II SA/Bk 688/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 listopada 2021 r. sprawy ze skargi H. J. na akt Dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych w N. z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska wicedyrektora zespołu szkół 1. uchyla zaskarżony akt; 2. zasądza od Dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych w N. na rzecz skarżącej H. J. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Aktem z dnia [...] lipca 2021 r. dyrektor Zespołu Szkół Samorządowych w N. (dalej: "ZSS") odwołał H. J. ze stanowiska wicedyrektora ZSS z dniem [...] sierpnia 2021 r., wskazując, że powodem odwołania jest likwidacja tego stanowiska zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w N. nr [...]. Jako podstawę prawną odwołania dyrektora ZSS powołano art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. 2021 r., poz. 1082; dalej: "P.o."). Akt ten doręczono H. J. tego samego dnia. W skardze na ww. akt H. J. zarzuciła mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 64 ust. 1 w zw. z art. 98 ust. 1 pkt 5 P.o. przez ich niewłaściwe zastosowanie i odwołanie skarżącej przez dyrektora ZSS z pełnienia funkcji wicedyrektora ZSS z dniem [...] sierpnia 2021 r. z pominięciem procedury zasięgnięcia opinii organu prowadzącego, rady szkody oraz rady pedagogicznej, a co za tym idzie, wydanie przedmiotowego zarządzenia z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu, ewentualnie o jego uchylenie w całości. Ponadto wniosła o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 2.000 zł stosownie do załączonego spisu kosztów, wedle załączonej do skargi umowy o świadczenie pomocy prawnej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że uchwała Rady Miejskiej w N. z dnia 26 lutego 2021 r. nr XXIV/159/21 (Dz.Urz.Woj.Podl. 2021, poz. 949; dalej: "uchwała RM") nie dotyczy likwidacji stanowiska pracy wicedyrektora ds. przedszkola, lecz obniżenia wymiaru godzin dla dyrektora, wicedyrektora odpowiadającego za klasy IV-VI oraz wicedyrektora odpowiadającego za wychowanie przedszkolne i nauczanie początkowe, a zatem dyrektor ZSS nie mógł odwołać skarżącej na podstawie ww. uchwały RM. Dodała, że poza przypadkami określonymi w art. 66 P.o. organ prowadzący nie posiada kompetencji do odwołania wicedyrektora. Wskazała również, że wbrew dyspozycji art. 64 ust. 1 P.o., dyrektor ZSS nie zasięgnął opinii organu prowadzącego przed odwołaniem skarżącej z funkcji wicedyrektora, prowadząc jedynie konsultacje z radą pedagogiczną szkoły, która nie wyraziła zgody na odwołanie skarżącej z ww. funkcji. Dodała również, że nie jest możliwe odwołanie jednego z wicedyrektorów ZSS w związku z likwidacją stanowiska pracy, bez uprzedniej zmiany statutu ZSS. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że wbrew twierdzeniom skarżącej, przed jej odwołaniem z funkcji wicedyrektora ZSS, zasięgnięto opinii rady pedagogicznej na posiedzeniu w dniu [...] czerwca 2021 r. oraz opinii organu prowadzącego – Burmistrza N. w dniu [...] czerwca 2021 r., spełniając wymóg z art. 64 ust. 1 P.o. Podał, że kserokopia uchwały Rady Pedagogicznej ZSS nr [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. oraz pisma Dyrektora ZSS skierowanego dnia [...] czerwca 2021 r. do Burmistrza N. o wyrażenie opinii w sprawie odwołania skarżącej z przedmiotowego stanowiska, wraz z adnotacją organu prowadzącego: "opinia pozytywna", stanowią załączniki do odpowiedzi na skargę. Wyjaśnił również, że w ZSS nie została powołana rada szkoły, i jej zadania, na podstawie art. 82 ust. 1 P.o., wykonuje rada pedagogiczna. Organ wskazał, że powołanie się w treści zaskarżonego aktu na uchwałę RM, nie powoduje zmiany rzeczywistej przyczyny odwołania, jaką jest likwidacja stanowiska wicedyrektora, ani też nie daje podstaw do twierdzenia, że odwołania skarżącej dokonał organ prowadzący. Organ wyjaśnił, że doszło do faktycznej likwidacji stanowiska wicedyrektora ZSS do spraw przedszkola, co wynika z treści arkusza organizacji ZSS z dnia [...] marca 2021 r. na rok szkolny 2021/2022, który współtworzyła skarżąca. W arkuszu tym zostały przewidziane dwa stanowiska wicedyrektorów powierzone dwóm innym nauczycielom: stanowisko wicedyrektora do spraw przedszkola i do spraw szkoły podstawowej klas I-III oraz stanowisko wicedyrektora do spraw szkoły podstawowej klas IV-VIII. Skarżącej przydzielone zostały, zgodnie z jej wyborem, godziny nauczycielskie z przedmiotu nauczanie wczesnoszkolne i zajęcia z wychowawcą w szkole podstawowej w wymiarze 19 godzin oraz 5 godzin wychowania przedszkolnego w przedszkolu. Ww. arkusz został pozytywnie zaopiniowany przez Radę Pedagogiczną ZSS, Związek Nauczycielstwa Polskiego Oddział w Ł. i Kuratorium Oświaty w B., a także zatwierdzony przez Burmistrza N.. Dodatkowo organ wskazał, że w roku szkolnym 2021/2022 liczba stanowisk kierowniczych pedagogicznych w ZSS była relatywnie wysoka i wynosiła 4 na 21 oddziałów łącznie w szkole podstawowej i przedszkolu. Odnosząc się do żądania skarżącej o zasądzenie od organu kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 2.000 zł, organ wskazał, że wedle art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), do niezbędnych kosztów postepowania strony reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika zalicza się m.in. jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach. Zgodnie zaś z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265), minimalna stawka opłaty za czynności radcy prawnego w postępowaniu przed sądem administracyjnym w I instancji wynosi 480 zł. W konsekwencji organ wskazał, że wniosek ten powinien podlegać oddaleniu ponad kwotę 480 zł. W dniu [...] września 2021 r do sądu wpłynęło pismo skarżącej z dnia [...] września 2021 r., do którego załączono kserokopię pisma Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2021 r. informującego Prezesa Związku Nauczycielstwa Polskiego Oddziału w Ł., że na skutek przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, organ nadzoru skieruje do sądu administracyjnego skargę na uchwałę RM, domagając się stwierdzenia jej nieważności. Na rozprawie w dniu [...] listopada 2021 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o połączenie sprawy ze sprawą ze skargi Wojewody P. na uchwałę Rady Miejskiej w N. nr [...], wskazując że uchwała ta jest bezpośrednio związana ze sprawą skarżącej. W związku z tym wniósł również o odroczenie rozprawy. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie obydwu wniosków, wskazując, że sprawy dotyczą dwóch oddzielnych aktów wydanych przez dwa różne organy. Sąd postanowił oddalić wniosek o połączenie obydwu wskazanych przez stronę skarżącą spraw oraz oddalić wniosek o odroczenie rozprawy. Pełnomocnik skarżącej poparł skargę oraz wskazał, że być może przy formułowaniu skargi wkradł się błąd przy wskazywaniu podstawy zaskarżenia. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, wyjaśniając, że podstawą odwołania wicedyrektora był art. 64 ust. 1 P.o., a nie art. 65 ust. 1 P.o. Nie potrafił odpowiedzieć na pytanie w jaki sposób utworzono stanowisko wicedyrektora, które zajmowała skarżąca, tj. czy na podstawie statutu, czy na podstawie ustawy. Pełnomocnik skarżącej podtrzymał zarzut naruszenia art. 64 ust. 1 P.o. Nie potrafił się odnieść do tego na jakiej podstawie skarżąca została powołana na stanowisko wicedyrektora. Wniósł o zobowiązanie dyrektora ZSS do wskazania na jakiej podstawie powołano skarżącą na to stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności jest akt dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych w N. z dnia [...] lipca 2021 r., którym odwołano H. J. ze stanowiska wicedyrektora ZSS z dniem [...] sierpnia 2021 r. Na wstępie wyjaśnić należy, że akt odwołania dyrektora (wicedyrektora) szkoły nie należy wyłącznie do czynności ze sfery prawa pracy. W tego typu sprawach mamy do czynienia z aktem o podwójnym charakterze, wywołującym skutki zarówno w sferze prawa pracy, jak również w sferze publicznoprawnej. Podwójny charakter tego aktu i wywoływanie przez niego dodatkowo skutków regulowanych prawem pracy nie oznacza, że przestaje być przez to aktem z zakresu administracji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2013 r. I OSK 2641/12; wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1416/11). Akt dyrektora szkoły o powołaniu lub odwołaniu wicedyrektora szkoły jest aktem z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a przez to podlega kontroli sądów administracyjnych, jakkolwiek w procedurze jego wydania nie stosuje się wprost przepisów k.p.a. (por. postanowienie NSA z dnia 5 września 2014 r. sygn. akt I OSK 2030/14 (publ. LEX nr 1528988). Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego aktu, wskazać należy, że został on wydany na podstawie art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. 2021 r., poz. 1082; dalej: "P.o."), który stanowi, że "w placówce, w której zgodnie z ramowym statutem może być utworzone stanowisko wicedyrektora i inne stanowisko kierownicze, powierzenia tych stanowisk i odwołania z nich dokonuje dyrektor placówki, po zasięgnięciu opinii organu prowadzącego, rady placówki oraz rady pedagogicznej". Jako powód zaś odwołania skarżącej ze stanowiska wicedyrektora szkoły wskazano likwidację tego stanowiska zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w N. nr [...]. W tym miejscu zauważyć należy, że możliwość powierzenia stanowiska dyrektora i odwołania z niego przewiduje także art. 64 ust. 1 P.o., w myśl którego "jeżeli w szkole utworzono stanowisko wicedyrektora lub inne stanowiska kierownicze, powierzenie tych stanowisk i odwołania z nich dokonuje dyrektor szkoły, po zasięgnięciu opinii organu prowadzącego, rady szkoły oraz rady pedagogicznej." Przesłanki odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego wskazuje natomiast art. 66 ust. 1 P.o., w myśl którego, organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce: 1) odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w razie: a) złożenia przez nauczyciela rezygnacji, za trzymiesięcznym wypowiedzeniem, b) ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 57 ust. 2 w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli - bez wypowiedzenia, c) złożenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny wniosku, o którym mowa w art. 56 ust. 3; 2) w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 8, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Uregulowanie przypadków i przesłanek umożliwiających odwołanie dyrektora szkoły (i wicedyrektora) z zajmowanej funkcji umożliwia dokonanie kontroli legalności odwołania takiej osoby z zajmowanego stanowiska, co także nosi znamiona pewnej gwarancji przed pochopnym lub nieuzasadnionym odwoływaniem (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 grudnia 2015 r. sygn. akt III SA/Gd 375/15, LEX nr 1949451). Wskazać również należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę na obowiązek wyczerpującego uzasadnienia wydawanego w omawianym przedmiocie aktu, a w szczególności przekonującego umotywowania przesłanek, które legły u podstaw podjętego rozstrzygnięcia. Prawidłowość wydanego aktu o odwołaniu ze stanowiska dyrektora szkoły powinna być bowiem oceniana na podstawie faktów, które zostały wskazane w uzasadnieniu kontrolowanego aktu. Powołane tam okoliczności muszą być przy tym konkretne i dowiedzione w stosownym postępowaniu poprzedzającym wydanie aktu oraz znajdować pełne potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Istotne są również wywody przytoczone przez organ, gdyż to, jakie zdarzenia uznał on za przesłanki odwołania, musi wynikać bezpośrednio z uzasadnienia wydanego w tym zakresie aktu. Wymóg uzasadnienia władczego aktu w sprawie z zakresu administracji publicznej wynika z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w Konstytucji RP, w tym zwłaszcza z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) oraz z zasad praworządności i legalności (art. 7). Akty odwołujące dyrektorów szkół ze stanowiska powinny być zatem odpowiednio uzasadnione, przy czym istotne są wywody i argumentacja prawna zawarta bezpośrednio w uzasadnieniu podjętego aktu (tak: wyrok NSA z 16 listopada 2012 r., sygn. I OSK 1664/12; wyrok WSA w Lublinie z 26 stycznia 2012 r., III SA/Lu 609/11; wyrok WSA w Gliwicach z 23 sierpnia 2011 r., sygn. IV SA/GI 986/10, wyrok NSA z 7 czerwca 2011 r., sygn. I OSK 314/11). Powyższe odnieść należy także do odwołania ze stanowiska wicedyrektora, ma ono bowiem materialnie jednakową treść, jak akt o odwołaniu dyrektora szkoły. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, że zaskarżony akt nie tylko nie wskazuje przyczyn odwołania skarżącej ze stanowiska wicedyrektora szkoły, ale i także w ogóle nie zawiera uzasadnienia. Taką przyczyną nie może być art. 65 ust. 1 P.o., ponieważ przepis ten normuje tylko procedurę odwołania, a nie jego przyczyny. Odniesienie się zaś w treści zaskarżonego aktu do uchwały Rady Miejskiej w N. nie wyczerpuje obowiązku wskazania podstawy materialno – prawnej odwołania skarżącej ze stanowiska wicedyrektora szkoły. Pismo odwołujące skarżącą ze stanowiska wicedyrektora szkoły nie wskazuje ponadto żadnych motywów, dla których odwołanie było konieczne. Stwierdzono jedynie, że odwołanie skarżącej z zajmowanego stanowiska powodowane jest jego likwidacją zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w N. nr [...] (daty tej uchwały nie wskazano). Tak określone motywy odwołania skarżącej z omawianego stanowiska zostały również określone w pismach kierowanych do podmiotów opiniujących (Burmistrza N., Rady Pedagogicznej ZSS w N.). Tymczasem lektura ww. uchwały, która nie zawiera uzasadnienia, w żadnym jej miejscu nie potwierdza przyczyny odwołania skarżącej z zajmowanego stanowiska, w szczególności nie wskazuje na likwidację stanowiska skarżącej. Postanowienia tej uchwały, które odnoszą się do stanowiska wicedyrektora ZSS w N. odpowiednio odpowiadającego za wychowanie przedszkolne i nauczanie początkowe oraz odpowiadającego za klasy IV-VIII znajdują się w § 1 ust. 2 i 3, i stanowią jedynie o obniżeniu tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć w przypadku tych stanowisk o ½ obowiązkowego wymiaru zajęć. W odpowiedzi zaś na skargę wyjaśniono, że wskazanie w zaskarżonym akcie, że likwidacja stanowiska wynika z ww. uchwały Rady Miejskiej w N. nie powoduje zmiany rzeczywistej przyczyny odwołania. Faktyczna bowiem przyczyna likwidacji zajmowanego przez skarżącą stanowiska wynika z treści arkusza organizacji ZSS w N. z dnia [...] marca 2021 r. na rok szkolny 2021/2022, który współtworzyła także sama skarżąca z racji zajmowanego stanowiska wicedyrektora szkoły. W arkuszu tym zostały przewidziane dwa stanowiska wicedyrektorów, powierzone dwóm innym nauczycielom: stanowisko wicedyrektora do spraw przedszkola i do spraw szkoły podstawowej klas I-III oraz stanowisko wicedyrektora do spraw szkoły podstawowej klas IV-VIII. Skarżącej przydzielone zostały, zgodnie z jej wyborem, godziny nauczycielskie z przedmiotu nauczanie wczesnoszkolne i zajęcia z wychowawcą w szkole podstawowej w wymiarze 19 godzin oraz 5 godzin wychowania przedszkolnego w przedszkolu. Ww. arkusz został pozytywnie zaopiniowany przez Radę Pedagogiczną ZSS, Związek Nauczycielstwa Polskiego Oddział w Ł. i Kuratorium Oświaty w B., a także zatwierdzony przez Burmistrza N.. Dodatkowo organ wskazał, że w roku szkolnym 2021/2022 liczba stanowisk kierowniczych pedagogicznych w ZSS była relatywnie wysoka i wynosiła 4 na 21 oddziałów łącznie w szkole podstawowej i przedszkolu. Powyższe okoliczności odwołania skarżącej z zajmowanego stanowiska zostały potwierdzone przez pełnomocnika organu podczas rozprawy sądowej w dniu 4 listopada 2021 r. Odnosząc się do przedstawionych wyżej wywodów i okoliczności niniejszej sprawy, przyjąć należy, że brak wskazania przez organ w zaskarżonym akcie, powodów odwołania skarżącej ze stanowiska wicedyrektora szkoły nie odpowiada prawu, uzupełnienie zaś tego braku w odpowiedzi na skargę i podczas rozprawy sądowej nie mogą zmienić tej oceny. W niniejszej sprawie dyrektor ZSS w N., o czym była już mowa wyżej, powinien szczegółowo i rzetelnie przedstawić oraz udokumentować swoje stanowisko w uzasadnieniu do zaskarżonego aktu. Późniejsze ujawnienie intencji, podglądów i argumentów, wtórne wobec wydanego aktu, nie może konwalidować niedostatków uzasadnienia samego aktu. W szczególności zwrócić również należy uwagę, że w rozpoznawanej sprawie brakuje uwzględnienia relacji pomiędzy przepisem art. 65 ust. 1 P.o. (względnie 64 ust. 1 P.o.) oraz 66 P.o. w kontekście wymogów proceduralnych jakie należy spełnić, aby skutecznie odwołać wicedyrektora szkoły. Takich rozważań zabrakło, a zatem nie można uznać jakoby skutecznie doszło do odwołania ze stanowiska skarżącej. Końcowo zauważyć należy, że wątpliwości Sądu budzi także przyjęta podstawa zastosowanego trybu odwołania skarżącej z zajmowanego stanowiska. Podczas rozprawy sądowej obie strony postępowania, w tym sam organ wydający zaskarżony akt miały wątpliwości co do przyjętego trybu odwołania, tzn. czy w sprawie niniejszej winien mieć zastosowanie art. 65 ust. 1 czy art. 64 ust. 1 P.o. Żadna ze stron nie potrafiła także odpowiedzieć na pytanie w jaki sposób utworzono stanowisko wicedyrektora, które zajmowała skarżąca, tj. czy na podstawie statutu, czy na podstawie ustawy. Biorąc zatem pod uwagę wskazane powyżej naruszenia prawa materialnego i procesowego, w tym zwłaszcza fakt, że zaskarżony akt w ogóle nie posiada uzasadnienia, stwierdzić należy, że został on wydany z naruszeniem prawa. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. W opisanych okolicznościach Sąd stwierdza, że poddany jego kontroli akt nie spełniał powyższych wymogów i nie tylko wymykał się ocenie pod kątem zaistnienia przesłanek przedmiotowych, a w konsekwencji nie mógł pozostać w obrocie prawnym. Następstwem uwzględnienia skargi było – stosownie do treści art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. - zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego, na które złożyły się: wpis od skargi (200 złotych), koszty zastępstwa procesowego pełnomocnika (480 złotych) oraz opłata skarbowa od dokumentu pełnomocnictwa (17 złotych). Sąd zaliczył koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 złotych wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). W ocenie Sądu, ani rodzaj i stopień zawiłości sprawy ani niezbędny nakład pracy radcy prawnego nie uzasadniał zasądzenia w oparciu o § 15 ust. 3 ww. rozporządzenia, kosztów zastępstwa w wyższej wysokości (tj. 2000 zł) niż stawka minimalna przewidziana w tym rozporządzeniu. Należy zauważyć, że stosownie do art. 205 § 2 p.p.s.a., do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony.