższego kryterium. Nie jest zatem dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Kolegium stwierdziło, że na przeszkodzie dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie leży też fakt posiadania przez stronę prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] października 2019r. nr [...], uchylił decyzję z [...] listopada 2018r. nr [...] przyznającą specjalny zasiłek opiekuńczy. W konsekwencji należało uznać, że wnioskodawca spełnił warunki umożliwiające przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium podało, że co do zasady prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. W niniejszej sprawie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego należało jednak ustalić od 1 października 2019r. a nie od 1 sierpnia 2019r. tj. początku miesiąca, w którym wpłynął wniosek, ponieważ 31 października 2019r. doszło do uchylenia – na wniosek strony złożony 16 października 2019r. - decyzji o przyznaniu wnioskodawcy specjalnego zasiłku opiekuńczego. W skardze wywiedzionej przez J. L. do sądu administracyjnego na opisaną powyżej decyzję ostateczną zostały podniesione następujące zarzuty: - naruszenia prawa materialnego tj. art. 17 ust 5 pkt 1 lit b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego; - naruszenia prawa materialnego, tj. art. 27 ust 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczeń, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] w zakresie określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie J. L. świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 sierpnia 2019 r. ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu podkreślono, że skarżący zgodnie z art. 27 ust 5 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych już w dacie złożenia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, dokonał wyboru pomiędzy przysługującymi mu świadczeniami tj. zrezygnował ze specjalnego zasiłku opiekuńczego na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego a w konsekwencji nie powinien być pozbawiony prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 01 sierpnia 2019 r. do 31 września 2019 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie wskazując, że J. L. dopiero w dniu 16 października 2019 r. złożył oświadczenie, w którym stosownie do art. art. 27 ust 5 pkt 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 z póź. zm.) dokonał wyboru jednego z przysługujących mu świadczeń – tj. świadczenia pielęgnacyjnego. W konsekwencji Prezydent Miasta S. w dniu [...] października 2019 r. wydał decyzję nr [...] uchylającą decyzję nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. przyznającą prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaną opieką nad K. L. Organ II instancji wskazał, że skoro decyzję o prawie strony do specjalnego zasiłku opiekuńczego uchylono dopiero 31 października 2019 r., to z uwagi na treść art. 17 ust 5 pkt 1 lit b oraz art. 27 ust 5 pkt 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, wnioskodawcy nie mogły być przyznane równocześnie dwa świadczenia i w rezultacie świadczenie pielęgnacyjne należało przyznać od dnia 1 października 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała uwzględnieniu. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2018r., poz. 2220 ze zm.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie natomiast do art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Bezspornym w sprawie jest, że skarżący J. L. sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką – K. L., która orzeczeniem z dnia 29 czerwca 2010 r. Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności od 5 maja 2010r. Bezspornym także jest, że skarżący J. L.– syn niepełnosprawnej K. L, , jest osobą, która z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad matką nie jest zatrudniona ani nie wykonuje innej pracy zarobkowej. Stosownie do art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego na skarżącym – synu niepełnosprawnej, ciąży obowiązek alimentacyjny wobec matki. Skarżący tym samym spełnia przesłanki warunkujące prawo do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego określone art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Trafnie Kolegium uznało, że wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014r. sygn. K 38/13, utraciło przymiot konstytucyjności przewidziane art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1 b pkt 1 i 2 ustawy. Z tych przyczyn w odniesieniu do opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Zagadnieniem spornym pozostaje natomiast ocena zaistnienia przesłanki negatywnej do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego’ określonej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych a w konsekwencji określenia daty przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Z powołanego przepisu wynika, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów (tj. Dz. U. z 2017r., poz. 2092 ze zm.) Zdaniem Sądu organ odwoławczy błędnie pominął znaczenie istotnej dla rozstrzygnięcia spornego zagadnienia okoliczności, że skarżący już w dacie złożenia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, mając świadomość niedopuszczalnego a występującego w sprawie zbiegu uprawnienia do specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego, złożył z powołaniem się na art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, oświadczenie o rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego od daty przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z uwagi zaś na to, że zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, należało – po stwierdzeniu spełnienia przesłanek pozytywnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - orzec o przyznaniu skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego od 1 sierpnia 2019r. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, ukształtowanym na tle przepisów dotyczących zbiegu uprawnień do świadczeń rodzinnych, przyjmuje się, że w celu zagwarantowania stronie wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy, nie można od strony wymagać rezygnacji z przyznanego wcześniej świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie świadczenie rzeczywiście zostanie przyznane. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w trudnej sytuacji, wprowadza w stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce otrzymywanego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu przez nią, świadczenia korzystniejszego, a przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z prawa wyboru skorzystać (vide: wyroki NSA z 18 grudnia 2018r. sygn. I OSK 1676/18, z 12 grudnia 2018r. sygn. I OSK 1175/18, z 13 lipca 2018r. sygn. I OSK 235/18 a także wyrok WSA w Gliwicach z 19 marca 2019r. sygn. IV SA/Gl 985/18). Skład orzekający podziela zaprezentowany przez sądy administracyjne pogląd, że na organie spoczywa główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, który gwarantowałby skarżącemu realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ale także do przyznania tego prawa na taki okres, jaki wynika z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych tj. począwszy od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie prawa z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. W zasadzie prawdy obiektywnej, wyrażonej art. 7 K.p.a. zawiera się bowiem obowiązek organu administracji publicznej załatwiania spraw z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Godzi interes społeczny i słuszny interes obywatela jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, czy rozstrzygniecie o tych uprawnieniach w ramach jednej, dwuaspektowej decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został także pogląd, również podzielony przez skład orzekający w niniejszej sprawie, że jest możliwe rozliczenie obu świadczeń przyznanych na ten sam okres, z których jedno zostało wcześniej wypłacone poprzez skompensowanie świadczeń i wypłatę nowego świadczenia za okres pokrywających się uprawnień w wysokości różnicy pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą wypłaconego specjalnego zasiłku opiekuńczego (vide: wyrok WSA w Opolu z 20 września 2018r. sygn. II SA/Op 302/18, WSA w Poznaniu z 11 kwietnia 2019r. sygn. II SA/Po 158/19 i WSA we Wrocławiu z 7 listopada 2019r. sygn. IV SA/Wr 360/19). Skład orzekający prezentuje pogląd, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień do kilku świadczeń rodzinnych, przysługuje jedno, wybrane przez osobę uprawnioną oraz od treści art. 24 ust. 2 ustawy wprowadzającej zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca wpływu wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Konflikt między wymienionymi wyżej zasadami wynikającymi z kilku przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych należy rozstrzygnąć zgodnie z regułą proporcjonalności, wypełnioną na etapie wykonania decyzji o przyznaniu uprawnienia do korzystniejszego świadczenia. Stanowczo należy podkreślić, że wyboru korzystniejszego świadczenia skarżący dokonał już w dacie wystąpienia z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wyrażając zamiar zachowania ciągłości pobieranego świadczenia z tytułu sprawowania koniecznej opieki nad niepełnosprawną matką a w konsekwencji nie powinien był zostać pozbawiony prawa do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca złożenia wniosku. Jak trafnie zauważono w wyroku WSA w Opolu z 20 września 2018r. sygn. II SA/Op 302/18, nie jest do przyjęcia w państwie prawa sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne w okolicznościach gdy zgodnie z przepisami mogła dokonać wyboru świadczenia i to uczyniła. Fakt zatem pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego w świetle oświadczenia strony o rezygnacji z tego świadczenia na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego, nie mógł stanowić w niespornych okolicznościach rozpoznawanej sprawy przeszkody do przyznania korzystniejszego świadczenia od daty złożenia wniosku. Skarżący miał prawo oczekiwać od organu podjęcia działań zamierzających do przyznania wybranego przez niego świadczenia bez oczekiwania na odrębny wniosek o uchylenie prawa do świadczenia mniej korzystnego ponieważ z art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że organ prowadzący postępowanie jest uprawniony od podejmowania również urzędu działań w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji w sytuacji, gdy uległa zmianie sytuacja strony mający wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Mając powyższe na uwadze sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów procesowych (art. 7 K.p.a. i z nim powiązanych art. 77 § 1 i 80 K.p.a.) oraz prawa materialnego (art. 27 ust. 5 i 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych) w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i jako taka podlega uchyleniu na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Konsekwencją uchylenia zaskarżonej decyzji stało się orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącego kosztów postepowaniu sądowego, sprowadzających się do kosztów zastępstwa procesowego (art. 200 w związku z art. 210 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).