II SA/Bk 87/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 01 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta B. na postanowienie Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów postępowania w sprawie wypłacenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Starosty Powiatowego w B. z dnia [...].10.2009 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienia nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącego Prezydenta Miasta B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2009 r. Starosta B. orzekł o ustaleniu i wypłaceniu odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr[...] , położoną w B., przy ul. A., stanowiącą własność Skarbu Państwa, w wieczystym użytkowaniu Polskich Kolei Państwowych Spółka Akcyjna, a przejętą na własność Miasta B. decyzją Prezydenta Miasta B. nr [...] z [...] września 2008 r. znak [...] ustalającą lokalizację dróg powiatowych i gminnych. Postanowieniem z [...] października 2009 r. nr [...] Starosta B. ustalił wysokość kosztów postępowania, zakończonego ww. decyzją, na kwotę 915,00 zł i zobowiązał do ich uiszczenia Prezydenta Miasta B.. Wskazał, że zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych koszty nabycia nieruchomości, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego oraz przepisów o drogach publicznych. Zdaniem organu, na tych samych zasadach powinny być finansowane również koszty sporządzania operatów szacunkowych określających wartość działek na potrzeby ustalenia odszkodowania. Powołując przepis art. 3 ust. 2 ustawy z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego w zw. z art. 22 specustawy drogowej argumentowano, że koszty sporządzenia opinii, w przypadku nieruchomości przejmowanych pod drogi gminne, powinny być finansowane z budżetów gmin. Zdaniem organu jest to tym bardziej uzasadnione, że zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych – zarządcą drogi w przypadku dróg gminnych jest wójt, burmistrz, prezydent miasta. Końcowo organ wyjaśnił, że koszt sporządzenia operatu szacunkowego wyceny wartości nieruchomości oznaczonej jako [...] położonej w B., przy ul. A. - stanowi koszt postępowania w rozumieniu art. 263 i art. 264 § 1 kpa. W postanowieniu zawarto pouczenie o prawie złożenia zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zażalenie na powyższe postanowienie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. złożył Prezydent Miasta B.. W uzasadnieniu zażalenia argumentowano, że w sprawie nie ma podstaw do obciążania Prezydenta Miasta B. jako strony kosztami sporządzenia operatu szacunkowego. Zgodnie, bowiem z art. 77 § 1 kpa to organ administracji zobowiązany jest podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego. Ciężar dowodu spoczywa, zatem na organie i nie może być przerzucony na stronę. Tym samym brak jest podstaw i przesłanek nakładających na stronę obowiązek przedłożenia dowodu z opinii biegłego, a tym bardziej poniesienia kosztów jej sporządzenia. Zasady obciążania strony kosztami postępowania uregulowane zostały w art. 262 kpa, zgodnie z którym stronę obciążają tylko te koszty, które wynikły z winy strony oraz zostały poniesione w interesie i na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. W przedmiotowej sprawie koszty te nie powstały jednak z winy strony, nie są również konsekwencją jej żądania lub jej interesu prawnego, ale wynikają z ustawowego obowiązku organu, który przeprowadził postępowanie administracyjne dotyczące ustalenia odszkodowania. Za błędne wnoszący zażalenie uznał również wskazanie jako podstawy zobowiązania do uiszczenia omawianych kosztów - art. 264 § 1 kpa. Powyższe zażalenie w konsekwencji jednak rozpatrzył Wojewoda P., który postanowieniem z [...] grudnia 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Starosty B. Organ wskazał, że kwestię kosztów postępowania w sprawie o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne regulują przepisy ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz ustawy z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, które są przepisami szczególnymi (lex specialis) wobec art. 262 Kpa, który nie ma w sprawie zastosowania. Natomiast, jak wskazano, koszty nabycia nieruchomości pod drogi wskazane w art. 22 ust. 1 specustawy drogowej obejmują w myśl podanych wyżej przepisów szczególnych – wszelkie koszty związane z rozstrzygnięciem sprawy, a więc zarówno koszty odszkodowania, jak i sporządzenia operatu szacunkowego. Zgodnie zaś z art. 3 ust.2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzaniami nimi finansowane są z budżetu gmin. Skoro zaś działka o nr [...] weszła w obręb ulicy A. będącej drogą gminną, koszty związane z jej nabyciem powinny być finansowane z budżetu Gminy B. W kwestii prawidłowości wskazania podmiotu zobowiązanego do poniesienia kosztów postępowania Wojewoda podniósł, że Prezydent Miasta B. reprezentuje Gminę B. jako jednostkę samorządu terytorialnego, która jest stroną postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania oraz ustalenia kosztów, bowiem przejęcie nieruchomości nastąpiło na jej rzecz. Ponadto zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wójt, burmistrz, prezydent miasta pełnią funkcję zarządców dróg gminnych – w imieniu gminy. Skargę na powyższe postanowienie Wojewody P. złożył do sądu administracyjnego Prezydent Miasta B., zarzucając mu naruszenie art. 77 § 1 kpa, art. 262 oraz 264 § 1 kpa. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż w zaskarżonym postanowieniu wskazana jest Gmina B., zamiast Miasta B., jak również wymieniona jest działka nr [...] zamiast działki nr[...], droga gminna zamiast powiatowej oraz Gmina C. B. zamiast Miasta B. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Za bezzasadny organ uznał zarzut naruszenia art. 77 §1 kpa, wskazując, iż organ I instancji zebrał cały materiał dowodowy i rozpatrzył go w sposób wyczerpujący. Organ odwoławczy podtrzymał jednocześnie stanowisko, iż podmiotem zobowiązanym do uiszczania kosztów postępowania (w tym kosztów sporządzenia operatu szacunkowego nieruchomości przejętych pod drogi), na podstawie art. 3 ust.2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, jest Gmina B. Odnosząc się z kolei do błędów pisarskich, jakie pojawiły się w zaskarżonym postanowieniu odnośnie określenia nr geod. działki oraz wskazania Gminy C. B. zamiast Gminy B., Wojewoda wyjaśnił, iż postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. zostały one sprostowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć podniesione w niej zarzuty nie wyczerpują uchybień, jakich dopatrzył się w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym skład orzekający w sprawie, uprawniony do rozstrzygania w granicach danej sprawy i niezwiązany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 3 § 1 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – powoływanej dalej jako p.p.s.a. ). W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie doszło do naruszenia dwóch przepisów procesowych tj. art. 22 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), zwanej dalej specustawą drogową oraz naruszenia art. 262 § 1 i 264 kpa, który to zarzut wynika z samej skargi. Powyższe naruszenia przepisów prawa procesowego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i zobowiązywały sąd do uchylenia rozstrzygnięć wydanych w obydwu instancjach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Niewątpliwie ustawa z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zwana specustawą drogową, jest szczególną regulacją proceduralną w stosunku do kilku ustaw m.in. ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), ustawy z 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Umożliwia bowiem wydanie decyzji rozstrzygającej złożoną problematykę obejmującą proces inwestycyjny od lokalizacji inwestycji drogowej, uzyskania terenów pod inwestycję (podział nieruchomości wywołujący skutek wywłaszczenia), po zatwierdzenie projektu budowlanego i jego realizację (vide art. 11f ust. 1). Reguluje także kwestie związane z ustaleniem i wypłatą odszkodowania za przejęte pod drogi nieruchomości lub ich części. Przepisy tej ustawy, jako normy szczególne procesowe, mają zatem, w zakresie w niej uregulowanym, wyłączność i pierwszeństwo przed normami powyższych ustaw oraz Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednocześnie wskazać należy, że specustawa drogowa w kilku miejscach odsyła do odpowiedniego stosowania innych przepisów np. art. 11c zawiera odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów Kpa, art. 11i dotyczy odpowiedniego stosowania przepisów prawa budowlanego, art. 11f ust. 2, art. 12 ust. 5 czy art. 23 dotyczą odpowiedniego stosowania ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy, zatem przyjąć, że tylko tam, gdzie specustawa odsyła do stosowania innych regulacji – postępowanie dotyczące realizacji inwestycji drogowej może się toczyć w oparciu o zawarte w nich zasady. Regulację procesu inwestycyjnego prowadzonego w trybie specustawy cechuje zatem swoista dwutorowość, co nie pozostaje bez wpływu na określenie właściwości organów w postępowaniu, którego celem jest realizacja zamierzenia drogowego. W niniejszej sprawie spór powstał na tle postępowania o ustalenie i poniesienie kosztów za sporządzenie operatu szacunkowego na potrzeby określenia wartości nieruchomości celem wypłaty odszkodowania za przejętą pod drogę nieruchomość. Mając na uwadze, że postępowanie w przedmiocie kosztów ma charakter wpadkowy, w pierwszej kolejności zbadać należało właściwość instancyjną organu do rozpoznania odwołania od rozstrzygnięcia głównego - w przedmiocie odszkodowania. Postępowanie w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania uregulowano w Rozdziale 3 specustawy zatytułowanym "Nabywanie nieruchomości pod drogi" (przepisy od art. 12 do art. 23). Zgodnie z art. 12 ust. 4a tego aktu decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4 (przejęte pod drogi), wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W przedmiotowej sprawie był to Starosta B., bowiem inwestycja jest drogą gminną (art. 11a ust. 1 ustawy). Analizowany Rozdział 3 specustawy nie zawiera regulacji wskazującej expressis verbis organ właściwy do rozpoznawania środków zaskarżenia od decyzji Starosty w przedmiocie odszkodowania. Natomiast w zamieszczonym w tym Rozdziale art. 12 ust. 5 wskazano, że do ustalenia i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (dotyczącego zasad ustalania wysokości odszkodowania, a więc niemającego odniesienia do sprawy). W tym samym Rozdziale 3 zamieszczony został również przepis art. 23, zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych w tym Rozdziale stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. A zatem w przepisach tej ustawy należy poszukiwać rozwiązań dotyczących właściwości instancyjnej organów w sprawach ustalenia i wypłaty odszkodowania przysługującego z mocy specustawy drogowej. W ustawie o gospodarce nieruchomościami zagadnienie właściwości organu wyższego stopnia w stosunku do decyzji starosty, wykonującego na podstawie tej ustawy zadania z zakresu administracji rządowej, uregulowano w art. 9a, zgodnie z którym takim organem jest wojewoda. Należy zatem przyjąć, że ten przepis - wskazujący wojewodę, z mocy odesłania zawartego w szczególności w art. 12 ust. 5 specustawy, a również w jej art. 23, rozstrzyga kwestię właściwości organu odwoławczego do rozpoznania środka zaskarżenia od decyzji starosty w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę gminną w trybie specustawy. Postępowanie o ustalenie odszkodowania toczące się w oparciu o ustawę o gospodarce nieruchomościami jest postępowaniem administracyjnym, do którego mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 264 § 1 Kpa jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Zatem na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami starosta, wydając decyzję o ustaleniu odszkodowania – z mocy art. 264 § 1 Kpa może jednocześnie ustalić koszty postępowania odszkodowawczego. Kompetencja starosty do ustalenia odszkodowania i jednoczesnego ustalenia kosztów postępowania odszkodowawczego uprawnia do wniosku, że jeżeli organem właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji o ustaleniu odszkodowania na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami jest wojewoda, to również ten organ jest właściwy do rozpoznania zażalenia na postanowienie starosty w kwestii wpadkowej (incydentalnej), jaką jest ustalenie kosztów sporządzenia operatu szacunkowego. Powyższe zasady, z mocy art. 12 ust. 5 w zw. z art. 9a specustawy drogowej, mają również zastosowanie w sprawie ustalenia kosztów postępowania powstałych w postępowaniu prowadzonym w oparciu o jej przepisy. Należy zatem przyjąć, że wojewoda, jest organem właściwym do rozpoznania zażalenia na postanowienie starosty w przedmiocie kosztów postępowania, w którym ustalono odszkodowanie za nieruchomość przejętą pod drogę gminną w trybie przepisów specustawy drogowej. Z tegoż względu przejąć należy, że Wojewoda P. w sprawie niniejszej rozpoznał zażalenie Prezydenta Miasta B. na postanowienie Starosty B. z [...] października 2009 r. w granicach swojej właściwości. Stanowisko o właściwości Wojewody jako organu wyższego stopnia w stosunku do decyzji Starosty w przedmiocie odszkodowania jest również prezentowane w doktrynie (vide M. Wolanin, "Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz", Warszawa 2009, s. 217) oraz orzecznictwie (vide wyrok WSA w Lublinie z 13.10.2009 r., II SA/Lu 417/09 oraz wyrok WSA w Olsztynie z 13.10.2009 r., II SA/Ol 757/09 – obydwa dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko o właściwości Wojewody do rozpoznania zażalenia w sprawie niniejszej znajduje również potwierdzenie w wykładni systemowej i celowościowej przepisów specustawy drogowej. Zgodnie z art. 11g tego aktu prawnego od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej służy stronie odwołanie do organu wyższego stopnia, którym jest wojewoda w przypadku wydania decyzji przez starostę. Racjonalnego wydźwięku nabiera wobec takiego uregulowania odesłanie w Rozdziale 3 specustawy dotyczącym ustalania odszkodowania - do ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym do art. 9a wskazującym wojewodę jako organ wyższego stopnia w stosunku do starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. W ten sposób zachowana zostaje spójność w zakresie wskazania organów wyższej instancji w stosunku do starosty wydającego rozstrzygnięcia w I instancji w oparciu o przepisy specustawy drogowej. W ocenie składu orzekającego w sprawie niniejszej doszło również do naruszenia art. 22 ust. 1 specustawy drogowej i art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. Nr 267, poz. 2251) w zw. z art. 262 § 1 i art. 263 i 264 § 1 Kpa. Zdaniem sądu bezpodstawnie zastosowano powyższe przepisy zobowiązując na ich podstawie Miasto B. do poniesienia kosztów sporządzenia operatu szacunkowego na potrzeby ustalenia wartości nieruchomości przejętej pod drogę w trybie specustawy drogowej. W kwestii ustalenia kosztów sporządzenia operatu szacunkowego oraz wskazania podmiotu zobowiązanego do ich poniesienia odwołać się należy ponownie do art. 12 ust. 5 i art. 23 specustawy drogowej odsyłających – w postępowaniu dotyczącym ustalenia odszkodowania - do ustawy o gospodarce nieruchomościami. W postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepisy Rozdziału 5 Działu III tej ustawy dotyczącym zasad ustalania odszkodowania stosuje się ogólne zasady ustalania i obciążania takimi kosztami wynikające z Kpa. W szczególności dotyczy to dopuszczenia jako dowodu w sprawie opinii rzeczoznawcy majątkowego na okoliczność wartości wywłaszczanej nieruchomości (art. 130 ust. 2 tej ustawy). Koszty tej opinii (stanowiącej opinię biegłego w rozumieniu art. 263 § 1 Kpa), jako koszty postępowania, ponosi organ dopuszczający dowód, czyli starosta na podstawie art. 262 § 1 Kpa. Zdaniem sądu powyższe zasady wynikające z ustawy o gospodarce nieruchomościami, z mocy art. 12 ust. 5 i art. 23 specustawy drogowej, mają zastosowanie w postępowaniu prowadzonym w trybie specustawy – o ustalenie kosztów postępowania odszkodowawczego. Wydatki na sporządzenie operatu szacunkowego są bowiem kosztami postępowania w rozumieniu art. 263 § 1 Kpa (kosztami sporządzenia opinii biegłego). Dlatego zasady ich poniesienia powinny być ustalone w oparciu o normy Działu IX Kpa "Opłaty i koszty postępowania", których – wbrew stanowisku Wojewody – nie wyłącza przepis art. 22 ust. 1 specustawy drogowej i przepisy ustaw w nim wymienionych. Zgodnie z powołanym art. 22 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Stosownie zaś do treści art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin. Na podstawie powyższych regulacji nie można przyjąć, by art. 22 ust. 1 specustawy drogowej dotyczył kosztów postępowania, w tym kosztów sporządzenia operatu szacunkowego na potrzeby ustalenia odszkodowania. Przepis ten wymienia wyłącznie koszty nabycia, w tym koszty odszkodowania, natomiast nie ma w nim mowy o kosztach ustalenia odszkodowania, które mają charakter procesowy. Mając na uwadze, że powołany przepis art. 22 ust. 1 ma charakter normy szczególnej i jest zamieszczony w ustawie szczególnej, wyłączyć należy możliwość rozszerzającego interpretowania jego zakresu przedmiotowego poprzez objęcie jego dyspozycją również kosztów ustalenia odszkodowania. Podobną interpretację zastosować należy do art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, z którego nie wynika, by dotyczył on wydatków na sporządzenie operatu szacunkowego. Powyższe potwierdza sformułowany wcześniej wniosek, że ustalenie i wskazanie podmiotu zobowiązanego do poniesienia kosztów sporządzenia operatu w postępowaniu w trybie specustawy drogowej powinno się odbyć, z mocy art. 12 ust. 5 i art. 23 tej ustawy, w oparciu o zasady ustalania kosztów postępowania stosowane na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli o przepisy Działu IX Kpa. Z przepisów tego Działu Kpa wywieść należy, że koszty postępowania (w tym wydatki na sporządzenie operatu szacunkowego) ponosi organ. Wynika to z obowiązków dowodowych organu oraz z faktu, że przypadki obciążenia kosztami strony są ściśle uregulowane jako sytuacja wyjątkowa. Jak stanowi art. 262 § 1 Kpa stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z jej winy lub też zostały poniesione na jej żądanie lub w jej interesie, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Zasadą jest zatem, że koszty ponosi organ – w takich granicach, w jakich wypełnia swoje ustawowe obowiązki. Dopiero uznanie, że dane koszty nie zostały poniesione wskutek wypełniania przez organ jego ustawowych obowiązków, uprawnia do ustalenia, że powstały w interesie strony lub na jej żądanie. Taka sytuacja w sprawie nie zachodziła. Sporządzenie operatu szacunkowego było, bowiem częścią postępowania dowodowego, którego przeprowadzenie należało do zadań starosty. Ustalenie wartości nieruchomości dla celów wyliczenia wysokości odszkodowania leżało w zakresie ustaleń faktycznych niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Opinia rzeczoznawcy (operat szacunkowy) stanowiła podstawowy środek dowodowy. Zatem organ prowadzący postępowanie nie mógł obciążyć kosztami sporządzenia tego operatu stron postępowania. Linia orzecznicza oraz doktryny pozostaje zgodna w ocenie treści art. 262 § 1 pkt 2 Kpa rozumianej w sposób zaprezentowany powyżej (vide wyrok WSA we Wrocławiu z 05.03.2009 r., II SA/Wa 464/08, Lex nr 530039, wyrok WSA w Bydgoszczy z 09.01.2008 r., II SA/Bd 832/07, Lex nr 510321, wyrok NSA OZ w Gdańsku z 06.12.2000 r., II SA/Gd 2016/98, Lex nr 49056 oraz B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2008, s. 880). Podnieść również trzeba, że obowiązek poniesienia kosztów przez organ mógłby wyłączać tylko przepis szczególny regulujący jednoznacznie i odmiennie od przepisów Kpa kwestię kosztów postępowania przed organem prowadzącym postępowanie administracyjne (vide uchwała NSA z 11.12.2006 r., I OPS 5/06, ONSAiWSA 2007/2/26). Zdaniem sądu, co wyżej wywiedziono, roli takiego szczególnego przepisu wyłączającego zasady ponoszenia kosztów wynikające z art. 262 Kpa nie może spełniać na gruncie specustawy drogowej jej art. 22 ust. 1, bowiem nie ma w nim mowy o kosztach ustalenia odszkodowania. Jest to przepis szczególny, którego zakresu przedmiotowego nie można wyprowadzać w drodze wykładni rozszerzającej lub też domniemywać. Jednocześnie wskazać należy, że ustawa o gospodarce nieruchomościami, której przepisy stosuje się do postępowania o ustalenie odszkodowania na podstawie specustawy drogowej, w art. 132 ust. 8 wyraźnie rozróżnia "koszty ustalenia odszkodowania" oraz "koszty odszkodowania" za wywłaszczone nieruchomości. W tym samym przepisie stanowi o możliwości poniesienia kosztów ustalenia odszkodowania (np. sporządzenia operatu szacunkowego) przez podmiot realizujący cel publiczny, co może nastąpić, gdy podmiot realizujący cel publiczny występuje do starosty o wydanie odrębnej decyzji o odszkodowaniu (art. 129 ust. 5 pkt 2 tej ustawy). Podkreślić jednak trzeba, że ustawa wprowadza taką możliwość, a nie obowiązek i to tylko na wypadek złożenia wniosku o odszkodowanie przez podmiot wskazany w powołanym przepisie. Reasumując powyższe stwierdzić należy, że obowiązek pokrycia wydatków związanych ze sporządzeniem operatu szacunkowego dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę gminną w trybie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - spoczywa na organie prowadzącym postępowanie (art. 262 § 1 Kpa), którym to organem w odniesieniu do dróg gminnych jest starosta. Koszty sporządzenia takiego operatu stanowią koszty postępowania w rozumieniu art. 263 § 1 Kpa. Pozostałe zarzuty skargi dotyczące błędów pisarskich, jakie pojawiły się w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2009r. w zakresie m.in. nr geod. działki oraz wskazania Gminy C. B. zamiast Gminy B., nie zasługują aktualnie na uwzględnienie, albowiem jak wyjaśnił Wojewoda P. w odpowiedzi na skargę, zostały one sprostowane postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. W pkt 2. wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. Zwrot kosztów postępowania sądowego w postaci wpisu od skargi zasądzono od organu na rzecz skarżącego na podstawie art. 200 p.p.s.a.