II SA/Bk 71/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 marca 2015 r. sprawy ze skargi G. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...].11.2014 r. nr [...], 2. stwierdza, że wymienione decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...].11.2014 roku nr [...] Wójt Gminy P., na podstawie art. 3, art. 4, art. 5, art. 6, art. 8, art. 9, art. 12 a, art. 20 ust. 3, art. 23, art. 24, art. 25, art. 26 ustawy z dnia 28.11.2003 roku o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2013 roku, poz. 1456 z późn. zm.) w związku z Rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3.01.2013 roku w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. z 2013 roku, poz. 3), Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10.08.2012 roku w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodziny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2012 roku, poz. 959) oraz art. 104 kpa – orzekł o przyznaniu świadczeń w formie zasiłku rodzinnego na dziecko do lat 5, P. J., w kwocie po 77 złotych miesięcznie w okresie od 1.10.2014 roku do 31.10.2014 roku. Przyznał także dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na P. J. kwotę 80,00 złotych miesięcznie w okresie od 1.10.2014 roku do 31.10.2014 roku. Jednocześnie odmówił przyznania świadczenia w formie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka – P. J. W motywach rozstrzygnięcia organ stwierdził, iż z przedłożonego zaświadczenia lekarskiego wynika fakt pozostawania przez wnioskodawczynię pod opieką medyczną dopiero od 28 miesiąca ciąży, zaś zgodnie z treścią art. 9 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych dodatek z tytułu urodzenia dziecka przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później, niż od 10 tygodnia ciąży do dnia porodu. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Pani G. J. w zakresie nieprzyznania dodatku z tytułu urodzenia syna P. J. Odwołująca podkreślała, iż znajduje się w bardzo trudnej sytuacji życiowej i finansowej. Sprawuje opiekę nad 10-ciorgiem swoich dzieci. Początkowo nie sądziła, że jest w ciąży. W międzyczasie opiekowała się chorym teściem, który zmarł. Dojazdy do lekarza stwarzają jej olbrzymie problemy z uwagi na odległość jak i kwestie kupienia biletów z uwagi na ciągły brak pieniędzy. Aktualnie Pani G. J. oświadczyła, że ma bardzo złe wyniki cytologii, które mogą być początkiem raka szyjki macicy. W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...].12.2014 roku nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy, omawiając przytoczone w podstawie prawnej regulacje ustawy o świadczeniach rodzinnych, dotyczące wnioskowanego dodatku, stwierdził, że jedną z przesłanek warunkujących uzyskanie prawa do dodatku z tytułu urodzenia dziecka jest pozostawanie matki pod opieką medyczną od 10-tego tygodnia ciąży do dnia porodu. Skoro więc odwołująca zgłosiła się do lekarza dopiero w 28 tygodniu ciąży to, w świetle art. 9 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ I instancji słusznie odmówił jej przyznania przedmiotowego dodatku. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiodła Pani G. J. Skarżąca podtrzymała stanowisko wyrażone w odwołaniu, dodając, że aktualnie synek P. J. poważnie choruje na serce. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny, w oparciu o wskazane kryterium dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu (np. decyzji) oraz poprzedzającego jego wydanie postępowania administracyjnego z przepisami ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. W toku kontroli sąd administracyjny nie stosuje zasad współżycia społecznego, kryteriów słusznościowych czy celowościowych (vide: wyrok NSA z 25 września 2009 r., I OSK 1403/08, baza orzeczeń nsa. gov.pl). Sprawowana przez sąd administracyjny kontrola legalności jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy z dnia wydania zaskarżonego aktu (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd administracyjny - w granicach rozpoznawanej sprawy - bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć w niej zastosowanie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Nadto w myśl natomiast art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Wyrokując w zakresie tak wyznaczonej kognicji Sąd uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Sądu przy wydawaniu decyzji przez organy obu instancji doszło bowiem do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) oraz do naruszenia prawa materialnego o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Przedmiotem zaskarżenia odwołaniem do SKO, a następnie skargą do sądu administracyjnego było rozstrzygnięcie organów w zakresie w jakim odmówiono skarżącej prawa do dodatku z tytułu urodzenia w dniu 16.10.2014r. syna P. J. Materialnoprawną podstawą decyzji w części negatywnej dla strony pozostawał przepis art. 9 ust. 6 z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: - Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) stanowiący (podobnie jak w przypadku jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka - art. 15b ust. 5 i 6 ustawy), iż dodatek z tytułu urodzenia dziecka przysługuje pod warunkiem pozostawania przez kobietę pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Stosownie do przepisu art. 9 ust. 7 pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną. Wykładnia językowa analizowanego przepisu art. 9 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie pozostawia wątpliwości co do tego, iż wprowadza on ścisłą cezurę czasową poddania się przez kobietę ciężarną opiece medycznej, jako warunku uzyskania wnioskowanego świadczenia. Wskazany sposób wykładni nie może być jednak uznany za jedyny do zastosowania. Celem wykładni jest bowiem odtworzenie z przepisów prawnych rzeczywistej treści zakodowanej w nich normy prawnej. Służy temu katalog zasad i reguł wykształconych przez praktykę interpretacyjną i systematyzowanych oraz objaśnianych przez naukę. Ich wspólną cechą jest rozróżnienie reguł językowych oraz reguł pozajęzykowych (reguł systemowych oraz reguł funkcjonalnych), które - w podanej kolejności - należy stosować w każdym przypadku interpretacji tekstu prawnego (szerzej M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, wydanie 5, Warszawa 2010, s. 229-230 oraz 329-343. O recepcji zasady omnia sunt interpretanda przez krajowe sądownictwo, zob. M. Zirk-Sadowski, Wykładnia w prawie administracyjnym (w:) System prawa administracyjnego, pod red. R. Hausera, Z, Niewiadomskiego i A. Wróbla, tom 4, Warszawa 2012, s. 143-145 oraz O. Bogucki, Wykładnia funkcjonalna w działalności najwyższych organów władzy sądowniczej, Szczecin 2011, s. 284-286). Zrozumienie tekstu prawnego wymaga przeprowadzenia całego procesu interpretacyjnego. Nawet jeśli zwrot użyty w danym przepisie jest językowo jednoznaczny interpretator powinien kontynuować wykładnię stosując dyrektywy pozajęzykowe, w celu ustalenia zgodności albo niezgodności rezultatu wykładni językowej z rezultatem wykładni funkcjonalnej. W przypadku niezgodności konieczne jest objaśnienie, jakie wartości narusza znaczenie językowe oraz czy zapewnienie spójności aksjologicznej prawa wymaga zmiany tego znaczenia (vide: wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 12 kwietnia 2012 r. II SA/Go 202/12 baza orzeczeń nsa.gov.pl). Prezentowane stanowisko znajduje również wsparcie przez wzgląd na funkcje sądu administracyjnego jako gwaranta praw i wolności obywatelskich. Operatywna wykładnia sądowa powinna bowiem realizować spójność aksjologiczną systemu prawa. Sąd jest zatem zobowiązany wybrać taką interpretację przepisów, która umożliwia najpełniejsze urzeczywistnienie naczelnych zasad i wartości systemu prawa, przede wszystkim zatem zasad i wartości chronionych konstytucyjnie (tamże oraz wyroki NSA z dnia 26 marca 2010 r., I OSK 1668/09; dnia 26 kwietnia 2010 r., I OSK 61/10 oraz dnia 12 stycznia 2010 r., I OSK 1105/09; baza orzeczeń.nsa.gov.pl). Taką też postawę judykatury postuluje i aprobuje doktryna (zob. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 41-43 oraz A. Gomułowicz, Aspekt prawotwórczy sądownictwa administracyjnego, Warszawa 2008, s. 121 i n.). Zauważyć w związku z tym należy, iż powołane przepisy art. 9 ust. 6 i 7 zostały wprowadzone do ustawy o świadczeniach rodzinnych na mocy art. 7 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 6 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy - Kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r. Nr 237, poz. 1654). W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej wskazano, że "zmiana ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), wprowadza warunkowe wypłacanie świadczenia z tytułu urodzenia dziecka (tzw. becikowego) uzależnione od przedstawienia, przez matkę lub ojca dziecka ubiegających się o takie świadczenie, zaświadczenia lekarskiego o objęciu odpowiednią opieką w czasie ciąży, podobnie jak w przypadku korzystania przez kobiety w ciąży z zapomogi. Intencją tej regulacji jest zwiększenia rzeczywistego objęcia kobiet w ciąży opieką lekarską w trakcie ciąży, co może przyczynić się do ograniczenia wysokiego poziomu śmiertelności oraz zmniejszenia odsetka niemowląt posiadających niską masę urodzeniową". (vide: Sejm Rzeczypospolitej Polskiej VI kadencji, nr druku 630 i 885). Bez wątpienia analizowany przepis art. 9 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych wprowadza ścisłą cezurę czasową poddania się przez kobietę ciężarną opiece medycznej, jednakże dokonując jego wykładni nie można pomijać rzeczywistej intencji ustawodawcy, którego wolą było zmobilizowanie kobiet w ciąży do szczególnej dbałości o zdrowie, przejawiającej się w poddawaniu się systematycznej kontroli medycznej (opiece lekarskiej) w całym okresie ciąży. Posiłkując się zatem wykładnią historyczną i funkcjonalną należałoby uznać za konieczne i decydujące, przy stosowaniu przepisu art. 9 ust. 6 i ustalaniu na jego podstawie prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka, dokonywanie przez organy ustaleń zarówno w zakresie dbałości kobiety o zdrowie w czasie ciąży (pozostawania w tym okresie pod opieką lekarską), jak również dołożenia przez kobietę należytej staranności w zakresie dochowania terminu poddania się tej opiece. Nie można bowiem wykluczyć, że z przyczyn niezależnych od swej woli i wiedzy kobieta nie będzie w stanie dochować określonego w art. 9 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych terminu poddania się opiece medycznej Taka sytuacja zaistnieć może np. w przypadku upływu długiego okresu pomiędzy datą rejestracji a wyznaczoną datą wizyty u lekarza albo w przypadku braku możliwości rozeznania przez kobietę stanu ciąży w ciągu pierwszych 10 tygodni spowodowanego uwarunkowaniami fizjologicznymi, osobniczymi czy zdrowotnymi danej kobiety. Koniecznym zatem wydaje się przeprowadzenie takiej wykładni omawianego przepisu, która gwarantowałaby możliwość korzystania z tej formy pomocy także kobietom, które z niezawinionych przez siebie przyczyn nie były w stanie poddać się opiece medycznej przed upływem 10 tygodnia ciąży, a zostały nią objęte w późniejszym okresie i pozostawały pod taką opieką do dnia porodu (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 lipca 2013 r. III SA/Gd 223/13, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 września 2013 r. IV SA/Po 580/13, baza orzeczeń nsa.gov.pl. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24.10.2013 roku sygn. akt II SA/Go 770/13). Za wskazanym kierunkiem wykładni przepisów uprawniających do otrzymania spornego świadczenia rodzinnego przemawiają także zasady konstytucyjne wywiedzione z art. 32 w zw. z art. 71 Konstytucji RP. Zgodzić się należy całkowicie ze stanowiskiem wyrażonym w powołanych orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych, iż odwołanie się jedynie do językowej (literalnej) wykładni przepisu art. 9 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych może w istocie prowadzić do zróżnicowania sytuacji prawnej kobiety w ciąży ze względu na stan jej zdrowia. Ze względu bowiem na określone problemy dotyczące jej fizjologii dana kobieta może znaleźć się w sytuacji, w której zaburzenia czy inne nieprawidłowości funkcjonowania jej organizmy mogą jej uniemożliwiać lub istotnie utrudniać istotnie rozpoznanie przez nią - na tak wczesnym etapie - stanu ciąży lub jej podejrzenia. Sytuacja taka stanowiłaby naruszenie zasady równości oznaczającej, że wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. W opisanej sytuacji kobiety nie cierpiące na jakiekolwiek dolegliwości uniemożliwiające spostrzeżenie w sposób naturalny, że są w ciąży byłyby faworyzowane w stosunku do tych kobiet - tak samo jak one będących w ciąży - które jednak z uwagi na określone okoliczności związane z ich stanem zdrowia nie mogłyby w taki sam sposób rozeznać tego, że są w ciąży. Prowadziłoby to w istocie do nierównego traktowania kobiet będących w ciąży dyskryminując te z nich, które z powodów zdrowotnych (obiektywnych, niezależnych od woli) nie mogłyby stać się beneficjentami pomocy dla rodziny przewidzianej przez ustawodawcę w art. 9 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tej sytuacji jedynie wykładnia historyczna, powiązana z wykładnią funkcjonalną i prokonstytucyjną, dokonywaną z poszanowaniem zasady równości (art. 32 Konstytucji RP) oraz zasady uwzględniania dobra rodziny (art. 71 Konstytucji RP), nakazującej udzielania szczególnej pomocy ze strony władz publicznych rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej oraz kobietom zarówno w ciąży, jak i po urodzeniu dziecka, pozwala na odtworzenie rzeczywistej normy prawnej zawartej w przepisie art. 9 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odkodowana przy pomocy wskazanych metod wykładni rzeczywista treść normy prawnej, zawartej w przepisie art. 9 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w okolicznościach niniejszej sprawy, obligowała organy do poczynienia ustaleń dotyczących istnienia okoliczności powodujących niemożność czy utrudnienie poddania się przez skarżącą. opiece medycznej przed upływem 10 tygodnia ciąży. Organy powinny np. ustalić kiedy skarżąca zarejestrowała się do lekarza i czy opóźnienie w poddaniu się opiece medycznej w związku ze stanem ciąży nie było wynikiem oczekiwania na pierwszą wizytę lekarską. Poprzez uzyskanie wyjaśnień od strony, lekarza albo uzyskanie odpowiedniego zaświadczenia lekarskiego lub wglądu do dokumentacji medycznej (z dochowaniem obowiązujących w tym zakresie wymogów pranych, za zgodą wnioskodawczyni) ustalić jakie były przyczyny poddania się przez skarżącą. opiece medycznej dopiero od 28 tygodnia ciąży. W szczególności, z uwagi na sformułowanie przez skarżącą w odwołaniu, jak również w skardze: "ale nie chciałam myśleć, że jestem znów w ciąży", czy uwarunkowania fizjologiczne jej organizmu lub stan zdrowia spowodowały, iż nie mogła ona przed upływem 10 tygodnia ciąży podejrzewać, że jest w tym stanie, a tym samym i poddać się warunkującej prawo do spornego świadczenia, opiece medycznej od wynikającego z ustawy momentu. Organy, mając na uwadze także przyczyny tkwiące w systemie organizacyjnym służby zdrowia i aktualne realia publicznej opieki medycznej, winny ustalić, czy w miejscu zamieszkania skarżącej (matki 10-ciorga dzieci, w tym 9-ciorga małoletnich) jest podstawowa placówka medyczna – ośrodek zdrowia z zatrudnioną w nim położną. Jeżeli jest – to czy skarżąca tam i kiedy zgłaszała fakt ciąży, ponieważ moment, od którego kobieta ciężarna powinna pozostawać pod opieką medyczną w rozumieniu art. 9 ust. 6 i 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych rozpoczyna się w chwili jej zgłoszenia się w ciąży do lekarza lub położnej w ramach podstawowej opieki zdrowotnej, a nie od chwili pierwszego badania lekarskiego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18.09.2014 roku sygn. akt III SA/Kr 873/14). W wypadku braku placówki zdrowia w miejscu zamieszkania skarżącej organ winien także wyjaśnić, w jakiej odległości jest najbliższa placówka specjalistyczna, w której mogła skarżąca uzyskać opiekę lekarską i jakie były w niej terminy oczekiwania na specjalistę. Mając zatem na uwadze, dokonaną przez Sąd, prokonstytucyjną wykładnię normy zawartej w art. 9 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych uznać należało, iż organy wydając zaskarżone decyzje, kierując się błędnym rozumieniem powołanego przepisu prawa materialnego, nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego nakierowanego na okoliczności istotne z punktu widzenia jego rzeczywistej treści. Tym samym czym naruszyły przepisy art. 7 i art. 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze wskazanych przyczyn, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30.08.2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd, uwzględniając skargę, uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w części odmawiającej skarżącej prawa do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia syna. Ponownie rozpoznając sprawę, organy związane będą udzielonymi wskazaniami i dokonaną przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu oceną prawną (art. 153 p.p.s.a.).