II SA/Bk 670/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi P. S. G. Sp. z o.o. w W. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej zagrożenia dla istniejącego przyłącza gazowego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] września 2014 roku, nr [...]; 2. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącej P. S. G. Sp. z o.o. w W. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (zwany dalej: PWINB) postanowieniem z dnia [...].08.2015r. o nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. (zwanego dalej PINB) z dnia [...].09.2014r. odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zagrożenia dla istniejącego przyłącza gazowego DN 32 mm średniego ciśnienia na działce o nr [...] wynikające z usytuowania budynku mieszkalnego na działce o nr [...] przy ul. [...]. Podstawą materialnoprawną postanowienia był przepis art. 61 a § 1 k.p.a. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco: Wnioskiem z dnia [...].09.2014r. P. Sp. z o.o. w W. – Zakład w B., zwróciła się do PINB o przeprowadzenie postępowania w celu likwidacji zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, a wynikającego stąd, że budowa budynku mieszkalnego wraz z garażem, na działce nr [...] w B. przy ul. [...], przebiega w strefie kontrolowanej istniejącego przyłącza gazowego średniego ciśnienia DN 32 (rok budowy 1988), co narusza przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26.04.2013r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie. Po zebraniu materiału dowodowego w postaci dokumentacji i przeprowadzonej kontroli budowy (protokół z [...].09.2014r.), PINB stwierdził, że inwestorem prowadzonej budowy budynku mieszkalnego na działce o nr [...] jest A. M. Budowa przebiega zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę. Organ stwierdził, pismem z dnia 15.09.2014r., że nie widzi podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. Od pisma z dnia [...].09.2014r. P. Sp. z o.o. – Zakład w B. wniosła odwołanie do PWINB, który potraktował w/w pismo, jako postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. a odwołanie jako zażalenie. Jednocześnie, organ odwoławczy wydał postanowienie z dnia [...].12.2014r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażalenia z dnia [...].10.2014r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, wyrokiem z dnia [...].04.2015r. w sprawie o sygn. akt [...] oddalił skargę P. na postanowienie PWINB w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Następnie, na wniosek P., PWINB przywrócił jej termin do wniesienia zażalenia postanowieniem z dnia [...].08.2015r. PWINB uzupełnił materiał dowodowy w sprawie poprzez zlecenie organowi I instancji przeprowadzenia kontroli budowy na działce o nr [...] przy ul [...]. w B., wykonania zdjęć oraz szkicu sytuacyjnego realizowanego budynku mieszkalnego z zaznaczeniem odległości od granicy działki. Kontrola została przeprowadzona w dniu [...].08.2015r. w obecności kierownika budowy i inwestora A. M. Dokumentację uzupełniającą doręczono organowi odwoławczemu. Postanowieniem z dnia [...].08.2015r. PWINB utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...].09.2014r. PINB o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. W uzasadnieniu postanowienia, organ II instancji stwierdził, iż materiał dowodowy zebrany w postępowaniu wskazuje na to, że budowa budynku mieszkalnego na działce o nr [...] jest prowadzona zgodnie z projektem budowlanym i projektem zagospodarowania działki. W związku z tym organy nadzoru budowlanego nie znalazły podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiocie zagrożenia dla istniejącego przyłącza gazowego, o co wnosiła Spółka Gazownictwa w piśmie z dnia [...].08.2014r. (data wpływu do organu – [...].09.2014r.). Zdaniem PWINB należało odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. nie tylko z tego względu, że budowa budynku mieszkalnego na działce o nr [...] jest prowadzona legalnie, ale również dlatego, że działka o nr [...] (sąsiednia), po której biegnie przyłącze gazowe do budynku, nie jest własnością Spółki Gazowniczej. Końcowo, organ odwoławczy stwierdził, że Spółka nie przedłożyła organowi I instancji decyzji o pozwoleniu na budowę przyłącza gazowego do budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...], a jedynie powołała się, że takowe zostało wydane z 1988r. Według PWINB legalność przyłącza gazowego do budynku na działce nr [...] może zostać zbadane przez organ I instancji w celu bezspornego stwierdzenia, czy zostało ono wybudowane zgodnie - z obowiązującymi w dacie jego budowy – przepisami techniczno-budowlanymi. Zdaniem organu zabudowa działki nr [...] nie może ograniczać praw właściciela do jego własnej działki o nr [...]. W skardze wywiedzionej do Sądu, P. Sp. z o.o. Zakład w B., zarzuciła postanowieniu z dnia [...].08.2015r. PWINB naruszenie § 10 ust. 1-3 i 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26.04.2013r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie oraz naruszenie art. 8, 9 i 77 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organy nadzoru budowalnego nie udzieliły skarżącej wyczerpujących wyjaśnień i wskazówek, czym naruszyły przepis art. 8 i 9 k.p.a. W dalszej części uzasadnienia skarżąca przywołuje przepisy z rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26.04.2013r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe w celu wykazania, że budynek na działce nr [...] został posadowiony (częściowo) w strefie kontrolowanej gazociągu, co stanowi zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Skarżąca zarzuciła organowi, że nie podjął działań w sytuacji realizacji budynku niezgodnie z przepisami w/w rozporządzenia. Nie zgodziła się z twierdzeniem organu, iż nie jest stroną postępowania, bowiem status strony (art. 28 k.p.a.) wywodzi z tego, iż jest właścicielem przyłącza gazowego, przebiegającego przez działkę o nr [...]. W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, chociaż nie wszystkie jej argumenty można uznać za trafne. Rozpoznając niniejszą sprawę, zgodnie z kognicją sądów administracyjnych wyrażoną w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., zwaną dalej: p.p.s.a.) oraz art. 134 § 1 tej ustawy, skład orzekający stwierdził, że organy administracji wydały zaskarżone postanowienie z naruszeniem przepisu art. 61a § 1 ustawy z dnia 14.06.1960r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 267, zwany dalej k.p.a). Art. 61a § 1 k.p.a. stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub nie ma w przepisach prawa podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, także gdy uprawnienia lub obowiązki wynikają z mocy samego prawa (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 6.03.2012r. – sygn. akt VII SA/Wa 2356/11; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13.12.2011r. – II SA/Ol 893/11; wyrok WSA w Warszawie z dnia 10.09.2014 r. – VII SA/Wa 141/14; wyrok NSA z dnia 7.02.2014 r. – I OSK 2159/12, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23.10.2014r. – II SA/Bk 644/14). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony został pogląd, iż zastosowanie instytucji określonej w art. 61 a § 1 k.p.a. ma charakter formalny. Występuje na etapie wstępnym badania żądania wnioskodawcy pod względem podmiotowym i przedmiotowym, co doprowadzi w sposób oczywisty, bez prowadzenia postępowania dowodowego, do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Jeżeli organ przeprowadzi czynności wyjaśniające i dowodowe, to zakończenie postępowania nie może nastąpić postanowieniem o odmowie jego wszczęcia na mocy art. 61 a § 1 k.p.a., lecz decyzją o umorzeniu postępowania wskutek jego bezprzedmiotowości (art. 105 § 1 k.p.a.) albo też decyzją o innej treści (w zależności od ustaleń stanu faktycznego). Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że jej istotą jest odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Jakkolwiek w skardze nie postawiono wyraźnego zarzutu naruszenia, przez organy, art. 61a § 1 k.p.a. to Sąd miał obowiązek, z urzędu, badania spełnienia przesłanek z tego przepisu (zobligowany normą art. 134 § 1 p.p.s.a). W sprawie niniejszej, organ I instancji (a także organ odwoławczy w ramach uzupełnienia) przeprowadził szerokie postępowanie dowodowe na okoliczność, czy budynek mieszkalny na działce o nr [...] jest budowany legalnie. Organ zgromadził dokumentację, dokonał 2 kontroli na gruncie, przy czym kontrolę z dnia [...].08.2015r. należałoby traktować jako oględziny, gdyż odbyła się z udziałem właściciela działki nr [...] pana A. M. i kierownika budowy. Należało zatem przyjąć, że organ I instancji, a w ślad za nim organ odwoławczy, w sposób nieuprawniony przyjął, iż postępowanie administracyjne nie było wszczęte, mimo, że przeprowadzono szereg czynności wyjaśniających i dowodowych. Stąd też, w ocenie Sądu, błędnym było zastosowanie art. 61 a § 1 k.p.a.. Natomiast ocena pozostałych zarzutów skargi, tj. naruszenia przepisów art. 77 art. 8 i 9 k.p.a., a także § 10 ust. 1-3 i 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 26.04.2013r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe byłaby przedwczesna na obecnym etapie. Uchybienia proceduralne legły u podstaw rozstrzygnięcia sądowego, bowiem naruszenie art. 61 a § 1 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Rozpoznając sprawę ponownie organy będą miały na względzie właściwe zastosowanie przepisów proceduralnych (o jakich wyżej). Ustosunkowując się do stanowiska organu, Sąd nie podziela argumentu, że skarżąca nie posiada przymiotu strony, skoro nie jest właścicielką działki o nr [...], przez którą przebiega przyłącze gazowe. Zgodnie z art. 28 k.p.a. strona postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W niniejszej sprawie, niewątpliwie, skarżąca posiada status strony, gdyż przyłącze gazowe jest jej własnością (a nie właściciela działki o nr [...]), a nadto jest zobowiązana do dbałości o bezpieczeństwo ludzi i mienia w zakresie oddziaływania instalacji gazowych. Rozpoznając sprawę ponownie, organ I instancji powinien kompleksowo wyjaśnić stan faktyczny sprawy, nie ograniczając się tylko do stwierdzenia, że budowa budynku mieszkalnego na działce o nr [...] jest realizowana zgodnie z ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Jeżeli organ stwierdzi, że nie są zachowane wymagane prawem odległości budynku na działce nr [...] od przyłącza gazowego przebiegającego przez działkę nr [...], to winien zbadać legalność położenia tego przyłącza, bowiem w chwili obecnej nie jest wiadomym, czy pozwolenie na budowę dla właściciela działki nr [...] zostało wydane z naruszeniem warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (w tej sytuacji można wzruszyć decyzję w trybie nieważnościowym), czy też właściciel działki nr [...] zrealizował budowę niezgodnie z tymi przepisami. Dopiero po wyjaśnieniu tych kwestii, organ wyda stosowne rozstrzygnięcie. Mając na względzie powyższe, orzeczono jak w sentencji, w tym o kosztach postępowania sądowego na podst. art. 200 p.p.s.a.