II SA/Bk 812/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 lutego 2009 r. sprawy ze skargi J.O. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania pozwolenie na budowę - oddala skargę.- Postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego inwestorów D. i W. P. i udzielenia im pozwolenia na budowę budynku garażowego na działce nr ewid. [...]/1, położonej przy ul. T. [...] w Ł., toczy się od 2004 r. (wniosek o pozwolenie na budowę z dnia 14.07.2004 r.). Decyzje w sprawie udzielonego inwestorom pozwolenia na budowę były wielokrotnie zaskarżane przez J. O., po czym wielokrotnie uchylane, a nawet stwierdzano nieważność niektórych z nich (vide: wyrok WSA w Białymstoku z 13.06.2006 r., sygn. akt II SA/Bk 859/05). Obecnie rozpoznawana sprawa dotyczy decyzji Wojewody P. z dnia [...] października 2008 r., (Nr [...]), którą to decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...] sierpnia 2008 r., w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę budynku garażowego dla D. i W. P. na działce nr [...]/1 przy ul. T. [...] w Ł. Była to już druga decyzja umarzająca postępowanie w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę, gdyż poprzednią decyzję z dnia [...] maja 2008 r., (znak [...]) Wojewoda P. na mocy decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r., (znak [...]) uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jak wskazał organ odwoławczy, powodem uchylenia były tylko i wyłącznie względy formalne, gdyż strony postępowania nie zostały poinformowane o toczącym się postępowaniu (naruszenie art. 10 kpa). Rozpoznając ponownie sprawę Starosta B., decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. (znak [...]), po raz kolejny umorzył postępowanie w sprawie wydania przedmiotowego pozwolenia na budowę, uznając, iż jest ono bezprzedmiotowe. Powodem tego był fakt zrealizowania procesu budowlanego, a inwestorzy uzyskali w postępowaniu naprawczym ostateczne pozwolenie na użytkowanie budynku garażowego (decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...].02.2007 r., znak: [...]). Nie zgadzając się powyższym rozstrzygnięciem J. O. wniosła do Wojewody P. odwołanie, w którym stwierdziła, iż zostały naruszone, co najmniej art. 7, 8, 9, 77, 107 § 1 i 3 Kpa. Przeprowadzone postępowanie niczym nie różniło się od poprzedniego postępowania, zakończonego uchyleniem przez Wojewodę decyzji Starosty z dnia [...].08.2008 r. Zdaniem skarżącej organ pierwszej instancji odwołując się do orzeczenia Sądu Najwyższego próbuje zalegalizować budowę garażu na jej działce. Wybudowany garaż ogranicza możliwość zagospodarowania działki skarżącej, na której znajduje się część przedmiotowego garażu. Dlatego też należy, zdaniem skarżącej, "rozważyć konieczność nakazania rozbiórki części budynku garażowego." Skarżąca zarzuciła również, iż decyzja nie zawiera uzasadnienia faktycznego jak i prawnego. Starosta nie odniósł się również do wyroków sądów administracyjnych w sprawie. Decyzją z dnia [...] października 2008 r. Wojewoda P. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia potwierdził stanowisko Starosty B. uznając, iż postępowanie w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę stało się bezprzedmiotowe z uwagi na to, że budynek garażowy został wybudowany. Wobec zrealizowania zamierzenia inwestycyjnego nie można prowadzić postępowania w sprawie wydania pozwolenia na jego budowę. Skoro dokonano uregulowania statusu prawnego przedmiotowego budynku garażowego (w postępowaniu naprawczym) to nie ma podstaw prawnych by prowadzić postępowanie w sprawie o wydanie pozwolenia na jego budowę. W dalszej części organ odwoławczy opisał przebieg postępowania naprawczego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego i odniósł się do zarzutów skarżącej, uznając, że są niezasadne. Wskazał, że zaskarżona decyzja nie dokonuje legalizacji budowy spornego budynku garażowego, bowiem rozstrzyga w obszarze możliwości udzielenia pozwolenia na budowę, czyli co do zamiaru budowy. Z uwagi na fakt, że obecnie budowa budynku garażowego nie jest zamiarem, a faktem dokonanym, tym samym nie ma przedmiotu postępowania o pozwolenie na budowę, o którym mają rozstrzygać organy administracji architektoniczno-budowlanej. Organ stwierdził niezasadność naruszenia przepisów procedury administracyjnej w postępowaniu przeprowadzonym przez Starostę B., gdyż jego decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Samo wskazanie przez organ pierwszoinstacyjny jedynie art. 105 Kpa bez przytoczenia jego treści, nie stanowi uzasadnienia dla uchylenia decyzji jako takiej. Odnośnie różnicy między poprzednim, a obecnym postępowaniem w przedmiocie umorzenia stwierdzono, że nie było potrzeby jego uzupełniania o kolejne dowody. Zebrany materiał był kompletny i wystarczający do podjęcia decyzji w sprawie. Potrzeba uzupełnienia postępowania wynikała z konieczności poinformowania wszystkich stron o prowadzonym postępowaniu, by mogły się one zapoznać z zebranym materiałem i ewentualnie zgłosić swoje uwagi i zastrzeżenia. Dołączone przez J. O. pisma i dokumenty nie stanowią istotnych elementów w sprawie. Skargę na niniejszą decyzję Wojewody wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku J. O., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. W skardze autorka zarzuciła naruszenie art. 7, 9 i 77 kpa i przedstawiła orzecznictwo sądów administracyjnych, świadczące, jej zdaniem, o uchybieniach organu. Ponadto skarga stanowiła w zasadniczej części powtórzenie argumentacji zawartej w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, iż nie można znaleźć związku pomiędzy przytoczonymi w skardze tezami orzeczeń sądów administracyjnych, a rozstrzygnięciem Wojewody P. z dnia [...] października 2008 r., tak by uzasadnić wadliwość zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewody. Zdaniem organu nie doszło do naruszenia przepisów art. 7, 9 i 77 kpa. Organy administracji architektoniczno-budowlanej w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy, w tym dokładnie wyjaśniły stan faktyczny, wyeliminowano bowiem naruszenia proceduralne tak by zapewnić stronom czynny udział w postępowaniu. Natomiast, jeśli chodzi o naruszenie art. 9 to skarżąca nie określiła, na czym to naruszenie miałoby polegać, tak więc trudno odnieść się do zarzutu naruszenia tego przepisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji zostało naruszone prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego. Zarzuty rozpoznawanej skargi sprowadzały się zasadniczo do naruszenia przez organy obu instancji art. 105 § 1 kpa, poprzez umorzenie postępowania, w sytuacji gdy po uprzednim uchyleniu decyzji o umorzeniu postępowania przez wojewodę, organ pierwszoinstacyjny ponownie orzekł w ten sam sposób. Naruszenie przepisów prawa procesowego miało też polegać na uchybieniu art. 7, 9 i 77 kpa, według których organ zobowiązany był zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, czego jednak nie uczynił. W ocenie Sądu, Wojewoda P. prawidłowo ustalił stan faktyczny oraz prawny istniejący w chwili wydawania zaskarżonej decyzji, nie uchybiając przy tym przepisom ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), jak i nie naruszając procedury administracyjnej, w tym wskazanym w skardze przepisom kodeksu postępowania administracyjnego. Podstawę materialnoprawną decyzji pierwszoinstancyjnej, utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy, stanowił przepis art. 105 § 1 ustawy z dnia 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, iż decyzja Starosty B. z dnia [...].08.2008 r., umarzająca postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, wydana została po zrealizowaniu inwestycji w postaci budowy budynku garażowego na działce nr ewid. [...]/1, przy ul. T. [...] w Ł. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie przewiduje możliwości wydawania następczych decyzji o pozwoleniu na budowę. Niedopuszczalnym byłoby wydanie przez organ architektoniczno – budowlany innego rozstrzygnięcia w przedmiocie pozwolenia na budowę w stosunku do inwestycji, która została już zrealizowana. Wynika to wprost z treści art. 28 ust. 1 tej ustawy, który mówi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Kolejność działań określona została jednoznacznie - najpierw wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a dopiero później rozpoczęcie robót budowlanych. Samowolne zrealizowanie inwestycji skutkuje wszczęciem postępowania naprawczego przez organy nadzoru budowlanego, które w efekcie może prowadzić do legalizacji takiej samowoli. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby w konsekwencji do zakwestionowania ratio legis przepisów ustawy dotyczących samowoli budowlanej (vide: wyrok WSA w Warszawie dnia 25 stycznia 2006 r., VII SA/Wa 661/05, Lex nr 196344). Pogląd ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 15 listopada 2000 r., sygn. akt IV SA 1164/98 (niepublikowane) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Decyzja o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych i realizacja robót budowlanych przez inwestora przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nawet jeśli nie została wykonana całość tych robót, powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o pozwolenie na budowę". Również w wyroku z dnia 22 lipca 1998 r., sygn. akt IV SA 1454/96 (niepublikowane) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Organy administracyjne nie mogą orzekać w sprawie udzielenia zgody na przystąpienie do robót budowlanych, jeśli roboty te już rozpoczęto". Natomiast w wyroku z dnia 7 grudnia 2005 r. II OSK 286/05 (LEX nr 190997) NSA zawarł tezę, że po zrealizowaniu określonej inwestycji zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe, a postępowanie w tym zakresie winno z mocy art. 105 § 1 kpa ulec umorzeniu. W rozpoznawanej sprawie, bezspornym jest, że zamierzenie inwestycyjne D. i W. P. polegające na budowie garażu na działce nr [...]/1 w Ł. przy ul. T., zostało zrealizowane. Wszczęte przez organy nadzoru budowlanego postępowanie naprawcze w trybie przepisów art. 50 i nast. Prawa budowlanego zakończyło się ostatecznie tym, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana. Przypomnieć należy, że postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006r., (znak [...]) wstrzymano D. i W. P. prowadzenie wszelkich robót budowlanych związanych z realizacją garażu oraz nałożono obowiązek przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej wykonanych robót. Następnie decyzją z dnia [...] września 2006 r., (znak [...]) nakazano inwestorom wykonanie określonych robót budowlanych. W związku z tym, że kontrola organu nadzoru budowlanego wykazała wykonanie nakazanych robót budowlanych, decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., (znak [...]) stwierdzono wykonanie powyższego obowiązku. Po wniesieniu przez J. O. odwołania od decyzji P.I.N.B. z dnia [...] września 2006 r., (nakazującej wykonanie określonych robót) P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2006r., (znak [...]) stwierdził, iż odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Wyrokiem zaś z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 774/06 (prawomocnym od dnia 10 maja 2007 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę J. O. na postanowienie organu z dnia [...] października 2006r. o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Skarżąca wniosła również o stwierdzenie nieważności decyzji P.I.N.B. z dnia [...] września 2006 r., (znak [...]), lecz decyzją z dnia [...] października 2007 r., znak [...]) P.W.I.N.B. odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji. Badając w trybie odwoławczym ww. decyzję z dnia [...] października 2007 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2007r., (znak [...]) utrzymał ją w mocy. Co prawda Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2008r., sygn. akt VII SA/Wa 150/08 uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzającą ją decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji znak [...], którą Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego w B. nakazał inwestorom wykonanie określonych robót budowlanych, jednakże – jak stwierdził Wojewoda P. - wobec zrealizowania budynku, bezprzedmiotowym jest obecnie prowadzenie postępowania o wydanie decyzji pozwolenia na jego budowę. Z powyższym stwierdzeniem zgadza się sąd orzekający w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu, inwestor, który prowadził roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego, nie może być potraktowany, jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej. A zatem prawidłowo organ nadzoru budowlanego pierwszego stopnia wszczął postępowanie naprawcze wobec spornej inwestycji. Wracając na grunt kontrolowanej decyzji Wojewody P. i decyzji organu I instancji z dnia [...].08.2008 r. Sąd z całą stanowczością stwierdza, że niedopuszczalnym jest prowadzenie postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, jeśli inwestycja została zrealizowana (podobnie wyrok WSA w Warszawie z dnia z dnia 19 kwietnia 2005 r., VII SA/Wa 516/04 (LEX nr 173945). Zrealizowanie inwestycji jest podstawą do umorzenia postępowania, prowadzonego w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Tę okoliczność (przesłankę) zauważył Starosta B. wydając w dniu [...] sierpnia 2008 r. decyzję o umorzeniu postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę garażu na działce nr [...]/1, przy ul. T. [...] w Ł. Powyższe rozstrzygnięcie jest zgodne ze stanem faktycznym, a przy tym nie uchybia przepisom postępowania administracyjnego. Na marginesie, należy podnieść za organem odwoławczym, iż niezasadne są zarzuty skarżącej w kwestii naruszenia przepisów art. 7, art. 9 i art. 77 kpa. W ocenie sądu organy obu instancji w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy, w tym dokładnie wyjaśniły stan faktyczny, dając temu wyraz w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć. Zarzucane naruszenie art. 9 kpa nie zostało zaś przez skarżącą wykazane, nie określono bowiem na czym to naruszenie miałoby polegać. Tym niemniej sąd nie zauważył w kontrolowanym postępowaniu złamania zasady udzielania informacji przez organy administracji publicznej. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).