II SA/Bk 656/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.),, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi O. T. na czynność Wojewody P. wyrażoną w formie pisma z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów stawiennictwa na rozprawie administracyjnej w sprawie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. U podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne i prawne: Wojewoda P. decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., znak [...], Nr [...], udzielił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad w W. jako zarządcy drogi zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oraz zatwierdził projekt budowlany na rozbudowę i budowę drogi krajowej Nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku "Województwo M. - Obwodnica Z." od km 561+043,28 do km 575+955,00 wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz zatwierdzeniem podziału nieruchomości, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Powyższa decyzja stała się ostateczna w dniu [...] października 2014 r. W związku z tym, iż wysokość odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę ustalana jest po zasięgnięciu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość tej nieruchomości, Wojewoda P. wyłonił w trybie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 907 ze zm.) rzeczoznawcę majątkowego O. T. (powoływana dalej jako: Skarżąca) do oszacowania przejętych nieruchomości i podpisał z nią w dni u[...] września 2014 r. umowę nr [...] na sporządzenie operatów szacunkowych. Na podstawie zawartej umowy rzeczoznawca majątkowy sporządził między innymi operaty szacunkowe określające wartość nieruchomości oznaczonej jako działki: nr geod. [...] o pow. 0,0062 ha, nr geod. [...] o pow. 0,0158 ha położonej w obrębie S., gm. S., nieruchomości oznaczonej jako działki: nr geod. [...] o pow. 0,0502 ha, nr geod. [...] o pow. 0,1723 ha, położoną w obrębie K. Ł., gm. Z. oraz nieruchomości oznaczonej jako działka nr geod. [...] o pow. 0,0232 ha, położonej w obrębie K. , gm. Z. Na skutek zastrzeżeń złożonych przez byłych właścicieli nieruchomości do sporządzonych przez Skarżącą operatów szacunkowych, Wojewoda P. zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2014 r., powiadomił strony postępowania oraz Skarżącą o przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej, której termin wyznaczył na dzień [...] lipca 2015r. W dniu [...] czerwca 2015 r. do organu wpłynął wniosek Skarżącej o zwrot kosztów stawiennictwa na rozprawie administracyjnej w dniu [...] lipca 2015 r. w łącznej kwocie 609 zł. Uzasadniając powyższy wniosek Skarżąca wskazała, że postępowania administracyjne, w którym wyznaczono rozprawy, zostało wszczęte z urzędu, tym samym roszczenie o zwrot kosztów stawiennictwa znajduje uzasadnienie w treści art. 56 § 1 k.p.a. Wojewoda P. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], odmówił Skarżącej zwrotu kosztów stawiennictwa na rozprawie administracyjnej wyznaczonej w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako: działki nr geod. [...], o pow. 0,0062 ha, nr geod. [...] o pow. 0,0158 ha położoną w obrębie S., gm. S., nieruchomość oznaczoną jako działki: nr geod. [...] o pow. 0,0502 ha, nr geod. [...] o pow. 0,1723 ha, położoną w obrębie K., gm. Z. oraz nieruchomość oznaczoną jako działka nr geod. [...] o pow. 0,0232 ha, położoną w obrębie K., gm. Z., przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody P. z dnia [...] lipca 2014r., Nr [...]. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że kwestię zwrotu kosztów stawiennictwa na wezwanie reguluje art. 56 § 1 k.p.a., jednakże przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o zwrocie kosztów podróży i innych należności. Mając natomiast na uwadze umowę Nr [...] zawartą w dniu [...] września 2014 r. pomiędzy Wojewodą P., a rzeczoznawcą majątkowym O. T., organ zauważył, że zgodnie z § 1 pkt 13 wskazanej umowy, w zakresie sporządzonych przez siebie operatów szacunkowych Wykonawca zobowiązany jest, bez dodatkowego wynagrodzenia, na pisemny wniosek Zamawiającego: 1) brać udział w postępowaniach, w tym rozprawach przed organami administracyjnymi i sądowymi, oraz 2) sporządzać odpowiednie opinie, celem wykorzystania ich przez Zamawiającego w postępowaniach, w tym rozprawach przed organami administracji państwowej i sądowymi. Dalej organ przypomniał, że treść powyższej umowy zobowiązuje strony do przestrzegania jej postanowień, a żaden z jej przepisów nie przewiduje możliwości ponoszenia dodatkowych kosztów przez Zamawiającego, związanych z wykonaniem postanowień zawartej umowy. Konkludując organ stwierdził, że brak jest podstawy prawnej do zwrotu kosztów stawiennictwa biegłego na rozprawie administracyjnej w sytuacji gdy zawarta została umowa, a z jej postanowień jednoznacznie wynika, że zakres przedmiotu zamówienia obejmuję między innymi obowiązek brania udziału w postępowaniach, w tym rozprawach przed organami administracyjnymi i sądowymi bez dodatkowego wynagrodzenia. Skargę na powyższe postanowienie, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wywiódł pełnomocnik Skarżącej zarzucając jej naruszenie: 1) art. 56 § 1 k.p.a. poprzez brak przyznania zwrotu kosztów stawiennictwa na rozprawie administracyjnej; 2) art. 7 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a. w zw. z art. 56 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, jakoby z umowy zawartej pomiędzy rzeczoznawcą majątkowym, a Wojewodą P. wynikał brak możliwości zwrotu kosztów stawiennictwa na rozprawę administracyjną, a w konsekwencji uznanie, iż odmowa zwrotu kosztów stawiennictwa została zasadnie orzeczona. W uzasadnieniu skargi jej autor podkreślił, że Skarżąca nie żąda od organu wynagrodzenia za stawienie się rozprawie administracyjnej, a jedynie zwrotu kosztów stawiennictwa, które przysługuje jej na mocy przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 56 § 1). W ocenie pełnomocnika Skarżącej organ niesłusznie zrównuje pojęcie kosztów stawiennictwa z pojęciem wynagrodzenia. Koszty stawiennictwa poniesione były przez Skarżącą w celu spełnienia obowiązku jaki nałożył na nią organ. Zdaniem autora skargi koszty stawiennictwa mają charakter odszkodowawczy, stanowią pewnego rodzaju rekompensatę, zaś wynagrodzenie jest swoistym przysporzeniem. Zakres pojęciowy kosztów stawiennictwa i dodatkowego wynagrodzenia wzajemnie się zatem wyklucza. Tym samym argumentacja organu w zakresie dotyczącym zapisów umownych jest, zdaniem pełnomocnika Skarżącej, bezzasadna i pozbawiona podstaw prawnych. W odpowiedzi na tak sformułowane zarzuty skargi Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną skargi. W świetle powyższych kompetencji sądu administracyjnego oraz wskazanego w skardze przedmiotu zaskarżenia, już na wstępie należało stwierdzić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym brak jest zgodności co do formy rozstrzygnięcia w zakresie zwrotu kosztów postępowania. Zgodnie z art. 56 § 1 k.p.a. osobie, która stawiła się na wezwanie, przyznaje się koszt podróży i inne należności ustalone zgodnie z przepisami zawartymi w dziale 2 tytułu III ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych. Dotyczy to również kosztów osobistego stawiennictwa stron, gdy postępowanie zostało wszczęte z urzędu albo gdy strona bez swojej winy została błędnie wezwana do stawienia się. Żądanie przyznania należności należy zgłosić organowi administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie, przed wydaniem decyzji, pod rygorem utraty roszczenia (§ 2). Przytoczony powyżej przepis prawa stanowi uprawnienie do żądania przyznania należności w nim określonej osobom, które stawiły się na wezwanie organu prowadzącego postępowanie pod warunkiem zgłoszenia żądania zwrotu należności do czasu wydania decyzji w sprawie. Oznacza to, iż rozstrzygnięcie w zakresie zwrotu kosztów postępowania nie jest poprzedzone odrębnym postępowaniem, a wynika z udziału w postępowaniu głównym rozstrzyganym decyzją administracyjną. Stąd też zwrot kosztów postępowania należy traktować jako kwestię uboczną w głównym postępowaniu. Bezsporne jest zatem, iż formą załatwienia takiego żądania nie może być decyzja administracyjna. Zgodnie bowiem z art. 104 § 2 k.p.a. decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji, tymczasem rozstrzygnięcie o zwrocie kosztów postępowania sprawy głównej nie kończy i nie rozstrzyga jej co do istoty. W kwestii zwrotu kosztów stawiennictwa w orzecznictwie sądów administracyjnych wyklarowały się dwa rozbieżne stanowiska. Przedstawiciele pierwszego poglądu przyjmują, że w wyniku rozpoznania żądania z art. 56 k.p.a. organ wydaje postanowienie, na które nie przysługuje zażalenie. W konsekwencji, skoro na powyższe postanowienie nie przysługuje zażalenie, to nie mieści się ono w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., a skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu (tak m.in. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 listopada 2009 r., sygn. akt III SA/Wr 434/09, postanowienie WSA w Warszawie z dnia 9 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 820/10, postanowienie WSA w Bydgoszczy z dnia 16 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 435/06, wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 919/10, wszystkie publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W orzecznictwie prezentowany jest też drugi pogląd, z którym w pełni zgadza się Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, że przyznanie albo odmowa przyznania należności za stawiennictwo na rozprawę w postępowaniu administracyjnym jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wypłata należności nie jest wprawdzie ani decyzją ani postanowieniem, dotyczy jednak uprawnień wynikających z przepisów prawa, do których ustawodawca odwołuje się w art. 56 § 1 k.p.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt II SA/Po 524/08, Lex nr 516010, oraz postanowienie WSA w Opolu z dnia 26 września 2011 r., sygn. akt II SA/Op 271/11, wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 919/10, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Mimo cywilnoprawnego charakteru roszczenia, wypłata dokonywana jest w zakresie działalności publicznej. Stąd też, zdaniem Sądu, spełnienie należności cywilnoprawnej należy potraktować jako czynność materialno-techniczną. Wypłacenie należności nie wymaga bowiem dalej idących działań, niż zapłata określonej kwoty pieniężnej. Także odmowa wypłaty albo wypłata w niższej niż żądana wysokości nie wymaga wydania aktu, a tym bardziej decyzji administracyjnej. Zaspokojenie roszczenia świadka lub odmowa zaspokojenia nie stanowi rozstrzygnięcia w sprawie, w której świadek jedynie składa zeznania. Niemniej jednak zaspokojenie osoby, która stawiła się na wezwanie organu (świadka, biegłego) następuje na drodze administracyjnej na co wskazuje wprost usytuowanie art. 56 k.p.a. Konkludując powyższe rozważania należy stwierdzić, że odmowa przyznania kosztów stawiennictwa na wezwanie organu w postępowaniu administracyjnym jest czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w cytowanym na wstępie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, a w konsekwencji przysługuje na taką czynność skarga do sądu administracyjnego. Przy czym, stosownie do art. 52 § 3 p.p.s.a., skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie skarżąca zadośćuczyniła powyższemu obowiązkowi, wzywając w dniu [...] lipca 2015 r. Wojewodę P. do usunięcia naruszenia prawa poprzez bezzasadną odmowę zwrotu kosztów stawiennictwa na rozprawie administracyjnej. Wykazana wyżej dopuszczalność skargi uzasadnia, w ocenie Sądu, dokonanie kontroli zaskarżonej czynności. Przeprowadzając taką ocenę z uwzględnieniem wskazanego na wstępie kryterium legalności Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Mający w niniejszej sprawie zastosowanie przepis art. 56 k.p.a. stanowi, że osobie, która stawiła się na wezwanie, przyznaje się koszt podróży i inne należności ustalone zgodnie z przepisami zawartymi w dziale 2 tytułu III ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (§ 1). Dotyczy to również kosztów osobistego stawiennictwa stron, gdy postępowanie zostało wszczęte z urzędu albo gdy strona bez swojej winy została błędnie wezwana do stawienia się. Żądanie przyznania należności należy zgłosić organowi administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie, przed wydaniem decyzji, pod rygorem utraty roszczenia (§ 2). Jak z powyższego wynika, uprawnienie do żądania przyznania należności określonych w art. 56 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. przysługuje wyłącznie tej osobie, która stawiła się na wezwanie. Ponadto jak stanowi § 2 analizowanej normy żądanie przyznania kosztów stawiennictwa należy zgłosić organowi przed wydaniem decyzji. W kontrolowanym postępowaniu, co potwierdzają dołączone do sprawy akta administracyjne, Skarżąca złożyła wniosek o zwrot kosztów stawiennictwa na rozprawie wyznaczonej na dzień [...] lipca 2015r., w dniu [...] czerwca 2015 r., a więc przed datą samej rozprawy, a w konsekwencji przed samym stawiennictwem. W ocenie Sądu wiosek Skarżącej był przedwczesny, albowiem samo roszczenie z jakim zwróciła się rzeczoznawca jeszcze nie powstało. Organ rozpatrując powyższy wniosek w dniu [...] czerwca 2015 r. nie miał zatem podstaw prawnych do jego uwzględnienia, albowiem wbrew wywodom autora skargi, ani w dacie jego złożenia, ani w dacie jego rozpatrzenia, nie został jeszcze dopełniony obowiązek stawiennictwa. Wychodząc poza omówiony wyżej aspekt sprawy za odmową przyznania zwrotu kosztów stawiennictwa w prowadzonym postępowaniu (w sytuacji złożenia wniosku na lub po rozprawie) przemawia również treść umowy nr [...] zawartej w dniu [...] września 2014 r. pomiędzy Skarżącą, a Wojewodą P. Przedmiotem umowy było zarówno sporządzenie operatów szacunkowych określających wartość nieruchomości gruntowych zabudowanych (4) oraz niezabudowanych (405) w celu ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogę w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (§ 1 pkt 1), jak też zakres przedmiotu zamówienia obejmował obowiązek gromadzenia we własnym zakresie przez Wykonawcę wszelkiej dokumentacji niezbędnej do jego wykonania oraz udział Wykonawcy (Skarżącej) w postępowaniach, w tym w rozprawach, przed organami administracyjnymi i sądami (§ 1 pkt 5). Uszczegółowieniem tej zasady jest § 1 pkt 13 umowy, który wprost stanowi, że Skarżąca w zakresie sporządzonych operatów szacunkowych zobowiązana jest, bez dodatkowego wynagrodzenia, na pisemny wniosek Zamawiającego: 1) brać udział w postępowaniach, w tym rozprawach przed organami administracyjnymi i sądowymi, oraz 2) sporządzać odpowiednie opinie, celem wykorzystania ich przez Zamawiającego w postępowaniach, w tym rozprawach przed organami administracji państwowej i sądowymi. Ponadto, jak wynika z § 3 pkt 2 umowy, wynagrodzenie za wykonanie zamówienia ma charakter ryczałtowy i obejmuje wszystkie koszty związane z realizacją umowy. Niedoszacowanie, pominięcie oraz brak rozpoznania zakresu przedmiotu umowy nie może być podstawą do żądania zmiany wynagrodzenia ryczałtowego. Uzupełnieniem przyjętej zasady jest również § 3 pkt 6 umowy stanowiący, że wynagrodzenie ryczałtowe o którym mowa w ust. 1 obejmuje wszystkie koszty związane z realizacją przedmiotu umowy, w tym ryzyko Wykonawcy z tytułu oszacowania wszelkich kosztów związanych z realizacją przedmiotu umowy, a także oddziaływania innych czynników mających lub mogących mieć wpływ na koszty. Analiza powyższych zapisów umownych nie pozostawia w ocenie Sądu wątpliwości, że Skarżącej, poza ustalonym w umowie wynagrodzeniem ryczałtowym, nie przysługuje uprawnienie do żądania dodatkowego wynagrodzenia związanego z wykonaniem zawartej umowy, w tym kosztów stawiennictwa na rozprawach administracyjnych na podstawie art. 56 § 1 k.p.a. Strona skarżąca zdaje się nie zauważać, że we wskazanym powyżej § 3 pkt 6 umowy, strony nie tylko precyzyjnie uregulowały, że wynagrodzenie ryczałtowe obejmuje wszystkie koszty związane z przedmiotem umowy, którym jest również obowiązek udziału w rozprawach administracyjnych, ale dodatkowo zastrzegły, że na zasadzie ryzyka Wykonawcy nie należą się inne koszty niewskazanie w umowie a związane z realizacją umowy, a nawet na tej samej zasadzie nie należą się jej koszty wynikające z oddziaływania innych czynników mających lub mogących mieć wpływ na koszty. Tak szerokie ujęcie odpowiedzialności na zasadzie ryzyka po stronie Wykonawcy objęło niewątpliwie i koszty stawiennictwa na rozprawie administracyjnej. Za taką konkluzją przemawia dodatkowo brzmienie § 11 ust.1 zawartej umowy, w którym Strony wyraźnie wyłączyły możliwość zastosowania w sprawach nieuregulowanych Kodeksu postępowania administracyjnego, odsyłając w tym zakresie wyłącznie do przepisów Kodeksu cywilnego i ustawy Prawo zamówień publicznych. Powyższe uregulowania w zakresie kosztów są, w ocenie Sądu, dozwolone i nie naruszają art. 56 § 1 k.p.a. Strony były uprawnione do ich ryczałtowego określenia i przeniesienia, ewentualnych o nie sporów, na drogę cywilną. Reasumując, zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organem zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i należyty, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Zostały także prawidłowo zinterpretowane, mające zastosowanie w sprawie, przepisy. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej czynności. Mają powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.