II SA/Bk 493/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant Katarzyna Luto-Kojło, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o wysokości przeciętnego dziennego zarobku uzyskiwanego z pracy na własnym gospodarstwie rolnym oddala skargę II SA/Bk 493/09 UZASADNIENIE W dniu 31 lipca 2007 r. J. B. zwrócił się do Urzędu Miejskiego w S. o wydanie na podstawie art. 306i Ordynacji podatkowej zaświadczenia o wysokości przeciętnego dziennego zarobku uzyskiwanego z pracy na własnym gospodarstwie rolnym. Żądanie uzasadnił ubieganiem się o zwrot zarobku utraconego na skutek stawiennictwa w sądzie. Wniosek zawierał prośbę wskazania okresu ważności zaświadczenia oraz dokonania zwrotu uiszczonej opłaty skarbowej. Postanowieniem z [...] lipca 2007 r. nr [...] Burmistrz S. odmówił wydania zaświadczenia. Wskazał, że jako organ podatkowy wydaje zaświadczenia w oparciu o dane z obwieszczenia Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, a te dotyczą wysokości przeciętnego dochodu gospodarstwa rolnego z 1 ha przeliczeniowego w stosunku rocznym, a nie dochodu dziennego. Organ podał nadto, że brak jest przepisów pozwalających ustalać ważność zaświadczenia. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył J. B. zarzucając obrazę art. 306a § 2 Ordynacji podatkowej poprzez bezpodstawną odmowę wydania zaświadczenia oraz niekompletność rozstrzygnięcia polegającą na braku orzeczenia o zwrocie opłaty skarbowej. Zarzucił też naruszenie art. 7 Konstytucji poprzez odmowę wydania zaświadczenia uzasadnioną luką w prawie, podczas gdy organ powinien wydać zaświadczenie poszukując dla tej czynności podstawy prawnej w postaci wyprowadzonej z przepisów "normy pośredniej". Uzasadniając zarzuty J. B. podniósł, że obowiązek potwierdzenia wysokości dziennego zarobku z pracy w gospodarstwie rolnym wynika z przepisu art. 2 ust. 2 dekretu z 26 października 1950 r. o należnościach świadków, biegłych i stron w postępowaniu sądowym, bowiem na tej podstawie zamierza uzyskać zwrot utraconego zarobku za stawiennictwo w sądzie. Wskazał, że w razie wątpliwości co do podstawy prawnej uwzględnienia jego żądania organ powinien zwrócić się do Głównego Urzędu Statystycznego o dane dotyczące ilości roboczogodzin przypadających na uzyskanie dochodu z 1 ha przeliczeniowego i ilości roboczogodzin składających się "na jedną dniówkę", ewentualnie zwrócić się o wykładnię przepisów do organu wyższej instancji. Zakwestionował stanowisko o niemożliwości ustalenia okresu ważności zaświadczenia i nieorzeczenie o zwrocie opłaty skarbowej. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło postanowienie organu I instancji oraz przekazało wniosek z 31 lipca 2007 r. Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w S. jako organowi właściwemu w sprawie wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 306i Ordynacji podatkowej. Uzasadniając rozstrzygnięcie podano, że w wyjaśnieniach z 31 października 2007 r. wnioskodawca oświadczył, iż żąda wydania zaświadczenia o wysokości dochodów podatnika, a w sprawach tych właściwi są naczelnicy urzędów skarbowych. Postanowieniem z dnia 08 lipca 2008 r. w sprawie I OW 38/08 NSA odrzucił wniosek Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Burmistrzem S. Sąd ten wskazał, że obydwa organy są właściwe w kwestii wydania żądanego zaświadczenia i możliwość jego wydania powinny ocenić na podstawie własnych zasobów informacji. Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 28/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, na skutek skargi J. B., uchylił powyższe postanowienie SKO z [...] listopada 2007 r. w całości wskazując, że organ odwoławczy dokonał błędnej kwalifikacji podstawy prawnej wydania zaświadczenia. Przyjął podstawę podaną przez stronę, działającą bez pomocy profesjonalisty, zamiast zbadać faktyczną treść wniosku. Zdaniem sądu organ zastosował art. 306i Ordynacji podatkowej zamiast art. 306a tej ustawy. W wytycznych sąd polecił SKO ponowną merytoryczną ocenę postanowienia Burmistrza z [...] lipca 2007 r. w świetle art. 306a – 306c Ordynacji podatkowej. Jednocześnie, na potrzeby sprawy II SA/Bk 28/08, sąd wyliczył dzienny utracony zarobek skarżącego w oparciu o dane z Obwieszczenia Prezesa GUS z 22 września 2008 r. w sprawie wysokości przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym z 1 ha przeliczeniowego. Postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], wydanym w następstwie powyższego wyroku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza S. z [...] lipca 2007 r. Organ II instancji zakwalifikował żądanie J. B. o wydanie zaświadczenia jako złożone na podstawie art. 306a § 2 pkt 2 Ordynacji podatkowej. Ustalił, że wobec braku urzędowych danych co do wysokości przeciętnego dziennego zarobku z pracy w gospodarstwie rolnym - wniosek J. B. zmierza w istocie do "udowodnienia" tej okoliczności przez organ, a nie urzędowego jej potwierdzenia. Wywiódł, że organy podatkowe nie prowadzą ewidencji, rejestrów oraz nie posiadają innych danych pozwalających na wyliczenie przedmiotowego zarobku, a jedynie posiadają informacje o wysokości zarobku rolnika z 1 ha przeliczeniowego w stosunku rocznym. Skargę na powyższe postanowienie złożył do sądu administracyjnego J. B. łącznie ze skargą na inne orzeczenia tego organu w jego sprawach, których przedmiotem jest wydanie zaświadczenia. W odniesieniu do wszystkich zakwestionowanych w skardze rozstrzygnięć podniósł zarzuty: - naruszenia zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji), - obrazy art. 306a § 2 pkt 2 w zw. z art. 306b Ordynacji podatkowej poprzez zaakceptowanie przez SKO faktu, iż Burmistrz odmówił wydania zaświadczenia nie z uwagi na brak danych, ale z uwagi na "brak umiejętności ich przetworzenia", - obrazy art. 233 §1 pkt 2 lit. a Ordynacji podatkowej poprzez jego nieumiejętne zastosowanie skutkujące zaistnieniem przesłanki rażącego naruszenia prawa, - obrazy art. 121 tej ustawy poprzez nieinformowanie strony narażające ją na "skutki nieznajomości prawa", - bezczynności orzeczniczej polegającej na niezbadaniu zarzutu niezasadnego pobrania opłat skarbowych za wydanie zaświadczenia i bezczynności w jej zwrocie po wydaniu postanowień o odmowie wydania zaświadczeń. Uzasadniając powyższe zarzuty, w części odnoszącej się do postanowienia kwestionowanego w sprawie niniejszej, skarżący podał, że zaświadczenia były mu niezbędne do wykazania wysokości dziennego utraconego zarobku celem uzyskania zwrotu kosztów stawiennictwa w sądzie w sprawach, w których jest stroną. Wskazał, że Burmistrz powinien obliczyć wysokość dochodu na podstawie normy pośredniej, tak jak to się odbywa na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 07 lutego 1983 r. w sprawie postępowania o świadczenia emerytalno – rentowe i w oparciu o zasady ustalania świadczeń podobnie jak przy określaniu dziennego zarobku na podstawie przepisów kodeksu pracy przy systemie pracy ciągłej na czas określony lub nieokreślony. Naruszenia przez Burmistrza konstytucyjnej zasady równości skarżący upatruje w odmowie wydawania mu żądanych zaświadczeń i innych działaniach na jego niekorzyść przy rozpoznawaniu spraw, a korzystniejszym traktowaniu innych osób, w tym pracowników urzędu, którym zaświadczenia o wysokości utraconej dniówki ten organ wydaje. Zarzucił również nagminne, jego zdaniem, nieinformowanie go przez Burmistrza o przysługujących ustawowo uprawnieniach. Podniósł, że SKO nie dostrzegło powyższych uchybień. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sprecyzowano, w odniesieniu do zarzutów skargi, że odmowa wydania zaświadczenia wystąpiła z uwagi na brak danych i niemożliwość wykonania – w postępowaniu o wydanie zaświadczenia - matematycznego działania, które pozwoliłoby wyliczyć kwotę żądanego zarobku. Podano, że organy nie mają obowiązku poświadczać danych niewynikających z informacji zgromadzonych i znajdujących się w posiadaniu organów. Podczas rozprawy w dniu 15 grudnia 2009 r. skarżący oświadczył, że wydanie zaświadczeń o wysokości zarobku jest mu niezbędne do uzyskania kredytu. Złożył również pisemne "Oświadczenie o wysokości utraconego zarobku wskutek stawiennictwa do Sądu" (k. 27). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, bowiem w kontrolowanym postępowaniu nie dopuszczono się uchybień przepisom procesowym i materialnym, które uzasadniałyby wyeliminowanie zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Sprawa była już przedmiotem kontroli tutejszego sądu w postępowaniu o sygn. II SA/Bk 28/08, zatem ocena prawna i wskazania zawarte w kończącym tamto postępowanie orzeczeniu z 19 grudnia 2008 r. (uchylającym rozstrzygnięcie organu II instancji) wiązały ponownie organ odwoławczy oraz wiążą sąd orzekający w składzie niniejszym (art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Przedmiotem sporu w przedmiotowej sprawie jest dopuszczalność wydania zaświadczenia o wysokości dziennego zarobku z pracy na własnym gospodarstwie rolnym. Mając na uwadze, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku w sprawie II SA/Bk 28/08 – organ ocenił, że inicjujący postępowanie wniosek zgłoszony został na podstawie art. 306a § 2 pkt 2 Ordynacji podatkowej. Zgodnie z tym przepisem zaświadczenie wydaje się, jeżeli ubiega się o nie osoba ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W oparciu o stan faktyczny sprawy prawidłowo oceniono, że J. B. domagając się wydania zaświadczenia wykazał interes prawny. Sprowadza się on do zamiaru wykorzystania zaświadczenia o wysokości dziennego utraconego zarobku w postępowaniu sądowym (w postępowaniu administracyjnym podał, że chodzi o zwrot kosztów stawiennictwa w sądzie) lub przed innymi podmiotami, przed którymi informacje na ten temat mają istotne znaczenie (na rozprawie podał, że zamierza uzyskać kredyt). W ocenie sądu dla wydania przedmiotowego zaświadczenia nie zostały jednak spełnione przesłanki, o których mowa w art. 306b § 1 Ordynacji podatkowej. Zgodnie z tą regulacją w przypadkach wymienionych w art. 306a § 2 w/w ustawy organ podatkowy jest obowiązany wydać zaświadczenie, jeżeli chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów lub z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zgodnie w orzecznictwie przyjmuje się, że wydanie zaświadczenia na tej podstawie ma charakter materialno – technicznej czynności urzędowej i sprowadza się do potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego, ale tylko takich, o których informacje znajdują się w dyspozycji organu. Treść zaświadczenia nie może zatem tworzyć nowej sytuacji prawnej lub czegokolwiek rozstrzygać. Mimo zawartego w art. 306a § 2 Ordynacji podatkowej kategorycznego sformułowania: "zaświadczenie wydaje się", nie można interpretować w/w przepisu w ten sposób, że organ ma obowiązek wydać zaświadczenie w każdym przypadku, gdy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub ubiega się o nie osoba ze względu na swój interes prawny. Pełny sens temu przepisowi nadaje dopiero art. 306b Ordynacji podatkowej, który określa warunki wydania zaświadczenia jako posiadanie przez organ w swoich zasobach informacji o faktach lub stanie prawnym mających być stwierdzonymi w zaświadczeniu (vide wyrok NSA z 16.01.2009 r., I GSK 94/08, Lex nr 486005 oraz wyrok WSA w Warszawie z 21.11.2008 r., III SA/Wa 1612/08, Lex nr 519918). Zdaniem sądu organy rozpoznające żądanie J. B. prawidłowo oceniły, mając na uwadze powyższe stanowisko judykatury, które skład orzekający w pełni podziela, że przedmiotowe żądanie nie mogło zostać uwzględnione. Wskazano, że organ podatkowy, jakim jest w sprawie Burmistrz S., posiada informację o przeciętnym rocznym dochodzie w gospodarstwie rolnym z 1 ha przeliczeniowego, która wynika z corocznego obwieszczenia Prezesa GUS, natomiast nie prowadzi ewidencji, rejestrów czy innych zbiorów, w których znajdowałyby się informacje o dziennym zarobku rolnika. Nie zachodzi zatem pozytywna przesłanka wydania zaświadczenia w tym przedmiocie, wynikająca z art. 306b § 1 Ordynacji podatkowej tj. możliwość udostępnienia danych wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestru lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W przepisie tym chodzi bowiem o dane dostępne organowi niejako "od ręki", wymagające jedynie sięgnięcia do odpowiedniego prowadzonego przez niego rejestru czy zbioru i przeniesienia wynikających z niego informacji do treści zaświadczenia, bez konieczności wykonywania dodatkowych, złożonych czynności ustalających czy ocennych. Skoro zatem organ nie gromadzi takich informacji i nie dysponuje nimi w taki sposób, który ograniczałby się do sięgnięcia do stosownego rejestru, nie ma obowiązku ich poszukiwania poza takim rejestrem czy zbiorem, a w szczególności nie ma obowiązku ich wytworzenia. Zdaniem sądu, który podziela zaprezentowaną w tym przedmiocie ocenę organu, skarżący wnioskował o wydanie zaświadczenia zawierającego dane, które nie odpowiadały powyższym kryteriom dostępności. Dlatego nie było podstaw do uwzględnienia jego żądania. W ocenie składu orzekającego czynność wyliczenia dziennego zarobku rolnika, o której dokonanie J. B. wnioskował, wykraczała również poza dopuszczalne granice postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 306b § 2 Ordynacji podatkowej. Zgodnie z tym przepisem postępowanie takie może być przeprowadzone w niezbędnym zakresie. Ogranicza się ono do badania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów czy innych danych, a więc tych, których jest dysponentem. Wynik przedmiotowego badania nie może tworzyć (kreować) nowych faktów czy stanu prawnego, o których informacje strona chciałaby wykorzystać dowodowo w innym postępowaniu. A do takiego kreowania, a nie jedynie poświadczania, sprowadzałoby się uwzględnienie żądania J. B. Byłoby to sprzeczne z istotą zaświadczenia, które jest aktem wiedzy organu o określonych faktach lub stanie prawnym, a nie oświadczeniem kształtującym te fakty lub stan prawny. Przyjąć zatem należy, odmiennie niż czyni to skarżący, że odmowa wydania zaświadczenia w sprawie wynikała nie z faktu braku umiejętności przetworzenia danych znajdujących się w posiadaniu organu, ale z faktu niedysponowania informacjami niezbędnymi do wydania zaświadczenia i niemożliwości ich uzyskania w sposób zgodny z zasadami uregulowanymi w Dziale VIIIA Ordynacji podatkowej. W tym miejscu podać należy, że wobec braku normatywnych kryteriów obliczenie utraconego dziennego dochodu z pracy w gospodarstwie rolnym powinno następować na potrzeby każdego konkretnego postępowania. Takiego wyliczenia dokonał m.in. sąd w sprawie II SA/Bk 28/08. Natomiast uzyskanie przedmiotowych informacji, z uwagi na brak oficjalnych danych w tym zakresie pozostających w posiadaniu organu podatkowego, nie jest możliwe na drodze postępowania o wydanie zaświadczenia, którą obrał skarżący. Konieczność ustalania treści zaświadczenia jedynie w oparciu o dane znajdujące się w posiadaniu organu wykluczało również, zdaniem sądu, uwzględnienie wniosku skarżącego zawartego w zażaleniu i wystąpienie przez organ do GUS o udostępnienie koniecznych danych o ilości roboczogodzin przypadających na "dniówkę" pracy rolnika. Należy co prawda zaznaczyć, że w orzecznictwie sądowym wyrażono pogląd, iż w oparciu o dane o wysokości przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 1 ha przeliczeniowego, ogłaszane co roku przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", w konfrontacji z informacją o wielkości danego gospodarstwa rolnego wyrażonej w hektarach przeliczeniowych - możliwe jest określenie statystycznego dochodu z pracy w tym gospodarstwie. Tak ustalony dochód nie wynika jednak z danych posiadanych przez organ podatkowy, lecz z danych zgromadzonych i opracowanych przez służby statystyki publicznej (vide wyrok WSA w Lublinie z 09.06.2008, I SA/Lu 16/08, http//:orzeczenia.nsa.gov.pl). Wystąpienie do tych służb o ustalenie wysokości dziennego zarobku konkretnego rolnika przekracza zakres dopuszczalnego "wyjaśnienia w niezbędnym zakresie" w postępowaniu o wydanie zaświadczenia w oparciu o przepisy Działu VIIIA Ordynacji podatkowej. Odmiennie niż czyni to skarżący ocenić również należy, że przepisy Działu VIIIA Ordynacji podatkowej jednoznacznie określają kompetencje organu podatkowego w postępowaniu o wydanie zaświadczenia. Niedopuszczalne jest zatem ich omijanie poprzez, jak to określa skarżący, utworzenie "normy pośredniej", w oparciu o którą organ mógłby wystawić zaświadczenie o danych nieznajdujących się w jego posiadaniu. Z powyższych względów sąd podziela ustalenia i ocenę prawną zaprezentowaną w kontrolowanym rozstrzygnięciu utrzymującym w mocy orzeczenie pierwszoinstancyjne, w którym stwierdzono brak podstaw do wydania zaświadczenia. Nie doszło zatem do naruszenia art. 306a § 2 pkt 2 w zw. z art. 306b Ordynacji podatkowej. Także nie można podzielić stanowiska skarżącego o dopuszczeniu się przez organ II instancji uchybienia art. 233 §1 pkt 2 Ordynacji podatkowej określającego przesłanki wydania orzeczenia odwoławczego kasacyjnego. W ocenie sądu nie było podstaw do orzekania w oparciu o powołany przepis, bowiem rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne zostało prawidłowo ocenione jako legalne. Również sąd nie podziela zarzutów dotyczących naruszenia przez organy w kontrolowanym postępowaniu zasady równości wobec prawa. W szczególności nie mogą być podstawą takiej oceny okoliczności mające miejsce poza postępowaniem administracyjnym i sądowym (kwestie wydawania zaświadczeń innym osobom, w tym pracownikom urzędów, przedstawione przez skarżącego bez ich potwierdzenia dowodami). Nie może też odnieść skutku zarzut naruszenia zasady informowania zawartej w art. 121 Ordynacji podatkowej. Sąd nie stwierdził, by zasada ta została w realiach niniejszej sprawy naruszona z niekorzystnymi skutkami dla strony. Natomiast kwestia zwrotu opłaty skarbowej nie była przedmiotem niniejszego postępowania. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.