II SA/Bk 552/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] Prezydent Miasta B. udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ulicy [...] (05L), dróg gminnych 06D i 04L na osiedlu S. w B., zjazdów, kanalizacji deszczowej, kanalizacji sanitarnej, sieci wodociągowej, oświetlenia drogowego na działkach o nr ewid. 29, 53/1, 54, 55, 1694/14, 1694/17, 53/3, 52/1, 51/2, 50/2, 49/2, 48/2, 47/2, 46/5, 56/2, 44/1, 69, 39/1, 70/1, 70/2, 71/2, 72/1, 72/3, 73/1, 73/4, 74/1, 74/4/, 75/1, 75/4, 76/1, 76/4, 78/1, 77/2, 79/3, 80/2, 81/2, 82/2, 83/2, 84/1, 85/7, 86/4, 468/4, 87/4, 88/4, 89/4, 90/4, 91/4, 92/4, 1699/4, 58/3 – obręb 19 oraz budowie na działce poza pasem drogowym o nr ewid. 37 – obręb 19 kanału deszczowego o długości 3,3 m ułożonego na głębokości 1,3 m i betonowego wylotu kanału deszczowego, w zakresie oznaczonym na planie zagospodarowania liczbami 1-39 – zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym. Decyzją tą zatwierdzono podział nieruchomości przeznaczonych pod realizację dróg i zatwierdzono projekt budowlany. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożył Z. M. współwłaściciel działki nr ewid. 39 oraz właściciele działki nr ewid. 75. Właściciele działki nr 75, w związku z jej podziałem, wnieśli o nabycie pozostałej części nieruchomości, gdyż działka o nr 75/3 o pow. 0,0233 ha nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele. Natomiast Z. M. podnosząc naruszenie prawa własności wskazał, że zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości powoduje, iż działka nr 39/3 straciła możliwość jakiejkolwiek zabudowy, zaś na działce 39/2 w znacznym stopniu tę możliwość ograniczono. W ocenie odwołującego jedynie nabycie w całości działki nr 39/1 nie spowoduje poniesienie znacznych strat. Z. M. w odwołaniu sugeruje inny przebieg projektowanej drogi, sytuując ją przy wschodniej granicy działki nr 39, co w jego przekonaniu nie spowoduje utraty wartości i przydatności do użytkowania pozostałych po wydzieleniu części nieruchomości. Wojewoda P. decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] uchylił zapisy znajdujące się w punkcie II zaskarżonej decyzji dot. zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, które zostały błędnie przeniesione z ewidencji gruntów i budynków i orzekł w tym zakresie co do istoty w pozostałym zakresie utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że zgodnie z art. 11a ustawy o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. nr 193, poz. 1194 ze zm.), postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek zarządcy drogi - Prezydenta Miasta B. Do wniosku załączono zgodnie z art. 11d ust. 1 ustawy mapę przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniami o wpisie projektantów na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnymi na dzień opracowania projektu oraz oświadczenia projektantów o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami. W aktach sprawy znajdują się także wymagane przepisami art. 11b ust. 1 ustawy opinie Prezydenta Miasta B. i Zarządu Województwa P. Do wniosku o wydanie decyzji dołączono ostateczną decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] maja 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wymaganą art. 11a ust. 4 ustawy. Organ odwoławczy wywiódł, że kwestionowana decyzja spełnia wymogi art. 11f ust. 1 ustawy: zawiera w szczególności wymagania dotyczące powiązania z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii, określa linię rozgraniczającą teren, określa warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa, wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich oraz zawiera zatwierdzenie projektu budowlanego i zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości. W decyzji wskazano nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Gminy B. Z analizy dokumentów wynika także, że zaskarżona decyzja spełnia wymogi art. 11f ust. 3 specustawy: została prawidłowo doręczona wnioskodawcy oraz organ zawiadomił o jej wydaniu pozostałe strony postępowania w drodze obwieszczeń na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w B., na stronie internetowej Urzędu oraz w prasie lokalnej, jak również wszystkim dotychczasowym właścicielom przesłano zawiadomienie o wydaniu decyzji na adresy określone w ewidencji gruntów. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa własności, wskazano, iż konstytucyjnie chronione prawo własności nie oznacza, że jest ono nienaruszalne. Prawo własności doznaje ograniczeń na przykład na gruncie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Stosownie do treści art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska chroni własność, a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W ocenie organu odwoławczego budowa drogi wraz z infrastrukturą techniczną stanowi cel publiczny, o jakim mowa w powyższym przepisie Konstytucji RP, jak również szkody, wynikłe z wykonania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej podlegają uwzględnieniu w trybie art. 18 specustawy. Ustosunkowując się do podniesionej przez Z. M. propozycji przesunięcia projektowanej drogi do wschodniej granicy działki nr 39, wyjaśniono, iż zgodnie z przepisami specustawy zarówno organ l i II instancji pełni w procesie budowy drogi funkcję organu administracji architektoniczno-budowlanej, który jest zobowiązany wyłącznie do działania w ramach złożonego przez inwestora wniosku, nie jest natomiast upoważniony do ingerowania w planowany przebieg drogi, uwzględniając propozycje strony odwołującej się. Dodatkowo podkreślono, że przebieg drogi (w tym przez działkę nr 39 będącą współwłasnością Z. M.) jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr LXIV/642/98 z dnia 25 lutego 1998 r. części osiedla S. w B.. Właściciele działki nr 39 mieli możliwość kwestionowania tej lokalizacji w przebiegu procedury uchwalania miejscowego planu. Odnosząc się do kwestii dotyczącej braku możliwości racjonalnego zagospodarowania pozostałych części działek, w wyniku podziału, organ odwoławczy podał, że sprawy te reguluje art. 13 ust. 3 specustawy. Natomiast kwestia obniżenia wartości działek będzie przedmiotem odrębnego postępowania ustalającego wysokość odszkodowania przy zastosowaniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, o czym stanowi art. 18 ustawy. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożył Z. M. i zarzucił naruszenie prawa własności działki o nr 39 oraz naruszenie procedury realizacji drogowej. W uzasadnieniu skargi podał, że zaskarżona decyzja narusza prawo własności w ten sposób, że pozostałe po wydzieleniu działki 39/2 i 39/3 nie nadają się do zabudowy. Naruszenie procedury polegają na tym, że inwestor nie dysponował ostateczną zgodą na realizację inwestycji ani prawem do nieruchomości przed rozpoczęciem robót budowlanych oraz nie zachował przewidzianego w ustawie terminu proponowanego odszkodowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podał, że niezasadny jest zarzut dotyczący naruszenia procedury realizacji inwestycji drogowej rozpoczęcie robót budowlanych przed uzyskaniem ostatecznej zgody na jej realizację. Decyzji Prezydenta Miasta B. o zezwolenie na realizacją inwestycji drogowej, zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, na wniosek zarządcy drogi, nadano rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na uzasadniony interes społeczny. Stosownie do treści art. 17 ust. 3 ustawy decyzja której został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń; uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi oraz uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych. Podniesiono również, że na obecnym etapie nie można odnieść się do uwag skarżącego dotyczących niezachowania terminu na wydanie decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania. Kwestie te nie stanowią przedmiotu rozstrzygnięcia decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu. Przedmiotem sprawy niniejszej jest legalność ustalenia lokalizacji drogi gminnej. Postępowanie toczyło się w trybie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. nr 193, poz. 1194 ze zm.), zwanej specustawą drogową. Z uwagi na liczne nowelizacje tego aktu prawnego zadaniem organów w pierwszej kolejności było ustalenie stanu prawnego właściwego na datę orzekania. W ocenie sądu nastąpiło to prawidłowo. Zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca jej wydanie decyzja organu I instancji zostały wydane w oparciu o przepisy specustawy drogowej w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji dokonanej ustawą z 24 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U.. nr 72, poz. 620). Znowelizowane przepisy weszły w życie 29 maja 2009 r., a więc przed wydaniem obydwu wymienionych decyzji (z 31 marca 2010 r. i z 18 czerwca 2010 r.). Przechodząc do oceny kwestionowanej decyzji w pierwszej kolejności podać należy, że skład orzekający podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z 30 marca 2010 r. w sprawie II OSK 88/10 przesądził brak podstaw do wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu od rozpatrywania własnych wniosków o lokalizację dróg gminnych na terenie miasta na prawach powiatu. Główny zarzut skargi dotyczy naruszenie prawa własności działki o nr 39 w ten sposób, że pozostałe po wydzieleniu działki 39/2 i 39/3 nie nadają się do zabudowy. Zdaniem skarżącego przebieg projektowanej drogi przy wschodniej granicy działki nr 39 nie spowodowałby utraty wartości i przydatności do użytkowania pozostałych po wydzieleniu części nieruchomości. Powyższy zarzut nie mógł być uwzględniony. Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, jak sama jej nazwa wskazuje, ma charakter regulacji szczególnej. Potwierdzają to kolejne nowelizacje ustawy zmierzające do maksymalnego uproszczenia i przyspieszenia realizacji inwestycji drogowych. W tekście pierwotnym specustawy, przed nowelizacją ustawą z 18 października 2006 r. (Dz. U. Nr 220, poz. 1601 z późn. zm.), która weszła w życie 16 grudnia 2006 r., wydawano odrębnie decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi i zatwierdzeniu podziału nieruchomości, a odrębnie decyzję o wywłaszczeniu nieruchomości i o odszkodowaniu. Po dniu 16 grudnia 2006 r. przypisano skutek wywłaszczenia decyzji o lokalizacji drogi pozostawiając do odrębnego rozstrzygnięcia kwestie odszkodowania i zatwierdzenia projektu budowlanego. Następnie na skutek nowelizacji dokonanej ustawą z 25 lipca 2008 r., decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rozstrzyga jednocześnie o wszystkich powyższych kwestiach, w tym o zatwierdzeniu projektu budowlanego, za wyjątkiem odszkodowania. Z dniem 16 grudnia 2006 r. rozszerzono także stosowanie ustawy na wszystkie kategorie dróg publicznych, oprócz krajowych także wojewódzkie, powiatowe i gminne. Jeżeli zatem, jak z powyższego wynika, przyspieszenie i uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji drogowych jest celem specustawy drogowej (bowiem priorytetowym interesem publicznym jest poprawa infrastruktury drogowej w Polsce), to słusznie wskazał WSA w Białymstoku w wyroku z 15 czerwca 2010 r. w sprawie II SA/Bk 292/10, że należy interpretować jej przepisy poprzez pryzmat znaczenia ustawy dla przyspieszenia procesu budowy dróg publicznych (wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wyrazem powyższego kierunku uproszczenia są przepisy specustawy które wyłączają bądź ograniczają stosowanie ogólnych reguł procedury administracyjnej (np. w zakresie doręczeń decyzji) oraz wyłączają stosowanie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 11c, 11 ust. 2 specustawy). Oceniając treść zaskarżonej decyzji poprzez pryzmat przedstawionych wyżej ogólnych założeń i celów specustawy drogowej należy stwierdzić, że nie narusza ona norm tego aktu prawnego, w tym w zakresie wskazanym przez skarżącego, w stopniu uzasadniającym jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności. Postępowanie dotyczące ustalenia lokalizacji drogi publicznej toczyło się z wniosku inwestora – zarządcy drogi, który wraz z wnioskiem, zaopiniowanym przez właściwe organy i zawierającym wszystkie niezbędne elementy, przedłożył wymaganą przepisami i kompletną dokumentację zgodnie z art. 11b w zw. z art. 11d ust. 1 specustawy. Z uwagi na charakter planowanej inwestycji i miejsce jej lokalizacji opinie przedłożyli Prezydent Miasta (pismo z 6 maja 2009 r. dotyczące ul. [...] i z 9 listopada 2009 r. dotyczące ulic 06D i 04L na osiedlu S.) i Zarząd Województwa P. (postanowienie z 19 maja 2009 r. dotyczące ul. [...] i z 1 grudnia 2009 r. dotyczące ulic 06D i 04L na osiedlu S.). Do wniosku dołączono także mapę w skali 1:500 przedstawiającą usytuowanie inwestycji, analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, cztery egzemplarze projektu budowlanego oraz ostateczną decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Organ w toku postępowania administracyjnego dokonał sprawdzenia czy wniosek spełnia wymagania przewidziane przepisami, czy projekt jest zgodny z ustawą oraz czy dotyczy inwestycji o charakterze publicznym. Spełnienie tych warunków, a taka sytuacja miała miejsce w sprawie niniejszej i ocenę tę skład orzekający podziela, zobowiązywało organ do wydania decyzji o lokalizacji drogi. Odnośnie podnoszonego zarzutu wskazać należy, że organ orzekający o lokalizacji drogi w trybie specustawy drogowej nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. O przebiegu drogi decyduje zarządca (wnioskodawca), to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno – wykonawcze. Przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji, stąd też ocena organów ogranicza się wyłącznie do zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca. Organ, a w konsekwencji i sąd rozpoznający skargę na decyzję lokalizacyjną, mogą jedynie ocenić zgodność z prawem rozwiązań decyzji i taka ocena przeprowadzona w sprawie niniejszej wypada pozytywnie. Ten kierunek orzecznictwa można uznać za dominujący (vide wyroki: WSA w Warszawie z 09.11.2006 r., IV SA/Wa 638/06, WSA w Warszawie z 18.04.2007 r., IV SA/Wa 46/07, WSA w Warszawie z 27.08.2008 r., I SA/Wa 323/08, WSA w Poznaniu z 09.06.2009 r., IV SA/Po 130/09, WSA w Szczecinie z 16.09.2010 r., II SA/Sz 563/10 – wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Nadmienić przy tym należy, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy Konstytucji - art. 21 ust. 1, a także przepis art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 Protokołu nr 1 do tej Konwencji nie jest prawem bezwzględnym i może być ograniczane, pod warunkiem, że nastąpi to tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji). Wywłaszczenie jest natomiast dopuszczalne tylko na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji). W kontrolowanym postępowaniu powyższe warunki wywłaszczenia zostały spełnione. Przejście z mocy prawa własności nieruchomości skarżącego, w granicach wydzielonych liniami rozgraniczającymi zatwierdzonymi w projekcie podziału, następuje na podstawie przepisów ustawowych, przewidujących obowiązek ustalenia odszkodowania (art. 12, 18 specustawy drogowej). Również pozbawienie skarżącego prawa własności stanowi realizację celu publicznego, jakim jest budowa dróg mających służyć polepszeniu komunikacji. Takim celem jest z pewnością realizacja przedmiotowej inwestycji w rejonie zamieszkania skarżącego. Stanowi ona konieczną inwestycję celu publicznego. Brak jest zatem podstaw do podważania dotyczącej jej decyzji lokalizacyjnej z powołaniem się na art. 21 Konstytucji RP (vide wyrok NSA z 23.04.2010 r., II OSK 704/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Odnośnie kwestii dotyczącej braku możliwości racjonalnego zagospodarowania działek powstałych w wyniku podziału, organy zasadnie wskazały na uprawnienia wynikające z art. 13 ust. 3 ustawy. Stanowi on, że w przypadku kiedy przejęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego tej części nieruchomości. Oznacza to, że skarżący może wystąpić z wnioskiem do zarządcy drogi o nabycie działek o nr 39/2 i 39/3. Słusznie też organy podały, że kwestia dotycząca obniżenia wartości działek będzie przedmiotem odrębnego postępowania ustalającego wysokość odszkodowania. Zgodnie z treścią art. 18 ustawy wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Legalności kwestionowanej decyzji nie podważają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Na uwzględnienie nie zasługuje zarzut dotyczący tego, że inwestor nie dysponował ostateczną zgodą na realizację inwestycji ani prawem do nieruchomości przed rozpoczęciem robót budowlanych. Decyzji organu I instancji, zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, na wniosek zarządcy drogi, nadano rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na uzasadniony interes społeczny. Decyzja której został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń; uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi oraz uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych - art. 17 ust. 3 ustawy. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut niezachowania terminu na wydanie decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania, albowiem dotyczy kwestii, które nie stanowią przedmiotu rozstrzygnięcia decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.