II SA/Bk 740/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński,, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...].10.2015 r. nr [...], 2. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w B. na rzecz skarżącego D. B. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] października 2015 r. znak [...] Dyrektor Izby Celnej w B. zawiesił młodszego rachmistrza D. B. w pełnieniu obowiązków służbowych i zwolnił go od pełnienia innych obowiązków służbowych na czas trzech miesięcy od dnia doręczenia decyzji. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 103 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2015 r., poz. 990 ze zm.). Organ wyjaśnił, że na podstawie zawiadomienia Prokuratury Rejonowej w B. w sprawie o sygn. akt [...] z dnia [...] września 2015 r., które wpłynęło do organu w dniu 17 września 2015 r. ustalono, iż postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. wszczęte zostało śledztwo o wyżej wskazanej sygnaturze w sprawie przyjęcia korzyści osobistej w postaci alkoholu, tj. 0,5 l Jack Daniels przez funkcjonariusza celnego z Oddziału Celnego w B. D. B., tj. o czyn z art. 228 § 1 Kodeksu karnego. Treść tego zawiadomienia była powodem wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie zawieszenia D. B. w pełnieniu obowiązków służbowych w Urzędzie Celnym w Białymstoku Izby Celnej w B., bowiem śledztwo dotyczyło przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego. W trakcie postępowania funkcjonariusz celny wnosił o jego umorzenie i wskazywał, że – wbrew ustaleniom organów celnych - nie zostało wszczęte przeciwko niemu postępowanie karne, bowiem nie wydano postanowienia o przedstawieniu zarzutów. Organ nie podzielił tej argumentacji wyjaśniając, że postępowanie przygotowawcze jest pierwszym etapem postępowania karnego i wszczyna je postanowienie prokuratora, jeśli zachodzi uzasadnione podejrzenie popełnienia przestępstwa. Treść zawiadomienia prokuratorskiego z dnia [...] września 2015 r. uzasadniała zawieszenie funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych oraz obniżenie mu wynagrodzenia do 50 % uposażenia przysługującego w dniu zawieszenia. Powyższą decyzję z dnia [...] października 2015 r. zmieniono decyzją z dnia [...] października 2015 r. znak [...] w ten sposób, że inaczej określono bieg terminu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych i zwolnienia od pełnienia innych obowiązków służbowych: od dnia 10 października 2015 r. do dnia 10 stycznia 2016 r. Zmianę motywowano tym, że funkcjonariusz w dniu 9 października 2015 r. pełnił służbę. D. B. złożył od decyzji zawieszającej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzucił naruszenie art. 103 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Celnej w związku z art. 71 § 1 Kodeksu postępowania karnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W jego ocenie, przepis art. 103 ust. 1 pkt 1 można zastosować dopiero wówczas, gdy postępowanie przygotowawcze prowadzone wobec funkcjonariusza przeszło w fazę in personam, tzn. gdy stał się on podejrzanym. Jak wyjaśnił, Kodeks postępowania karnego rozróżnia osobę podejrzaną (śledztwo w fazie in rem) i podejrzanego (śledztwo w fazie in personam). Podejrzanym staje się osoba po wydaniu postanowienia o przedstawieniu zarzutów albo postawieniu zarzutów w związku z przystąpieniem do przesłuchania w charakterze podejrzanego, której to fazy nie osiągnęło postępowanie przygotowawcze prowadzone przez Prokuraturę w sprawie [...]. Jak wyjaśnił, powyższą interpretację potwierdza wykładnia identycznego jak art. 103 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Celnej - przepisu art. 39 ust. 1 ustawy o Policji. Decyzją z dnia [...] października 2015 r. znak [...] Dyrektor Izby Celnej w B., po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w mocy. Organ odwoławczy ocenił jako bezzasadne zarzuty naruszenia przepisów Kodeksu postępowania karnego, które, w jego ocenie, nie mają zastosowania w sprawie zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych funkcjonariusza celnego. Mają bowiem w nim zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (zgodnie z art. 188 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej). Zdaniem organu odwoławczego, treść zawiadomienia z Prokuratury Rejonowej dotyczącego wszczęcia śledztwa [...] stanowiła wystarczającą przesłankę do podjęcia kwestionowanej decyzji o zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych. W zawiadomieniu wskazano bowiem sygnaturę akt, przedmiot postępowania karnego, kwalifikację prawną czynu i osobę, wobec której organ prowadzi śledztwo. Jak wyjaśniono, zawieszenie w pełnieniu obowiązków służbowych jest instytucją służącą odsunięciu funkcjonariusza od pełnienia bieżących obowiązków na wypadek, gdyby okazało się, że przestał on spełniać wymagania stawiane funkcjonariuszom celnym i przyjął naganną postawę względem obowiązującego prawa. Rolą zaś organu celnego wydającego decyzję o zawieszeniu nie jest ocena prawidłowości wszczęcia postępowania karnego, z powodu wszczęcia którego zawieszenie następuje. Skargę na powyższą decyzję odwoławczą złożył od sądu administracyjnego D. B. i zarzucił naruszenie: 1. art. 188 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej poprzez błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że zawarte w nim sformułowanie "wszczęcie postępowania karnego przeciwko funkcjonariuszowi" nie jest tożsame z "wszczęciem postępowania karnego przeciwko osobie" na gruncie prawa karnego, podczas gdy powszechne zasady wykładni nakazują interpretować określone pojęcia identycznie, tzn. według znaczenia, jakie mają one w sobie właściwej gałęzi prawa; 2. art. 103 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Celnej poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że wszczęcie postępowania "w sprawie" i określenie osoby podejrzanej wypełnia przesłankę "wszczęcia postępowania karnego przeciwko funkcjonariuszowi" w sytuacji, gdy nie zostało przeciwko niemu wszczęte postępowania karne w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Uzasadniając zarzuty skarżący powtórzył argumentację wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy odnośnie tego, że momentem wszczęcia postępowania karnego przeciwko osobie, tj. momentem, gdy postępowanie przygotowawcze przechodzi w fazę in personam, jest wydanie postanowienia o przedstawieniu zarzutów albo postawienie zarzutu w związku z przystąpieniem do przesłuchania w charakterze podejrzanego, co wynika z art. 71 § 1 oraz art. 308 § 2 i art. 325g § 1 i 2 Kodeksu postępowania karnego. Wyjaśnił, że organ odwoławczy wykluczył stosowanie ogólnych, powszechnie przyjętych dyrektyw wykładni pojęć prawnych, w tym zaniechał odwołania się do wykładni systemowej wewnętrznej i zewnętrznej gwarantujących zupełne i niesprzeczne odczytanie danej instytucji prawa. W przedmiotowej sprawie należało sięgnąć do sposobu rozumienia pojęć "osoba podejrzana" i "podejrzany" w systemie prawa karnego, co doprowadziłoby do konkluzji, że wobec faktu niewydania w stosunku do skarżącego postanowienia o przedstawieniu zarzutów, a więc wobec nieprzekształcenia się prowadzonego śledztwa z fazy in rem w fazę in personam – nie jest on podejrzanym (nie toczy się przeciwko niemu, personalnie, postępowanie karne). Podobnie jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżący odwołał się do art. 39 ust. 1 ustawy o Policji i zawartego w nim identycznego jak w art. 103 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Celnej sformułowania, którego skutkiem jest obowiązek zawieszenia funkcjonariusza Policji w czynnościach służbowych dopiero po przekształceniu się postępowania przygotowawczego w fazę in personam (przeciwko temu funkcjonariuszowi). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Argumentował, że znajdujące się w aktach sprawy zawiadomienie o wszczęciu śledztwa personalizuje osobę skarżącego, określa jego czyn i wskazuje kwalifikację prawną czynu, co wystarczało do wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem dokonywanej przez Sąd kontroli w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest decyzja Dyrektora Izby Celnej w B. utrzymująca w mocy (w wyniku ponownego rozpoznania sprawy) własną decyzję w przedmiocie zawieszenia funkcjonariusza celnego w pełnieniu obowiązków służbowych. Podstawą materialnoprawną wydanej decyzji stanowił art. 103 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2015 r., poz. 990), normujący kwestię zawieszenia funkcjonariusza celnego w czynnościach służbowych. Zgodnie z tym przepisem, funkcjonariusza celnego zawiesza się w pełnieniu obowiązków służbowych na czas nie dłuższy niż 3 miesiące, w przypadku wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. W tym miejscu podkreślić należy, że treść powołanego wyżej przepisu wskazuje, że zawieszenie funkcjonariusza celnego w czynnościach służbowych – w razie wystąpienia okoliczności wskazanych w tym przepisie – jest obligatoryjne. Jednocześnie nie sposób jest nie zauważyć, że dopuszczalność zawieszenia funkcjonariusza celnego w wykonywaniu przez niego czynności służbowych uzależniona została przez ustawodawcę od samego faktu postawienia funkcjonariuszowi zarzutów w postępowaniu karnym, nie zaś od stwierdzenia winy co do popełnionych czynów (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2012 r., I OSK 89/12, pub. Lex 1291415). A zatem w razie wszczęcie przeciwko funkcjonariuszowi celnemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, organ ma obowiązek zawieszenia takiego funkcjonariusza w czynnościach służbowych. Spełnienie powyższej przesłanki, warunkującej obligatoryjne zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych, stało się istotą sporu w konkretnej sprawie. Zdaniem organu celnego dołączone do akt sprawy zawiadomienie Prokuratora Rejonowego w Białymstoku z dnia [...] września 2015 r. o wszczęciu śledztwa postanowieniem Prokuratury Rejonowej w B. z dnia [...] września 2015 r. pod sygnaturą [...] w sprawie: "Przyjęcia korzyści osobistej w postaci alkoholu, tj. 0,5 l Jack Daniels przez funkcjonariusza celnego z Oddziału Celnego w B. D. B., tj. o czyn z art. 228 § 1 kk.", stanowi wystarczającą podstawę zawieszenia skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych. Z treści bowiem tego dokumentu wynika wprost: sygnatura akt, przedmiot postępowania karnego, kwalifikacja prawną czynu i osoba, wobec której organ prowadzi śledztwo. Rolą zaś organu celnego wydającego decyzję o zawieszeniu nie jest ocena prawidłowości wszczęcia postępowania karnego, z którego powodu następuje omawiane zawieszenie. Natomiast w ocenie pełnomocnika skarżącego treść zawiadomienia prokuratorskiego z dnia [...] września 2015 r. nie uzasadniała zawieszenie funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych. Wbrew bowiem ustaleniom organów celnych wobec skarżącego nie zostało wszczęte postępowanie karne, gdyż nie wydano postanowienia o przedstawieniu zarzutów. Rozstrzygając powyższy spór, Sąd stanął na stanowisku, że w konkretnym przypadku nie zaistniała przesłanka warunkująca obligatoryjne zawieszenie funkcjonariusza celnego w czynnościach służbowych, o której mowa w art. 103 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Cywilnej, w szczególności warunku tego nie wypełnia zawiadomienie Prokuratora Rejonowego w B. z dnia [...] września 2015 r. Jak już wyżej wskazano omawiany przepis wyraźnie obliguje do zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych, ale dopiero w sytuacji, gdy dochodzi do wszczęcia postępowania karnego przeciwko funkcjonariuszowi, czyli przeciwko osobie. Inaczej mówiąc, aby funkcjonariusza można było skutecznie zawiesić w pełnieniu jego obowiązków służbowych, postępowanie przygotowawcze z fazy "in rem" (w sprawie) musi przekształcić się w postępowanie " in personam" – tj. przeciwko osobie. Powyższy pogląd znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych i Sąd w składzie obecnym w pełni go aprobuje. W wyroku WSA w Gdańsku sygn. akt III SA/Gd 60/14, skład orzekający wypowiadając się na tle regulacji odnoszących się do zawieszenia funkcjonariusza Policji w pełnieniu czynności służbowych – art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, wskazał że w rozpatrywanej sytuacji istotne znaczenie ma moment w jakim dochodzi do wszczęcia postępowania karnego przeciwko osobie. W ocenie tego Sądu omawianej regulacji nie można wykładać i stosować w oderwaniu od tego, w jaki sposób kwestia ta rozumiana jest w procedurze karnej. Stąd też zwrócono uwagę, że w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 24 czerwca 2013 r. sygn. akt V KK 453/12 orzeczono, że "dla przyjęcia, że nastąpiło przekształcenie postępowania z fazy in rem w fazę in personam, niezbędne jest łączne spełnienie 3 warunków: sporządzenie postanowienia o przedstawieniu zarzutów, jego niezwłoczne ogłoszenie i przesłuchanie podejrzanego, oczywiście, o ile nie skorzysta on z prawa do odmowy składania wyjaśnień oraz gdy nie wystąpią sytuacje wskazane w art. 313 § 1 in fine k.p.k." Nadto podkreślono, że zgodnie z art. 71 § 1 k.p.k. "za podejrzanego uważa się osobę, co do której wydano postanowienie o przedstawieniu zarzutów albo której bez wydania takiego postanowienia postawiono zarzut w związku z przystąpieniem do przesłuchania w charakterze podejrzanego". Podobnie w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 29 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 273/14 jednoznacznie wywiedziono, że "skoro Komendantowi Miejskiemu Policji przedstawiono postanowienie Prokuratora o przedstawieniu skarżącemu konkretnych zarzutów, to jest to wystarczające do przyjęcia na gruncie art. 39 ust. 1 ustawy o Policji, że przeciwko temu funkcjonariuszowi wszczęto postępowanie karne." Powołane poglądy zostały wyrażone na tle przepisu art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, niemniej jednak wobec identycznej treści tego przepisu z omawianym (w obu przypadkach analogiczna przesłanka obligatoryjnego zawieszenia), rozważania w tym przedmiocie w ocenie składu orzekającego w pełni można przenieść na grunt rozpoznawanej sprawy. Co więcej podkreślić należy, że wskazana przesłanka jest identycznie rozumiana przez sądy administracyjne także na gruncie ustawy o Państwowej Straży Pożarnej (por. wyrok II SA/Łd 420/14) oraz ustawy o Straży Granicznej (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2014 r. I OSK 626/13). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zawieszenie funkcjonariusza celnego w czynnościach służbowych w oparciu o art. 103 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej jest możliwe w razie wszczęcia przeciwko funkcjonariuszowi postępowania karnego, czyli tej fazy postępowania, która toczy się przeciwko osobie. Faza ta zaczyna się z chwilą wydania postanowienia o przedstawieniu zarzutów, przy czym "wydanie" postanowienia to sporządzenie i ogłoszenie postanowienia oraz przesłuchanie podejrzanego (tak: wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2010 r. I OSK 793/09, wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2013 r. III SA/Łd 709/13). Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie potwierdza zaistnienia wyżej wymienionej przesłanki obligatoryjnego zawieszenia. W ocenie Sądu organ celny błędnie przyjął – pomimo uznania, że możliwość wydania decyzji w oparciu o ww. przepis następuje dopiero w fazie postępowania "in personam", że mimo braku przedstawienia skarżącemu zarzutów, postępowanie karne weszło już w taką fazę. Organ odwoławczy wadliwie utożsamił treść przesłanego zawiadomienia z wszczęciem przeciwko skarżącemu postępowania karnego. Naruszenie przez organ odwoławczy prawa materialnego doprowadziło w konsekwencji do wadliwego utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Podkreślenia ponadto wymaga, że z informacji telefonicznej uzyskanej przez Sąd w dniu 20 stycznia 2016 r. z Prokuratury Rejonowej w B. wynika, że do chwili wyrokowania w postępowaniu o sygn. akt [...] w sprawie o czyn z art. 228 § 1 kk nie zostało wydane postanowienie o przedstawieniu skarżącemu zarzutów, a powyższa sprawa została zawieszona. Okoliczność braku przedstawienia zarzutów skarżącemu potwierdził jego pełnomocnik obecny na rozprawie w dniu 21 stycznia 2016 r., który dodatkowo wskazał, że skarżący wiadomość o zawieszeniu postępowania powziął dopiero na rozprawie. Brak wiedzy skarżącego w tej kwestii powodowane jest zdaniem pełnomocnika tym, że skarżący nie jest powiadamiany o czynnościach prokuratorskich, jako że postępowanie prowadzone jest w sprawie, a nie przeciwko niemu (k. 23-25 akt sądowych). W tej sytuacji stwierdzić należy, że organy obu instancji nie ustaliły rzeczywistego stanu faktycznego istniejącego w dniu wydawania przez nie decyzji w przedmiocie zawieszenia, w szczególności nie ustaliły na jakim etapie znajduje się postępowanie przygotowawcze i czy doszło do spełnienia wszystkich przesłanek pozwalających na przyjęcie, że wobec skarżącego "wydano postanowienie o przedstawieniu zarzutów". Powyższe ustalenia są o tyle istotne, ze decydują o poprawności wydanego rozstrzygnięcia w kontrolowanej sprawie. Przepis art. 103 ust. 1 ww. ustawy ma niewątpliwie charakter sankcyjny, aby zatem nastąpiło jego prawidłowe zastosowanie, ustalony w sprawie stan faktyczny musi być niewątpliwy. To organ a nie skarżący ma ustalić zaistnienie przesłanki warunkującej zawieszenie postępowania w czynnościach służbowych. Przerzucanie zaś tego obowiązku na stronę nie znajduje potwierdzenia w obowiązującym porządku prawnym. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie miał na uwadze powyższe wskazania i treść obowiązujących przepisów prawa. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 ww. ustawy.