II SA/Bk 831/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło,, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant specjalista Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi R. C. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] stycznia 2017 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Gminy K. dotyczącej części terenu wsi W. p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu R. C. uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 (trzysta) złotych. , Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Rada Gminy K. podjęła w dniu [...] stycznia 2017r. uchwałę o numerze [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy K. dotyczącej części terenów wsi W. Granicami zmiany planu objęty został obszar działek u numerach geodezyjnych [...], stanowiących własność J. W., na których od kilkudziesięciu lat prowadzona jest ferma drobiu. Obszar ten w dotychczasowym planie (objętym uchwałą Rady Gminy K. z [...] maja 2006r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy K. dotyczącej terenów wsi W. oraz uchwałą Rady Gminy K. [...] lutego 1999r. Nr [...] w sprawie zatwierdzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K.) miał przeznaczenie następujące: - symbol R (teren użytków rolnych predysponowanych do zalesienia), - symbol P (teren produkcyjno – magazynowy), - symbol 2R-RS (teren upraw sadowniczych, ogrodniczych lub rolnych). Zaskarżona uchwała wprowadziła przeznaczenie wymienionego obszaru jako terenu o symbolach: - RU (teren obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych i hodowlanych), - ZI (teren zieleni izolacyjnej). Ustalenia zaskarżonej uchwały umożliwiły rozbudowę fermy drobiu, czemu sprzeciwiał się - między innymi - skarżący R. C., który jest właścicielem zabudowanej nieruchomości o numerze geodezyjnym [...] graniczącej bezpośrednio z obszarem ustaleń planu. Niniejszą skargę, opatrzoną datą sporządzenia "[...] października 2019r.", z odnotowanym wpływem do organu w dniu [...] listopada 2019r. poprzedziło wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z [...] sierpnia 2019r., do którego Rada Gminy K. odniosła się uchwałą z [...] września 2019r. Nr [...]. Skarga została wniesiona z zachowaniem 30 dni od daty doręczenia skarżącemu ww. uchwały, przy czym – jak wynika z akt sprawy i na co zwraca uwagę organ w odpowiedzi na skargę - wezwanie skarżącego do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą o zmianie planu wystosowane [...] sierpnia 2019r., nie było pierwszym wezwaniem. Poprzedziły go: - wezwanie z [...] kwietnia 2017r. z datą wpływu do organu [...] kwietnia 2017r., popisane przez ówczesnego pełnomocnika skarżącego adw. P. M., na które Rada Gminy K. nie udzieliła odpowiedzi; - wezwanie z [...] czerwca 2017r. podpisane przez ówczesnego pełnomocnika skarżącego adw. P. M., wzywające Radę Gminy K. do udzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z [...] kwietnia 2017r. Jak wynika z akt sprawy, w odpowiedzi na drugie wezwanie, Rada Gminy K. wystosowała do pełnomocnika skarżącego pismo informujące o treści art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wynikającym z przepisu terminie do zaskarżenia uchwały podjętej przed [...] czerwca 2017r. W swojej skardze R. C. podniósł następujące zarzuty: - naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchwalenie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która pozostaje w sprzeczności z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. w części, w jakiej studium dotyczy obszarów wsi W. w zakresie wysokości zabudowy oraz wskaźników dotyczących zabudowy i powierzchni biologiczno czynnej, jak i przeznaczenia – kształtowania kierunków rozwoju – przedmiotowego terenu; - naruszenia art. 2 pkt 14 w związku z ust. 12 art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez poczynienie ustaleń dla obszaru oznaczonego symbolem RU bez zapewnienia mu dostępu do drogi ulicznej, w sytuacji gdy zaskarżony plan w § 5 zawiera zakaz wydzielania działek budowlanych bez bezpośredniego dostępu do drogi, z której teren wydzielony liniami rozgraniczającymi ma ustalony w planie dojazd; - naruszenia art. 15 ust. 1 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wadliwe zawarcie w uchwale zmieniającej zapisów o odstąpieniu od zasad scalenia gruntów; - niezgodności zaskarżonej uchwały z zapisami uchwały rady Gminy K. z [...] lipca 2012r. Nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy K. dotyczącej terenów wsi W. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy K. z [...] maja 2006r. oraz zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy K. dotyczącej części terenów wsi W. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy K. z [...] lutego 1999r. w części dotyczącej zakazu lokalizacji na terenach objętych zapisami obu uchwał inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko; - zawarcia w zaskarżonym planie zapisów § 12 o kanalizacji deszczowej oraz sieci gazowych i ciepłowniczych, które nie istnieją na terenie gminy K.. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że interes prawny do zaskarżenia uchwały wyprowadza z faktu, że jego nieruchomość bezpośrednio graniczy z obszarem objętym ustaleniami planu, których treść pozwala na rozszerzenie uciążliwej działalności hodowli drobiu przez co wkracza nadmiernie w chronione uprawnienia właścicielskie skarżącego względem własnej nieruchomości. Skarżący wskazał na fakt, że był stroną postępowania środowiskowego prowadzonego dla rozbudowy fermy drobiu (II SA/Bk 431/19) oraz skarżącym wcześniejszą uchwałę zmieniającą plan z [...] lipca 2013r. Nr [...] ( II SA/Bk 933/13), prawomocnie wyeliminowaną z obrotu prawnego przez WSA w Białymstoku z zakresie postanowień dotyczących obszaru RU w miejscowości W.. Rada Gminy K. w odpowiedzi na skargę zawarła dwa wnioski. W pierwszej kolejności wniosła o odrzucenie skargi jako spóźnionej z uwagi na fakt, że termin do wniesienia skargi minął skarżącemu z upływem 60 dni od daty wystosowania pierwszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą tj. od [...] kwietnia 2017r. Organ wskazał na mające zastosowanie w sprawie brzmienie art. 53 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprzed 1 czerwca 2017r., co wynika z art. 17 ust. 2 ustawy z 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy – Kodeks postepowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw. Organ nadmienił, że znaczenia procesowego nie miało kolejne wezwanie Rady Gminy K. przez skarżącego do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą, wystosowane [...] sierpnia 2019r. W drugiej kolejności, na wypadek braku podzielenia przez sąd twierdzenia o spóźnionym wniesieniu skargi, Rada Gminy K. wniosła o oddalenie skargi. Wskazała na zgodność uchwalonego planu z treścią Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. oraz odniosła się merytorycznie do pozostałych zarzutów skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała odrzuceniu jako spóźniona. Skarżący niniejszą skargę wywiódł w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 5 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2016r., poz. 446 ze zm.) oraz na podstawie art. 52 i 53 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej określanej jako P.p.s.a.). Z uwagi na datę podjęcia zaskarżonej uchwały (25 stycznia 2017r.), oceny dopuszczalności skargi, zachowania trybu i terminu jej wniesienia, przewidzianego przepisem art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 52 i 53 P.p.s.a., należało dokonywać przy uwzględnieniu brzmienia ww. przepisów, obowiązującego przed 1 czerwca 2017r. W dniu 1 czerwca 2017r. weszła w życie ustawa z 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017r., poz.935), która poza przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, zmieniła również brzmienie art. 52 i 53 P.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ale na mocy przepisu przejściowego ustawy zmieniającej zamieszczonego w art. 17 ust. 2, wyłączone zostało stosowanie nowego brzmienia ww. przepisów do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych przed wejściem w życie ustawy nowelizującej. Jak stanowi bowiem art. 17 ust. 2 ustawy z 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, przepisy art. 52 i 53 P.p.s.a. w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017r. skargę na uchwałę i zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, mógł wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tą uchwałą lub zarządzeniem po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Z kolei, zgodnie z art. 53 § 2 P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017r., skargę na akt poprzedzony wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, wnieść należało w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Zgodnie z postanowieniem składu 7 sędziów NSA z 24 czerwca 2002r. sygn. OSK 2/02 (ONSA z 2003r., Nr 1, s.2), wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego, jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonego aktu jednokrotnie. Następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W orzecznictwie sądów administracyjnych jest przyjęte, iż instytucja wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest surogatem środków zaskarżenia, o których mowa w art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. oraz że nie można instytucji wezwania do usunięcia naruszenia prawa traktować jako czynności niewywołującej żadnych skutków prawnych, która może być powtarzana wielokrotnie i bez ograniczeń. Wskazuje się, że akceptacja dopuszczalności wielokrotnego wzywania do usunięcia naruszenia prawa, stawiałaby podmioty wnoszące skargi na akty organów jednostek samorządu terytorialnego, w pozycji uprzywilejowanej w stosunku do podmiotów wnoszących skargi na podstawie innych przepisów, na przykład osób wnoszących skargi na decyzje ostateczne poprzedzone jednokrotnymi odwołaniami. Przyjęcie poglądu, że ten sam podmiot może wielokrotnie składać to samo wezwanie do usunięcia naruszenia prawa do tego samego organu i w stosunku do tego samego aktu prawnego, byłoby sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa, wyrażoną w art. 32 ust1 i art. 78 Konstytucji RP (por. prawomocne postanowienie WSA w Gdańsku sygn. II SA/Gd 652/17 i przywołane w uzasadnieniu tego postanowienia, postanowienia NSA w sprawach II OSK 1199/10, II OSK 289/10, II OSK 552/08, II OSK 2/12, II OSK 545/15). Bezspornym jest, że w kontrolowanej sprawie wezwanie skarżącego do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą Rady Gminy K. z [...] stycznia 2017r., złożone w organie [...] sierpnia 2019r., nie było pierwszym wezwaniem skarżącego do usunięcia naruszenia prawa kwestionowaną uchwałą. Wezwanie to poprzedziły dwa wcześniejsze wezwania, pierwsze z [...] kwietnia 2017r. z datą wpływu do organu [...] kwietnia 2017r., popisane przez ówczesnego pełnomocnika skarżącego adw. P. M., na które Rada Gminy K. nie udzieliła odpowiedzi oraz drugie z 19 czerwca 2017r. również podpisane przez ówczesnego pełnomocnika skarżącego adw. P. M., wzywające Radę Gminy K. do udzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z [...] kwietnia 2017r. Bezspornym jest też, że w odpowiedzi na to drugie wezwanie organ poinformował stronę o treści mającego zastosowanie w niniejszej sprawie brzmienia art. 53 § 2 P.p.s.a., wskazującego na terminy wnoszenia skarg na uchwały organu gminy poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Mając na uwadze opisane wyżej wiążące uregulowania prawne, stwierdzić należy, że trzecie wezwanie skarżącego do usunięcia naruszenia prawa, które wpłynęło do organu [...] sierpnia 2019r., było bezskuteczne i nie otwierało skarżącemu biegu terminu do złożenia skargi. Termin na wniesienie przez skarżącego skargi na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] stycznia 2017r. Nr [...], należy liczyć od daty złożenia w organie pierwszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa ww. uchwałą tj. od dnia [...] kwietnia 2017r. Termin ten, zważywszy na brak odpowiedzi Rady Gminy w K. na powyższe wezwanie, wynosił 60 dni od dnia wniesienia wezwania. Upłynął zatem w dniu 5 czerwca 2017r. zważywszy, że 60 – ty dzień przypadł na niedzielę 4 czerwca 2017r. Stwierdzić zatem należy, że skarga R. C. złożona w listopadzie 2019r. jest skargą wniesioną po upływie terminu i jako taka podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 §1 pkt 2 P.p.s.a. Konsekwencją odrzucenia skargi stało się orzeczenie o zwrocie na rzecz skarżącego uiszczonego wpisu od skargi (art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.).