II SA/Bk 608/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi A. Sz. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia w sprawie zwolnienia z kosztów ustalenia granic pomiędzy działkami uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie (pismo) Burmistrza S. z dnia [...] maja 2015 roku, nr [...]. Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. 1. W dniu [...] kwietnia 2015 r. Burmistrz S. wydał decyzję nr [...] o rozgraniczeniu pomiędzy nieruchomością oznaczoną jako działki ewidencyjne nr A1 i A2, położone w obrębie S., stanowiące własność A. S. z nieruchomościami sąsiednimi oznaczonymi jako działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], stanowiące własność S. L. 2. Następnie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Burmistrz S., na podstawie art. 264 § 2 w zw. z art. 263 § 2 i art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 30 ust. 1 i 2 i art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne, ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego na kwotę 3.500 zł (koszty upoważnionego geodety) i zobowiązał do ich uiszczenia po połowie, tj. po 1.750 zł przez A. S. i S. L. 3. W terminie przewidzianym do wniesienia zażalenia na to postanowienie, A. S. w dniu [...] maja 2015 r. złożył do organu, wniosek o zwolnienie od kosztów postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. W uzasadnieniu wniosku powołał treść art. 267 K.p.a. i wniósł o zwolnienie z kosztów w całości, gdyż nie jest w stanie ich ponieść bez uszczerbku w swoim utrzymaniu ze względu na trudną sytuację materialną. 4. W odpowiedzi na ten wniosek organ w piśmie z dnia [...] maja 2015 r. poinformował, że nie ma możliwości zwolnienia czy umorzenia kosztów postepowania rozgraniczeniowego, dlatego że stanowiłoby to naruszenie dyscypliny finansów publicznych. 5. A. S. złożył zażalenie na to pismo. Zarzucił naruszenie: - art. 267 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie i wadliwe uznanie, że organ nie ma możliwości zwolnienia z kosztów postępowania, albowiem byłoby to naruszenie przepisów ustawy o dyscyplinie finansów publicznych; - art. 264 w zw. z art. 267 w zw. z art. 123 K.p.a., poprzez zaniechanie właściwego oznaczenia kwestionowanego pisma, które powinno być zatytułowane jako postanowienie i zawierać pouczenie o możliwości zaskarżenia. Wskazując na powyższe naruszenia wniósł o uchylenie zaskarżonego pisma i przekazanie sprawy organowi I instancji. 6. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], na podstawie art. 134 w zw. z art. 144, art. 141 § 1 K.p.a., stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu podano, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z kosztów postępowania powinno nastąpić w formie postanowienia. Dlatego pismo organu I instancji z dnia [...] maja 2015 r., odmawiające zwolnienia z kosztów postępowania rozgraniczeniowego, zostało potraktowane przez SKO jako postanowienie. O charakterze pisma nie decyduje bowiem, to jak zostało zatytułowane, a jego treść. W dalszej kolejności organ podał, że podstawą działania organu I instancji powinien być przepis art. 267 K.p.a. (pomimo jego pominięcia w piśmie). Z treści tego przepisu nie wynika, aby na postanowienie wydane na jego podstawie przysługiwało prawo wniesienia zażalenia. Przepis ten nie zawiera żadnej normy, która uprawniałaby adresata postanowienia wydanego na jego podstawie do wniesienia środka zaskarżenia. Wobec tego, zdaniem SKO, stwierdzić należało, na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a., niedopuszczalność zażalenia na postanowienie organu I instancji. SKO powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych (vide: wyrok NSA z 20 lipca 2010 r., I OSK 1282/09 oraz wyroki WSA: w Krakowie z 10 stycznia 2012 r., III SA/Kr 249/11 oraz w Warszawie z 16 maja 2005 r., VII SA/Wa 396/04) podało, że podstaw do wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w trybie art. 267 K.p.a. nie można dopatrywać się w treści art. 264 § 2 K.p.a. Przepis art. 264 § 2 K.p.a. odnosi się do postanowienia wydanego na podstawie art. 264 § 1 K.p.a., czyli postanowienia w sprawie ustalenia kosztów postępowania. Takie postanowienie, jako rozstrzygnięcie końcowe w sprawie kosztów postępowania, należy wyraźnie odróżnić od postanowienia, którego przedmiotem jest zwolnienie z obowiązku ponoszenia opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania. Regulacja art. 264 § 2 K.p.a., jako że odnosi się do ściśle określonego rozstrzygnięcia, nie może być przedmiotem wykładni rozszerzającej, która zmierzałaby do objęcia jego zakresem także innych orzeczeń, których przedmiotem są zagadnienia związane z kosztami postępowania. Takie stanowisko w świetle art. 141 § 1 K.p.a. nie znajduje uzasadnienia. SKO nadmieniło, że w dniu [...] kwietnia 2015 r. wydane zostało przez Burmistrza S. postanowienie ustalające koszty postępowania rozgraniczeniowego. Postanowienie odebrane zostało przez wnioskodawcę w dniu [...] maja 2015 r., na postanowienie nie zostało wniesione zażalenie, w związku z czym stało się ono ostateczne. Wnioskodawca miał zatem możliwość kwestionowania wysokości ustalonych kosztów postępowania w zwykłych trybach administracyjnych. Końcowo organ pouczył przy tym o możliwości wnioskowania o wznowienie postępowania w sprawie kosztów. 7. Skargę na to postanowienie do sądu administracyjnego wniósł A. S. i zarzucił naruszenie art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a. przez ich zastosowanie oraz art. 264 § 2 w zw. z art. 267 K.p.a. przez ich błędną wykładnię i wadliwe przyjęcie, że na postanowienie w przedmiocie odmowy zwolnienia od kosztów postępowania, wydane na podstawie art. 267 K.p.a. nie przysługuje zażalenie, w sytuacji gdy takie postanowienie jest postanowieniem wydanym w przedmiocie kosztów postępowania, o którym mowa w art. 264 K.p.a. i służy na nie zażalenie. Wskazując na powyższe naruszenie skarżący wniósł o uchylenie kwestionowanego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podał, że nie składał zażalenia na postanowienie o kosztach postępowania, gdyż nie kwestionuje wysokości kosztów, które zostały ustalone zgodnie z jego wnioskiem. Po otrzymaniu postanowienia o wysokości kosztów i stwierdzeniu, że nie ma możliwości ich uiszczenia skorzystał z instytucji uregulowanej w art. 267 K.p.a. Powołując się na wyrok NSA z 1 września 2011 r., I OSK 1502/10, Lex nr 964680, skarżący wywiódł że postanowienie w sprawie zwolnienia od kosztów jest jednym z postanowień w sprawie kosztów postępowania o których mowa w art. 264 K.p.a. Zgodnie zaś z art. 264 § 2 K.p.a. na postanowienie w sprawie kosztów służy zażalenie. Skarżący nadmienił, że o tym jakie są ostateczne koszty postępowania dowiedział się po odebraniu w dniu [...] maja 2015 r. postanowienia ustalającego koszty postępowania rozgraniczeniowego. Dopiero od tego momentu mógł złożyć wniosek o zwolnienie z kosztów. Nie mógł tego uczynić wcześniej, w toku postępowania bo koszty nie były jeszcze ustalone. 8. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i generalnie podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo podał, że literalna wykładnia przepisu art. 264 § 2 K.p.a. prowadzi do wniosku, iż chodzi w nim tylko o postanowienie w sprawie kosztów wydane na podstawie § 1 art. 264 K.p.a. Świadczy o tym to, że ustawodawca posługuje się liczbą pojedynczą wskazując "postanowienie", a nie wszelkie wydane w sprawie koszty "postanowienia". Nadto organ wywiódł, że wykładnia językowa nie może stać w sprzeczności z wykładnią systemową. Stosowanie do regulacji art. 141 § 1 K.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Odniesienie regulacji z art. 264 § 2 K.p.a. do rozstrzygnięcia dotyczącego zwolnienia od kosztów postępowania nie znajduje uzasadnienia w treści ww. przepisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Spór w sprawie niniejszej dotyczy tego, czy na postanowienie wydane na podstawie art. 267 K.p.a. przysługuje zażalenie. Na wstępie rozważań należy przyjąć, że bezsporną w sprawie niniejszej okolicznością powinno być to, że wniosek skarżącego z dnia [...] maja 2015 r., pomimo tego że został złożony w terminie do wniesienia zażalenia od postanowienia z dnia [...] kwietnia 2015 r. wydanego na podstawie art. 264 K.p.a. w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, jest wnioskiem o zwolnienie od tych kosztów w trybie art. 267 K.p.a. Świadczy o tym tytuł samego wniosku jak i jego uzasadnienie, w treści którego skarżący powołał się na treść art. 267 K.p.a. i podał że nie jest w stanie uiścić kosztów postępowania bez uszczerbku w swoim utrzymaniu ze względu na trudną sytuację materialną. Świadczy o tym nadto konsekwentne stanowisko skarżącego wyrażane podczas całego postępowania, w tym również w skardze do Sądu, z którego wynika że nie kwestionuje on wysokości kosztów, które zostały ustalone zgodnie z jego wnioskiem. Skarżący zatem wyraźnie wyartykułował swoje żądanie zawarte w piśmie z dnia [...] maja 2015 r. Przechodząc do rozważań podać należy, że zgodnie z treścią art. 267 K.p.a. w razie niewątpliwej niemożności poniesienia przez stronę opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania organ administracji publicznej może ją zwolnić w całości lub w części od ponoszenia tych opłat, kosztów i należności. Zwolnienie od opłat skarbowych następuje z zachowaniem przepisów o tych opłatach. Zdaniem organu od postanowienia wydanego na podstawie art. 267 K.p.a. nie przysługuje zażalenie. Po pierwsze dlatego, że przeczy temu wykładnia literalna art. 264 § 2 K.p.a. Przepis ten stanowi, że na postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie. Organ wywiódł, że w przepisie tym chodzi tylko o postanowienie wydane na podstawie § 1 art. 264 K.p.a., czyli postanowienie ustalające wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich ponoszenia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Użycie przez ustawodawcę liczy pojedynczej, poprzez wskazanie że na postanowienie przysługuje zażalenie, zdaniem organu, oznacza, że zażalenie nie przysługuje na wszelkie wydane w sprawie kosztów postanowienia. Nadto organ wywiódł, że wykładnia językowa nie może stać w sprzeczności z wykładnią systemową. Regulacja art. 264 § 2 K.p.a., jako że odnosi się do ściśle określonego rozstrzygnięcia, nie może być przedmiotem wykładni rozszerzającej, która zmierzałby do objęcia jego zakresem także inne orzeczenia, których przedmiotem są zagadnienia związane z kosztami postępowania. Takie stanowisko stoi bowiem w sprzeczności z zasadą zawartą w art. 141 § 1 K.p.a., zgodnie z którą na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Na poparcie swego stanowiska organ powołał następujące orzeczenia sądów administracyjnych wyrok WSA w Łodzi z 17 października 2014 .r, II SA/Łd 718/14, NSA z 20 lipca 2010 r., I OSK 1282/09, WSA w Krakowie z 10 stycznia 2012 r., III SA/Kr 249/11 oraz WSA w Warszawie z 16 maja 2005 r., VII SA/Wa 396/04). Z kolei skarżący powołując się na wyrok NSA z 1 września 2011 r., I OSK 1502/10, wywiódł że postanowienie w sprawie zwolnienia od kosztów jest jednym z postanowień w sprawie kosztów postępowania o których mowa w art. 264 K.p.a. i w związku z tym służy na nie zażalenie. W ocenie Sądu, w realiach sprawy niniejszej, ograniczenie się tylko do wykładni językowej i systemowej treści art. 267 w zw. z art. 264 § 2 K.p.a. powoduje, że norma dekodowana z tej regulacji, poprzez przyjęcie, że na postanowienie w przedmiocie zwolnienia od kosztów postępowania administracyjnego, nie przysługuje zażalenie, nie jest tak oczywista. Zdaniem Sądu, w sprawie niniejszej, nie można było pominąć wykładni funkcjonalnej. Zastosowanie tylko wykładni językowej może prowadzić do zupełnie odmiennych wniosków, niż wnioski organu. W przepisie art. 264 § 2 K.p.a. istotnie z jednej strony posłużono się liczbą pojedynczą słowa "postanowienie" co mogłoby sugerować, że dotyczy on tylko postanowienia końcowo rozstrzygającego sprawę kosztów. Z drugiej jednak strony ustawodawca użył sformułowania "postanowienie w sprawie kosztów postępowania (...)". Postanowienie wydane na podstawie art. 267 K.p.a. dotyczące odmowy zwolnienia od kosztów mieści się w zakresie pojęciowym "postanowienie w sprawie kosztów". Może być zatem potraktowane jako jedno z postanowień w sprawie kosztów postępowania, o których mowa w art. 264 § 2 K.p.a. Taka językowa wykładnia tej regulacji prezentowana jest właśnie we wskazanym przez skarżącego wyroku NSA z 1 września 2011 r., I OSK 1502/10 a także w wyroku WSA w Łodzi z 6 sierpnia 2015 r. 2015 r., II SA/Łd 353/15, WSA w Gliwicach z 24 lipca 2015 r., II SA/Gl 1558/14. Stanowisko takie prezentowane jest także w doktrynie – vide: S. Babiarz (w:) S. Babiarz, B. Dauter, M. Niezgódka – Medek, Koszty postępowania w sprawach administracyjnych i sądowoadministracyjnych, Warszawa 2007, s. 104. Zwolennicy takiej wykładni językowej tej regulacji wskazują, że ustawodawca dość często stosuje technikę prawodawczą, gdzie pod zbiorczym pojęciem w sprawie, w przedmiocie, np. kosztów postępowania, zawieszenia postępowania rozumie wszystkie orzeczenia wydane w tym zakresie. Przykładem takiej regulacji może być przepis art. 227 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływana jako p.p.s.a.), zgodnie z którym zażalenie przysługuje na zarządzenie przewodniczącego oraz postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego w przedmiocie kosztów sądowych, jeżeli strona nie składa środka odwoławczego co do istoty sprawy. Nadto zwolennicy takiej wykładni odwołują się do rozwiązania przyjętego w art. 270 i 270a Ordynacji podatkowej, z którego wynika, że na każde postanowienie w sprawie kosztów przysługuje zażalenie. Z powyższego wynika, że zastosowanie wykładni językowej tej regulacji może prowadzić do diametralnie różnych wniosków. Wnioski płynące z wykładni językowej będą przekładały się na wnioski płynące z wykładni systemowej. Wykładnia systemowa jest co do zasady wykładnią subsydiarną wobec wykładni językowej. Istotnie, zasada w postępowaniu administracyjnym jest taka, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi – art. 141 § 1 K.p.a. W przypadku, gdy przyjmiemy, że w przepisie art. 264 § 2 K.p.a. mowa jest o ściśle określonym rozstrzygnięciu dotyczącym końcowego postanowienia w sprawie kosztów, to zgodnie z wykładnią systemową należałoby przyjąć, że tylko na takie postanowienie służy zażalenie. Z kolei przyjęcie, że przepis art. 264 § 2 K.p.a. dotyczy każdego postanowienia w sprawie kosztów postępowania administracyjnego prowadzi do wniosku, także zgodnego z wykładnią systemową, iż na każde z tych postanowień przysługuje zażalenie. Posługując się wykładnią systemową można też przyjąć, że skoro oba przepisy, tj. art. 264 § 2 i art. 267 K.p.a. znajdują się w tym samym rozdziale IX Kodeksu zatytułowanym "Opłaty i koszty postepowania", to na każde postanowienie w przedmiocie kosztów przysługuje zażalenie. Oba przepisy są elementem systemowym kosztów postępowania. Wobec powyższych wątpliwości, zdaniem Sadu, należało sięgnąć do wykładni funkcjonalnej przedmiotowej regulacji. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym przez Sąd Najwyższy w wyroku z 8 stycznia 1993 r., III ARN 84/92, pub. OSNCP 1993, nr 10, poz. 183 oraz w uchwale z dnia 7 marca 1995 r., III AZP 2/95, pub. OSNP 1995, nr 15, poz. 182: "Wykładnia gramatyczno – słownikowa jest tylko jednym z przyjmowanych powszechnie w rozumowaniu prawniczym sposobów wykładni, a wnioski z niej płynące mogą być również często mylące i prowadzić do merytorycznie błędnych, niezgodnych z rzeczywistymi intencjami ustawodawcy, a w końcu również do niesprawiedliwych i krzywdzących stronę procesu rezultatów. Dlatego też musi być ona uzupełniana wnioskami płynącymi z zastosowania innych rodzajów wykładni: historycznej, systemowej, funkcjonalnej, logicznej, a wreszcie jeżeli nie przede wszystkim – celowościowej, która w odniesieniu do indywidulanych spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej uznawana jest za najodpowiedniejszą i najlepiej prowadzącą do rozszyfrowania intencji celów ustawodawcy". Zastosowanie w sprawie niniejszej tylko wykładni językowej i systemowej, bez uwzględnienia wykładni funkcjonalnej, doprowadziło do sytuacji, w której strona zostałaby pozbawiona możliwości zakwestionowania, w zwykłym trybie rozstrzygnięcia organu, odmowy zwolnienia od kosztów postępowania administracyjnego. Zwolennicy stanowiska, zgodnie z którym od postanowienia wydanego w trybie art. 267 K.p.a. nie przysługuje zażalenie podają, że postanowienie takie może być kwestionowane w odwołaniu od decyzji lub w zażaleniu na postanowienie o ustaleniu kosztów postępowania (vide: J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjne. Komentarz, Warszawa 2006, s. 885). Zawarcie regulacji dotyczącej zażalenia tylko w przepisie art. 264 K.p.a., może istotnie sugerować, że intencją ustawodawcy było umożliwienie kwestionowania jedynie postanowień kończących w sprawie kosztów postępowania, co byłoby uzasadnione zasadą szybkości postępowania. Taka interpretacja, zdaniem Sądu, może być uzasadniona jedynie w takich stanach faktycznych, w których strona ma możliwość zakwestionowana postanowienia w sprawie kosztów, odwołaniem od decyzji lub też zażaleniem na postanowienie o ustaleniu kosztów. Podać należy, że wszystkie orzeczenia wskazane przez organ na poparcie stanowiska, że na postanowienie wydane w trybie art. 267 K.p.a. nie przysługuje zażalenie, dotyczą właśnie takich stanów faktycznych. I tak wyrok WSA w Łodzi o sygn. II SA/Łd 718/14 dotyczy sytuacji w której odmówiono zwolnienia od obowiązku uiszczenia kosztów wydania ekspertyzy technicznej. Sąd stwierdzając w tej sprawie niedopuszczalność zażalenia od postanowienia wydanego na podstawie art. 267 K.p.a., podał, że organ nadzoru budowlanego, po zakończeniu postępowania – jednocześnie z wydaniem decyzji – będzie mógł ustalić w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania. Zgodność z prawem kwestionowanego rozstrzygnięcia będzie mogła być kwestionowana w zażaleniu na postanowienie ustalające koszty całego postępowania. Wyrok wydany przez WSA w Krakowie, sygn. III SA/Kr 249/11, dotyczył obowiązku wpłacenia zaliczki tytułem pokrycia kosztów związanych z przeprowadzeniem czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości. Sąd w tej sprawie stwierdził, że na takie postanowienie nie przysługuje zażalenie. Zaliczka stanowi bowiem tylko składnik kosztów postępowania i jest pobierana w toku trwającego postępowania administracyjnego. Dlatego przyjąć należy, że na takie postanowienie nie przysługuje zażalenie jako samodzielny środek zaskarżenia i dlatego takie postanowienie strona może kwestionować tylko w odwołaniu od decyzji kończącej dane postępowanie. Wyroki WSA w Warszawie, sygn. VII SA/Wa 396/04 oraz NSA, sygn. 1282/09 także dotyczyły kwestii wpłacenia zaliczki na pokrycie kosztów postępowania. W obu orzeczeniach podano argumentację zbieżną z argumentacją zawartą w wyroku WSA w Krakowie. W sprawie niniejszej mamy do czynienia z innym stanem faktycznym. Skarżący domaga się zwolnienia od całych kosztów postępowania a nie zwolnienia z jakiegoś elementu tych kosztów. Koszty te zostały już ustalone a skarżący nie kwestionuje ich wysokości. Decyzja merytoryczna rozstrzygająca sprawę jest już ostateczna. Skarżący nie kwestionuje zatem rozstrzygnięcia dotyczącego składnika kosztów postępowania administracyjnego pobieranego w toku postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu nie ma zatem innej możliwości, niż tylko poprzez zażalenie od postanowienia wydanego na podstawie art. 267 K.p.a., zakwestionowania stanowiska organu odmawiającego zwolnienia od kosztów. Czym innym jest bowiem kwestionowanie zasadności nałożenia na stronę obowiązku poniesienia kosztów postępowania i ich wysokości (art. 264 § 1 K.p.a.), a czym innym jest prawo do wnioskowania o zwolnienie z kosztów postępowania w całości albo w części. Strona może nie zaskarżyć zarówno decyzji jak i postanowienia o kosztach postępowania uznając je za zasadne, ale może złożyć wniosek o zwolnienie jej z kosztów z uwagi na "niewątpliwą niemożność ich poniesienia". Fakt ten zauważają obie strony postępowania. Zarówno organ, który sugeruje skarżącemu wznowienie postępowania w sprawie kosztów jak i sam skarżący, który podniósł że nie mógł wcześniej kwestionować tego postanowienia w toku postępowania bo koszty nie były jeszcze ustalone. Konkludując stwierdzić należy, że w sytuacji w której strona domaga się zwolnienia od ustalonych już kosztów postępowania, wysokości których nie kwestionuje, w sprawie zakończonej ostateczną decyzją, wykładnia funkcjonalna art. 264 § 2 zw. z art. 267 K.p.a., prowadzi do wniosku, że na postanowienie o odmowie zwolnienia od kosztów postępowania administracyjnego przysługuje samodzielny środek zaskarżenia w postaci zażalenia. Takie stanowisko wyrażone jest w orzecznictwie sądów administracyjnych – vide: wyrok WSA w Łodzi z 6 sierpnia 2015 r., II SA/Łd 353/15, wyrok WSA w Gliwicach z 24 lipca 2015 r., II SA/Gl 1558/14, pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Stanowisko to w realiach sprawy niniejszej jest także uzasadnione z tego względu, że postępowanie organu I instancji było wadliwe. Po pierwsze dlatego, że organ do wniosku skarżącego odniósł się w piśmie. Przepis art. 267 K.p.a. nie określa wyraźnie w jakiej formie wniosek powinien był załatwiony. Zdaniem Sądu nie powinno jednak budzić wątpliwości, że formą prawną w której organ rozstrzyga o zwolnieniu, powinno być postanowienie (vide: W. Chróścielewski, J.P.Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2004, s. 219). Po wtóre, organ nie przeprowadził żadnego postępowania w celu dokonania oceny sytuacji materialnej i finansowej skarżącego. Powołał się na dyscyplinę finansów publicznych podczas, gdy rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia od kosztów postępowania winno być poprzedzone szczególnie starannie przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, mającym na celu jednoznaczne ustalenie, czy skarżący może ponieść koszty postępowania bez uszczerbku dla swego koniecznego utrzymania. Rozpoznając sprawę ponownie w świetle art. 267 K.p.a. organ I instancji oceni sytuację materialną i finansową skarżącego. Następnie wniosek rozstrzygnie postanowieniem, w którym pouczy o prawie i sposobie wniesienia zażalenia. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.