I OSK 2030/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 5 września 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 maja 2014 r. o sygn. akt III SAB/Gd 41/14 wydane w sprawie ze skargi R.M. na bezczynność Prezydenta Miasta G. w przedmiocie rozpatrzenia odwołania w sprawie odwołania ze stanowiska wicedyrektora szkoły postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 maja 2014 r. o sygn. akt III SAB/Gd 41/14. Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] wydanym przez Dyrektora Gimnazjum nr [...] w Gdańsku R.M. został odwołany ze stanowiska wicedyrektora ww. gimnazjum. W dniu [...] stycznia 2014 r. do Urzędu Miasta Gdańska wpłynęło pismo R.M. zatytułowane "odwołanie". Z treści pisma wynikało, że R.M. kwestionuje akt odwołania ze stanowiska wicedyrektora, który w jego ocenie stanowi decyzję administracyjną. Pismem datowanym na dzień 11 lutego 2014 r. Zastępca Prezydenta Miasta Gdańska poinformował ww., że przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty nie przewidują trybu odwoławczego od decyzji wydanej przez dyrektora szkoły w przedmiocie odwołania wicedyrektora z zajmowanego stanowiska. Jednocześnie w ww. piśmie wskazano, że czynności powołania i odwołania jako czynności z zakresu administracji publicznej podlegają kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jako czynności z zakresu prawa pracy czynności te podlegają nadto kontroli sądu pracy. W dniu 22 kwietnia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga R.M. na bezczynność Prezydenta Miasta Gdańska polegającą na nierozpatrzeniu odwołania od ww. decyzji wydanej przez dyrektora gimnazjum. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Gdańska wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 28 maja 2014 r. o sygn. akt III SAB/Gd 41/14 odrzucił skargę. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku akt odwołania ze stanowiska wicedyrektora szkoły nie stanowi decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 104 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Tym samym odwołanie ze stanowiska wicedyrektora szkoły, jako niemające charakteru indywidualnej sprawy rozstrzyganej decyzją administracyjną, nie podlegało – zdaniem Sądu pierwszej instancji – ocenie, co do zgodności z prawem w trybie odwoławczym przewidzianym w ustawie – Kodeks postępowania administracyjnego. Zdaniem WSA brak jest bowiem w przepisach obowiązującego prawa (w tym w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty – tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) normy kompetencyjnej uprawniającej ww. organ administracji publicznej do wydania aktu administracyjnego w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od aktu odwołania ze stanowiska wicedyrektora. Tym samym Sąd pierwszej instancji uznał, że na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zobligowany był odrzucić skargę, jako nienależącą do jego właściwości, skoro zaskarżona bezczynność nie mieści się w granicach bezczynności, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ww. ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiódł R.M., wnosząc o jego uchylenie w całości, jako naruszającego: art. 37 ust. 1 i art. 38 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o systemie oświaty, art. 7 ust. 1 pkt 8 oraz art. 30 ust. 1 i art. 31 ustawy o samorządzie gminnym, art. 32 ust. 1 i art. 78 Konstytucji RP, art. 3 § 2 pkt 1 i 4 oraz pkt 8 p.p.s.a., art. 1 § 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 35 § 3 i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta Gdańska wniósł o jej oddalenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Spór w niniejszej sprawie dotyczy tego, czy sąd administracyjny jest właściwy w sprawie skargi na bezczynność prezydenta miasta w przedmiocie rozpatrzenia odwołania w sprawie odwołania ze stanowiska wicedyrektora szkoły. Artykuł 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że normuje ona postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jej przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Z kolei art. 2 tej ustawy ustala właściwość w zakresie rozstrzygania spraw sądowoadministracyjnych, wskazując, że do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych powołane są sądy administracyjne. Oznacza to, że w pierwszej kolejności Sąd obowiązany jest zbadać, czy zaskarżony akt podlega jego kontroli. Z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika domniemanie drogi sądowej oraz zakaz zawężającej wykładni przepisów gwarantujących jednostce prawo do sądu (zob. R. Mikosz, M. Zirk-Sadowski, Granice prawa do sądu administracyjnego w Rzeczypospolitej Polskiej, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2007, nr 3, s. 37). Tym samym każdy obywatel, którego prawa lub wolności zostały naruszone, ma zapewniony dostęp do sądu. Jak zauważył NSA w postanowieniu z dnia 17 stycznia 2014 r. o sygn. akt I OSK 3030/13, z powyższych gwarancji konstytucyjnych wynikają określone konsekwencje dla orzekającego sądu administracyjnego. Sąd, odrzucając skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w sytuacji istnienia sprawy mogącej podlegać kontroli judykatury, zobowiązany jest nie tylko wyczerpująco wykazać własną niewłaściwość w sprawie, ale także w takim przypadku wskazać w uzasadnieniu orzeczenia sąd właściwy do rozpoznania sprawy. Nie wolno bowiem organowi wymiaru sprawiedliwości doprowadzić do sytuacji, w której twierdzenia jednostki o naruszeniu jej praw lub wolności miałyby pozostać poza efektywną kontrolą sądową. Niedopuszczalne jest zatem odrzucenie skargi na akt lub czynność (bezczynność) ingerującą na jakiejkolwiek płaszczyźnie w prawa, wolności lub obowiązki jednostki bez wskazania, w jaki inny sposób, niż przed sądem administracyjnym, akt ten lub czynność (bezczynność) może podlegać kontroli co do zgodności z prawem. Konkretyzując tę konstatację, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, odrzucenie skargi wniesionej do sądu administracyjnego jest możliwe tylko wówczas, jeżeli istnieje jasny przepis (lub przepisy) statuujący inny sąd jako właściwy, a w konsekwencji sąd administracyjny – jako niewłaściwy, w istniejącej realnie sprawie. Taka sytuacja nie miała zaś miejsca w niniejszej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga R.M. dotyczy aktu z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej "u.s.o."), w szkole lub placówce, w których zgodnie z ramowym statutem może być utworzone stanowisko wicedyrektora i inne stanowiska kierownicze, powierzenia tych stanowisk i odwołania z nich dokonuje dyrektor szkoły lub placówki, po zasięgnięciu opinii organu prowadzącego, rady szkoły lub placówki oraz rady pedagogicznej. W świetle art. 37 ust. 2 u.s.o. nie ma wątpliwości, że stanowisko wicedyrektora szkoły ustawodawca zaliczył do kategorii stanowisk kierowniczych. Z kolei w myśl art. 38 ust. 1 u.s.o., organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce: 1) odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w razie: a) złożenia przez nauczyciela rezygnacji, za trzymiesięcznym wypowiedzeniem, b) ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 34a ust. 2 w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli - bez wypowiedzenia, c) złożenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny wniosku, o którym mowa w art. 34 ust. 2a; 2) w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego – ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Ww. przepis ma zastosowanie do stanowisk kierowniczych w szkole, a zatem także do stanowiska wicedyrektora szkoły. W bogatym orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi większych wątpliwości, że odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego ma charakter kompetencji władczej, związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie oświaty, określonych w przepisach mających charakter publicznoprawny. Personalny charakter aktu odwołania z funkcji kierowniczej nie stanowi zatem o jego prywatnoprawnym charakterze, gdyż obsada stanowiska kierowniczego w szkole jest formą zarządzania szkołą publiczną, a zarządzanie szkołą wchodzi w zakres administracji publicznej. Okoliczność, że akt taki wywołuje konsekwencje w sferze prawa pracy, ma jedynie ten skutek, że osoba odwołana może własnego interesu prawnego w sferze stosunków pracowniczych dochodzić przed sądem pracy (zob. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2005 r., I OSK 296/05, LEX nr 186659). Przyjmuje się zatem w orzecznictwie, że zarządzenie w sprawie odwołania z funkcji dyrektora szkoły jest aktem o charakterze administracyjnoprawnym. Jako taki podlega więc kontroli wojewody oraz właściwości sądów administracyjnych, a nie powszechnych. Skoro art. 38 u.s.o. nie wskazuje formy decyzji administracyjnej dla odwołania dyrektora szkoły, to oznacza to, że następuje ono w formie zarządzenia. Powołanie bądź odwołanie dyrektora szkoły jest sprawą z zakresu administracji publicznej z wszystkimi tego konsekwencjami (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r., I OSK 805/10, LEX nr 645315; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 sierpnia 2010 r., I OSK 817/10). Nie można więc przyjąć, że akt odwołania dyrektora szkoły (tak jak akt powierzenia stanowiska dyrektora szkoły) należy wyłącznie do czynności ze sfery prawa pracy, a w sprawach tego rodzaju właściwy jest wyłącznie sąd powszechny. W tego typu sprawach mamy do czynienia z aktem o podwójnym charakterze, wywołującym skutki zarówno w sferze prawa pracy, jak również w sferze publicznoprawnej. Podwójny charakter tego aktu i wywoływanie przez niego dodatkowo skutków regulowanych prawem pracy nie oznacza, że przestaje być przez to aktem z zakresu administracji publicznej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2013 r. I OSK 2641/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2012 r., II SA/Wa 1416/11). Od aktu o odwołaniu dyrektora wymaga się, aby zawierał uzasadnienie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2012 r., I OSK 1664/12). Powyższe uwagi odnoszone były w orzecznictwie do aktu odwołania dyrektora szkoły. Wszelako ma on materialnie jednakową treść, jak akt o odwołaniu ze stanowiska wicedyrektora szkoły. Różni je m.in. to, że odwołania wicedyrektora szkoły, stosownie do art. 37 ust. 1 u.s.o., dokonuje dyrektor szkoły lub placówki, po zasięgnięciu opinii organu prowadzącego, rady szkoły lub placówki oraz rady pedagogicznej. Dyrektor zaś szkoły nie jest organem jednostki samorządu terytorialnego, zatem jego akty nie podlegają kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., co nie znaczy, że nie ma do tego innej podstawy. Skoro akt o odwołaniu dyrektora szkoły nie jest decyzją administracyjną (zob. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2004 r., OSK 439/04, OwSS 2005, nr 3, s. 69), to podobny w treści akt o odwołaniu wicedyrektora szkoły również nie ma takiego charakteru. Nie będzie zatem podlegał – wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie – zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Nie znajdą także zastosowania § 2 pkt 2 i 3 p.p.s.a., jako dotyczące postanowień administracyjnych, ani 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. odnoszący się do aktów prawa miejscowego, ani też 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., gdyż analizowane odwołanie wicedyrektora nie jest rozstrzygnięciem nadzorczym nad działalnością organu samorządu terytorialnego. Pozostaje zatem rozważenie, czy akt o odwołaniu wicedyrektora szkoły jest aktem lub czynnością z 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiedź na to pytanie powinna być twierdząca. Jak bowiem wskazano wyżej, akt ten nie tylko dotyczy stosunku prawnopracowniczego, ale także – bezpośrednio – administracyjnoprawnego. Zarazem akt o odwołaniu z funkcji wicedyrektora dotyczy praw i obowiązków danej osoby, gdyż na jego mocy zostaje ona pozbawiona kompetencji przyznanych wicedyrektorowi szkoły przez statut szkoły oraz ustawę. Zważyć należy, że w przypadku nieobecności dyrektora szkoły lub placówki, stosownie do art. 39 ust. 7 u.s.o., zastępuje go wicedyrektor. Obowiązki dyrektora mogą być powierzone wicedyrektorowi także w innych przypadkach – zob. np. art. 36a ust. 5 u.s.o. Nie budzi zatem wątpliwości ścisła relacja między aktem o powołaniu albo odwołaniu osoby z funkcji wicedyrektora a jej uprawnieniami i obowiązkami wynikającymi z przepisów prawa. Akt ten ma treść zarówno publicznoprawną, jak i związaną ze stosunkami prawa pracy. Na gruncie powyższego stwierdzić należy, że akt dyrektora szkoły o powołaniu lub odwołaniu wicedyrektora szkoły jest aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Podlega zatem kontroli sądów administracyjnych, jakkolwiek w procedurze jego wydania nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wynika z tego, że na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. dopuszczalna jest skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie odwołania z funkcji wicedyrektora szkoły. Skarga zatem w niniejszej sprawie należy do właściwości sądu administracyjnego, tak więc zaskarżone postanowienie WSA o odrzuceniu skargi zasługiwało na wyeliminowanie z obrotu prawnego. Odrębną kwestią jest zasadność merytoryczna wniesionej skargi – ta podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku merytorycznego badania zasadności skargi na rozprawie. Wcześniej Sąd ten musi jednak uzupełnić akta administracyjne sprawy, w celu zweryfikowania terminowego wyczerpania przez skarżącego środków prawnych wymaganych do wniesienia skargi i prawidłowości określenia skarżonego organu, a dopiero jeśli weryfikacja ta wypadnie pozytywnie – rozpatrzyć merytorycznie skargę. Zaznaczyć bowiem należy, że od odwołania ze stanowiska wicedyrektora nie przysługuje odwołanie, lecz można wnieść na ten akt skargę po wcześniejszym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a.) Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 1 i 3 tej ustawy.