II SA/Bk 725/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi P. SA z siedzibą w K. na postanowienie Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę Decyzją Starosty Z. z dnia [...] lipca 2014 r. znak [...] ograniczono sposób korzystania z nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym działki [...] o pow. 1,1707 ha, położonej w obrębie N. gmina R., stanowiącej współwłasność w udziałach po ½ części M. B. i R. P., poprzez udzielenie spółce P. S.A. z siedzibą w K. zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez ww. nieruchomość napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV relacji N., w tym na usytuowanie jednego słupa elektroenergetycznego (nr 27/RU typu MLI 120+5) oraz podwieszenie przewodów linii elektroenergetycznej fazowych i odgromowych a także na przebudowę linii elektroenergetycznej średniego napięcia 15 kV do stacji "C." stanowiącej własność P. S.A. Oddział B. polegającej na jej skablowaniu na odcinku kolizji z projektowaną linią 400 kV poprzez wybudowanie stanowiska słupowego nr 83/2 typu Kg – 12/12 i podziemne ułożenie kabla SN 15 kV w osi tej linii na głębokości 90 cm. Stwierdzono, że zezwolenie dotyczyło wykonania robót budowlanych skutkujących koniecznością zajęcia gruntu pod pas technologiczny a w miejscu posadowienia słupów ograniczenie to ma charakter stały. Zasięg ograniczeń został wskazany na załączniku graficznym do decyzji. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak [...] Starosta Z. udzielił spółce P. S.A. z siedzibą w K. zezwolenia na niezwłoczne zajęcie powyższej nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zwanej dalej: u.g.n. Decyzja ta została opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności. Po rozpatrzeniu odwołań od pierwszej z wyżej wymienionych decyzji ([...] lipca 2014 r.) Wojewoda P. utrzymał ją w mocy, zaś WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2015 r. w sprawie II SA/Bk 1140/14 skargę na decyzję Wojewody oddalił. Od wyroku sądu pierwszej instancji została wniesiona skarga kasacyjna, sprawa została zarejestrowana pod nr I OSK 3024/15 (dotychczas jest w toku) i w sprawie tej NSA postanowieniem z 20 listopada 2015 r. wstrzymał wykonanie decyzji Starosty Z. z [...] lipca 2014 r. Natomiast w dniu [...] kwietnia 2016 r. właściciele nieruchomości, których prawa ograniczono decyzją z [...] lipca 2014 r. zainicjowali postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oraz utracone korzyści. Postanowieniem z [...] lipca 2016 r. Starosta Z. z powołaniem się na art. 97§ 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego zawiesił z urzędu postępowanie w przedmiocie odszkodowania. Uznał, że wprawdzie została w sprawie wydana decyzja Starosty zezwalająca na wykonanie robót budowlanych na nieruchomości wnioskodawców, ale postanowieniem NSA z 20 listopada 2015 r. jej wykonanie zostało wstrzymane. Wskutek tego "wykonanie jej w całości nie jest możliwe, gdyż nie można ujawnić w KW prowadzonej dla nieruchomości, ograniczeń wynikających z tej decyzji, zbliżonych swą treścią do służebności przesyłu." Wskazał na niewiadomy efekt rozpoznania skargi kasacyjnej w sprawie I OSK 3024/15 oraz fakt znajdowania się akt postępowania w NSA, co również uniemożliwia prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli wnioskodawcy M. B. oraz R. P., którzy zarzucili: 1. naruszenie art. § 1 pkt. 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1060 r. Kodeks postępowania administracyjnego (zwanej dalej: k.p.a.) poprzez jego zastosowanie i uznanie, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd podczas gdy nie istnieje taka zależność; 2. naruszenie art. 16 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację polegającą na uznaniu, że decyzja Starosty Z. z [...] lipca 2014 r. wydana na podstawie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami nie funkcjonuje w obrocie prawnym, podczas gdy decyzja ta jest ostateczna i istnieje w obrocie prawnym; 3. naruszenie art. 9 z dnia drugie u.g.n. poprzez jego błędną interpretację polegającą na uznaniu, że w przypadku wstrzymania wykonalności decyzji uprawniony podmiot nie może wystąpić z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za skutki decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., podczas gdy wstrzymanie wykonalności, jakkolwiek pozbawia skutków prawnych decyzji, to nie eliminuje jej z obrotu prawnego; 4. naruszenie art. 128 ust. 4 u.g.n. poprzez jego błędną interpretację polegającą na uznaniu, że ustalenie wysokości odszkodowania może nastąpić dopiero po zakończeniu się okresu czasowego ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości; 5. naruszenie art. § 43 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.), poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie doszło do wystąpienia szkody, podczas gdy wnioskodawcy ponieśli szkodę; 6. naruszenie art. 14 § 1 k.p.a. polegające na przyjęciu, że Starosta nie może procedować w sprawie ustalenia odszkodowania z uwagi na przekazanie akt sprawy do NSA w sprawie udzielenia zezwolenia na założenie i przeprowadzenie napowietrznej linii elektroenergetycznej oraz zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Wojewoda P. po rozpoznaniu powyższego zażalenia postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144, art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 100 § 1 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie. Wyjaśnił, że art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zawieszenia postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo precyzują, że przepis ten dotyczy sytuacji, gdy w toku postępowania administracyjnego wyłoni się zagadnienie, do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący to postępowanie, a które jest koniecznym warunkiem merytorycznego zakończenia sprawy. Zagadnienie wstępne (kwestia prejudycjalna) to takie zagadnienie prawne, które powstało w toku postępowania, do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący to postępowanie, bowiem rozstrzygnięcie tego zagadnienia należy do właściwości sądu powszechnego lub innego organu administracji. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy przedstawił cechy zagadnienia wstępnego konstatując, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła żadna kwestia, która uniemożliwiałaby wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie odszkodowania. W szczególności niezakończone prawomocnie postępowanie sądowe w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości (brak orzeczenia NSA) nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania o odszkodowanie. Wojewoda krytycznie ocenił stanowisko organu I instancji, że na przeszkodzie obecnemu postępowaniu stoi brak wpisu w księdze wieczystej decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości oraz postanowienie NSA o wstrzymaniu wykonania decyzji ograniczającej. Podkreślił, że dla możliwości ustalenia odszkodowania istotny pozostaje fakt wykonania i zakończenia robót, a ten w sprawie jest niesporny. Z zapisów w dzienniku budowy wynika, że roboty budowlane zostały rozpoczęte [...] października 2014 r., a zakończone [...] grudnia 2014 r. Dlatego nie zachodzą przeszkody do procedowania w sprawie o odszkodowanie. Skargę na powyższe postanowienie wniosły P. S.A. z siedzibą w K. Zarzucono naruszenie art. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżąca spółka podkreślała specyficzny, szczególny charakter postępowania prowadzonego w trybie art. 124 u.g.n. i rolę art. 9 tej ustawy. Dlatego to ostatnio wymieniony przepis powinien podlegać analizie organu, a nie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. Wojewoda, jak wskazano w skardze, "zapomniał" o wykonalności decyzji wydanej na podstawie art. 124 u.g.n. Zdaniem skarżącego, skoro nie ma podstawy, czyli wykonalnej decyzji, mogącej być ujawnioną w księdze wieczystej – to nie ma możliwości ustalenia odszkodowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie może zostać uwzględniona albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zawiesić je: 1. w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105); 2. w razie śmierci przedstawiciela ustawowego strony; 3. w razie utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych; 4. gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; 5. na wniosek Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, w przypadku gdy stroną postępowania jest podmiot w restrukturyzacji, o którym mowa w art. 2 pkt 44 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji (Dz.U z 2016 r. poz. 996). Wynika to z treści art. 97 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 23, dalej jako: k.p.a.). Natomiast fakultatywnie postępowanie może zostać zawieszone w sytuacji, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie wszczęto postępowanie, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz zagraża to interesowi społecznemu. Zasadnie w sprawie niniejszej przedmiotem rozważań organów odnośnie możliwości zawieszenia postępowania wszczętego wnioskiem z [...] kwietnia 2016 r. o ustalenie odszkodowania za ograniczenie z korzystania z nieruchomości była przesłanka zawarta w art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., albowiem żadne inne przyczyny zawieszenia nie mogły wchodzić w rachubę w stanie faktycznym sprawy. Podkreślić należy, że instytucja zawieszenia postępowania przewidziana w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. opiera się na założeniu, że organ rozstrzygający daną sprawę nie jest w stanie prowadzić postępowania administracyjnego, albowiem rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pojęcie "zagadnienia wstępnego" użyte w tym przepisie należy rozumieć tak, że jest to kwestia, która pozostaje poza właściwością danego organu i bez jej rozstrzygnięcia nie można dalej prowadzić postępowania. Należy jednak zauważyć, że to, co jest owym zagadnieniem wstępnym zależy od tego, co jest przedmiotem sprawy głównej, a to z kolei wynika z przepisów prawa materialnego. Organ administracji publicznej obowiązany jest ustalić związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a zagadnieniem wstępnym. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Zasadnie tę instytucję (zagadnienia wstępnego) ocenił organ odwoławczy posiłkując się orzecznictwem sądów administracyjnych. Zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Chodzi tu zatem o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Musi zatem istnieć bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym rozumianym jako kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki rozstrzygnięcia albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej (por. wyroki w sprawach: I OSK 1136/13 z 23 lipca 2014 r., I SA/Wa 1667/14 z 9 stycznia 2015 r., II SA/Wa 986/15 z 26 października 2015 r., I SA/Wa 2937/13 z 11 lutego 2016 r. dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://www.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA). Powtarzając za WSA w Bydgoszczy (wyrok w sprawie II SA/Bd 455/15 z 21 lipca 2015 r. (CBOSA) stwierdzić należy: "Zależność, o której mowa w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wyrażać się musi w istnieniu bezpośredniego związku przyczynowego polegającego na tym, że rozstrzygniecie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sytuacja taka zachodzi wówczas, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji. Tak więc zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego." Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania. W konstrukcji zagadnienia wstępnego elementem najważniejszym, którego brak eliminuje możliwość zawieszenia postępowania, jest zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (vide wyrok NSA w sprawie I OSK 2508/15 z 9 czerwca 2016 r. – CBOSA). Dlatego podzielić należy ocenę organu odwoławczego, że w sprawie nie wystąpiły żadne przyczyny do zawieszenia postępowania, w szczególności przesłanka oparta na treści art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a.). Przedmiotem postępowania jest ustalenie odszkodowania za wykonane na podstawie decyzji Starosty Z. roboty budowlane. Fakt wykonania został ustalony na podstawie wpisów w dzienniku budowy, z którego wynika, że roboty zakończono [...] grudnia 2014 r. i nie jest przez strony kwestionowany. Zatem rację ma Wojewoda, że nie ma przeszkód w prowadzeniu postępowania celem ustalenia wysokości odszkodowania. Nie zmienia tej oceny fakt, iż wyrok tutejszego sądu oddalający skargę na decyzję Wojewody P. utrzymującą w mocy decyzję Starosty Z. ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości (z dnia [...] lipca 2014 r.) został zaskarżony do NSA i w sprawie I OSK 3024/15 postanowieniem z dnia 20 listopada 2015 r. ostatnio wymieniony sąd wstrzymał wykonanie decyzji Starosty Z. z uwagi na treść art. 9 u.g.n. Sąd, w sytuacji, gdy organ administracyjny nie wykonał obowiązku wynikającego z treści powołanego przepisu uwzględnił wniosek strony o wstrzymanie wykonania decyzji. Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej fakt wydania postanowienia wstrzymującego wykonanie decyzji uniemożliwiałyby prowadzenie postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania wówczas, gdyby wstrzymanie wykonania nastąpiło zanim roboty zostały wykonane. Ustawodawca przewidział w art. 9 u.g.n. odrębną regulację w zakresie wykonalności decyzji określonych w przepisie, w tym wydanych na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. oraz ustanowił zabezpieczenie podmiotu ograniczonego w sposobie użytkowania poprzez nałożenie na organ obowiązku wstrzymania wykonania decyzji w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W sprawie ograniczenia sposobu użytkowania nieruchomości wnioskodawców mimo wniesienia skargi Wojewoda nie wydał postanowienia wstrzymującego, także sama strona skarżąca w postępowaniu przed WSA w Białymstoku nie złożyła wniosku o wstrzymanie przez sąd wykonania. Taki wniosek złożyła dopiero przed NSA, który wydał postanowienie wstrzymujące, ale faktycznie wykonanie decyzji ograniczającej już nastąpiło. Zanim zostało wstrzymane wykonanie decyzji Wojewody P. z [...] października 2014 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty Z. z [...] lipca 2014 r. – roboty budowlane zostały wykonane. W takiej sytuacji, mimo braku wpisu w księdze wieczystej ograniczenia prawa do korzystania z nieruchomości, do czego niezasadnie przykłada wagę skarżąca Spółka, w stanie faktycznym sprawy niniejszej możliwe jest prowadzenie postępowania w przedmiocie ustalenia i wypłacenia odszkodowania. Decyzja z [...] lipca 2014 r. funkcjonuje w obrocie prawnym, jakkolwiek obecnie wstrzymane jest jej wykonanie, to faktycznie została wykonana, co nastąpiło przed wydaniem postanowienia wstrzymującego. W stanie faktycznym sprawy niniejszej nie ma zatem żadnego zagadnienia wstępnego, od rozstrzygnięcia którego przez inny organ lub sąd zależałoby rozpatrzenie sprawy. Przeszkody w rozpatrywaniu wniosku o odszkodowanie nie może stanowić także niewiadomy wynik skargi kasacyjnej ani fakt znajdowania się akt sprawy w NSA. Tak, jak zauważył organ odwoławczy, w sytuacji wykonania decyzji nawet wynik postępowania kasacyjnego w postaci jej wyeliminowania z obrotu prawnego pozostanie bez wpływu na możliwość ubiegania się o odszkodowanie. Odszkodowanie przysługuje bowiem, zgodnie z art. 128 ust. 4 u.g.n., za szkody powstałe na skutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126 u.g.n. Aby więc możliwe było ustalenie wysokości odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, konieczne jest wystąpienie zdarzenia, w wyniku którego powstała szkoda lub z którym wiąże się zmniejszenie wartości nieruchomości. To właśnie wystąpienie zdarzenia (szkody) stanowi podstawę do ustalenia odszkodowania. W konkluzji należało podzielić stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Zważywszy, że postanowienie organu I instancji było wydane z urzędu, nie na wniosek strony, organ odszkodowawczy był uprawniony na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. orzec jedynie o uchyleniu postanowienia organu pierwszej instancji bez negatywnego orzekania co do istoty sprawy (vide wyrok NSA w sprawie II OSK 2518/15 z 28 października 2015 r. – CBOSA). Zaskarżone postanowienie odpowiada prawu dlatego skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) o czym sąd orzekł jak na wstępie.