II SA/Bk 896/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Jacek Pruszyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 lipca 2018 r. sprawy ze skargi B. K. i E. K. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji w sprawie umorzenia postępowania oddala skargę. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. umorzył postępowanie w sprawie budynku gospodarczego o wymiarach 3,65 m x 3,80 m wraz z drewnianą dobudową o wymiarach 1,74 m x 3,75 m, zlokalizowanego na działce oznaczonej nr [...], położonej w M.D., stanowiącej własność A. M.. Wnioskiem z dnia 25 lipca 2017 r. B. i E. K. wystąpili o wznowienie ww. postępowania, powołując jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i wskazując, że nie brali bez własnej winy udziału w prowadzonym postępowaniu, podczas gdy w postępowaniach prowadzonych na podstawie art. 67 ust. 1 w zw. z art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2010, Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej: "P.b."), jako właścicielom działki sąsiedniej, przysługuje im status strony. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. znak: [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. znak: [...], wskazując w jej uzasadnieniu, że wnioskodawcy słusznie nie zostali uznani, za stronę postępowania objętego wnioskiem o wznowienie. Organ powołując się na orzecznictwo, wskazał, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów rozdziału 5 P.b. stroną jest jedynie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, będącego przedmiotem postępowania. Powołał przy tym art. 61 P.b., w treści którego określono krąg podmiotów zobowiązanych do utrzymania obiektu budowlanego tj. właściciela lub zarządcę obiektu. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie stroną postępowania jest właściciel działki nr [...] położonej w M.D., zaś wnioskodawcy nie wykazali żadnej normy prawa materialnego wskazującej na ich interes prawny w przedmiotowym postepowaniu. Od powyższej, decyzji odwołanie złożyli B. i E. K., wskazując, że powinni byli zostać uznani za stronę w postępowaniu zakończonym o decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. znak: [...], tym bardziej, że postępowanie zostało wznowione, a tym samym zostali oni uznani za stronę postępowania. Decyzją z dnia [...] października 2017 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji, powołując się na orzecznictwo wskazał, że w sytuacji gdy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na tej podstawie, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, a ponadto zawiera stwierdzenie, że składający podanie o wznowienie podmiot uważa, że przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, a został w tym postępowaniu pominięty, to weryfikacja twierdzeń wnioskodawcy jest w istocie badaniem przesłanek wznowienia i powinna nastąpić w kolejnej fazie postępowania, czyli po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Dopiero bowiem na tym etapie postępowania organ administracji może weryfikować twierdzenia strony dotyczące jej interesu prawnego w zakończonym postępowaniu. W ocenie organu odwoławczego, w pierwszej kolejności organ powinien wznowić postępowanie, a dopiero kolejno zbadać zasadność podnoszonych przez wnioskodawcę argumentów i w zależności od tego albo uchylić decyzję dotychczasową, albo odmówić jej uchylenia. W związku zaś z tym, że takie właśnie działania podjął w niniejszej sprawie organ I instancji, wydaną decyzję należało uznać za prawidłową. Odnosząc się z kolei do argumentacji powołanej w odwołaniu, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z aktualną linią orzeczniczą w postępowaniach dotyczących utrzymania obiektów budowlanych, o których mowa w rozdziale 6 Prawa budowlanego, właściciele sąsiednich nieruchomości nie posiadają przymiotu strony. Skargę na ww. decyzję wnieśli do tut. sądu administracyjnego B. i E. K., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. prowadzone było w trybie art. 67 ust. 1 P.b. Powołując się na wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 192/09, wskazali zaś, że stronami postępowania w sprawie decyzji z art. 67 P.b. są oprócz właściciela i zarządcy obiektu budowlanego, w stosunku, do którego ma być nakazana rozbiórka, także właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania tego obiektu W odpowiedzi na skargę organ wniósł o zawieszenie wszczętego postępowania sądowego na podstawie art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: "p.p.s.a.") ze względu na toczące się obecnie postępowanie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 13 lutego 2018 r. tut. Sąd zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 56 p.p.s.a. W dniu 16 kwietnia 2018 r. do akt sprawy wpłynęła decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r. znak: [...] utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2018 r. znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności, zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r. znak [...]. W uzasadnieniu tejże decyzji wskazano, że stroną postępowania prowadzonego na podstawie przepisów art. 61-72 P.b. jest jedynie właściciel lub zarządca obiektu. Postanowieniem z dnia 10 maja 2018 r. tut. Sąd podjął zawieszone postępowanie sądowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie z tego względu, że powołane na jej poparcie twierdzenia, nie podważają legalności oraz zasadności kwestionowanej decyzji. Na wstępie należy zaznaczyć, że zaskarżona decyzja została wydana w trybie wznowienia postępowania. Celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami, ustalenie, czy i w jakim zakresie ewentualna wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny wydanej w tym postępowaniu decyzji ostatecznej, a także usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego, w tym poprzez uchylenie i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa została wydana z określonym naruszeniem prawa. Decyzje wydane po wznowieniu postępowania dotyczą zatem, w końcowym rezultacie, bytu prawnego decyzji ostatecznych wydanych w postępowaniu zwykłym (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2002 r., OPS 11/02, opubl. w ONSA 2003/3/86). Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, składa się z dwóch etapów. Pierwszy z nich polega na badaniu przez organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji, formalnych podstaw wznowienia i zmierza do ustalenia, czy istnieją ustawowe przesłanki wznowienia określone enumeratywnie w art. 145 § 1 k.p.a. Spełnienie ww. wymogu skutkuje z kolei wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, które w kolejnej - drugiej fazie stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (vide: art. 149 § 1 i 2 k.p.a.). Wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania oznacza, że organ zmierza do merytorycznego rozpoznania sprawy, która może zakończyć się wyłącznie jednym z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 § 1 i 2 k.p.a. (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 16 maja 2018 r., II SA/Gd 51/18, Lex nr 2500085). Jeżeli jednak okoliczność, czy danemu podmiotowi przysługuje status strony postępowania, stanowi jednocześnie przesłankę wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., może być ona badana dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. W sytuacji gdy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na tej podstawie, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, a ponadto zawiera stwierdzenie, że składający podanie o wznowienie podmiot uważa, że przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, a został w tym postępowaniu pominięty, to weryfikacja twierdzeń wnioskodawcy jest w istocie badaniem przesłanek wznowienia. To z kolei powinno nastąpić w drugiej fazie postępowania, czyli już po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Dopiero na tym etapie postępowania organ administracji może bowiem dokonać weryfikacji twierdzeń strony, dotyczących jej interesu prawnego w zakończonym postępowaniu zwykłym, w którym nie brała udziału (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 sierpnia 2014 r., II SA/Gd 218/14, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA"). Zauważyć bowiem należy, że kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym należy do prawa materialnego i w związku z tym powinna być rozpatrywana ze szczególną ostrożnością oraz z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy i przepisów mających w niej zastosowanie. Nie można bowiem dopuścić do takiej sytuacji, aby wyeliminowanie z udziału w postępowaniu administracyjnym osób powołujących się na swój interes prawny, nastąpiło nazbyt pochopnie i bez uwzględnienia ww. przesłanek. Powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym dominuje pogląd, że w przypadku gdy żądanie wznowienia postępowania oparte jest na podstawie wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., postanowienie o odmowie wznowienia postępowania wydane na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. nie może opierać się na ocenie, czy wnoszący podanie był stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Tylko, gdy w świetle twierdzeń wynikających z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia. Tylko zatem oczywisty brak przymiotu strony mógłby na tym etapie postępowania skutkować odmową wznowienia postępowania (por. m.in. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 października 2015 r., II SA/Po 542/15, CBOSA). W związku z tym, że w niniejszej sprawie zachodziła konieczność dokonania analizy sprawy w kontekście legitymacji procesowej wnioskodawców, zasadnie poprzedziło ją postanowienie, o jakim mowa w art. 149 § 1 k.p.a. Z kolei przeprowadzona w drugiej fazie postępowania wznowieniowego analiza doprowadziła do konstatacji, że wniosek o wznowienie postępowania nie pochodzi od strony postępowania prowadzonego w sprawie dobudowy przy stodole stanowiącej własność A. M., zlokalizowanej na działce oznaczonej nr [...], położonej w M.D. Okoliczność ta skutkowała natomiast wydaniem decyzji, odmawiającej uchylenia decyzji organu I instancji z dnia [...] czerwca 2017 r. umarzającej ww. postępowanie. Z powyższym natomiast nie zgadzają się skarżący, którzy wywodzą, że jako właścicielom działki sąsiedniej, przysługuje im przymiot strony. Istota sporu w niniejszej sprawie, sprowadza się zatem do wyjaśnienia, czy skarżącym, jako właścicielom działki sąsiadującej z działką, na której posadowiony jest obiekt budowlany, względem którego toczyło się postępowanie z art. 67 P.b., przysługiwał w tym postępowaniu przymiot strony. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, tut. Sąd doszedł do wniosku, że w sprawach dotyczących użytkowania i utrzymania obiektu budowlanego, objętych regulacją rozdziału 6 Prawa budowlanego, przymiot strony przysługuje, co do zasady, podmiotom zobowiązanym do utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym, czyli jego właścicielowi lub zarządcy. Podmioty te są bowiem potencjalnymi adresatami m.in. decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, wydawanej na podstawie art. 67 ust. 1 P.b. W związku jednak z faktem, że konsekwencje prawne rozbiórki mogą skutkować powstaniem pewnych obciążeń po stronie innych podmiotów np. właścicieli gruntu graniczącego z obiektem, który ma być rozebrany, wynik takiego postępowania może niekiedy dotyczyć ich interesu prawnego. Taka sytuacja może zaistnieć w szczególności wówczas, gdy na nieruchomości sąsiedniej posadowiony jest budynek stykający się z budynkiem rozbieranym lub, gdy takie budynki posiadają wspólne elementy budowlane czy też konstrukcyjne przesądzające o oddziaływaniu jednego budynku na stan techniczny drugiego (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2016 r. II OSK 492/15, CBOSA). W takich sytuacjach interes prawny właścicieli nieruchomości sąsiedniej nieruchomości jest uzasadniony faktem bezpośredniego zagrożenia prawnie chronionego prawa własności sąsiedniej nieruchomości, mającego swoje źródło w art. 140 i 144 k.c. Jak wskazuje się w orzecznictwie: właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości sąsiedniej, może posiadać interes prawny w takiej sprawie, jeżeli obiekt budowlany względem którego toczy się postępowanie, poprzez swój szeroko rozumiany nieodpowiedni stan techniczny, ma wpływ na wykonywanie przez niego prawa własności lub użytkowania wieczystego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2010 r., II SA/Kr 541/09, CBOSA). Jak wskazał ponadto WSA w Warszawie właściciel nieruchomości sąsiedniej może wykazywać w konkretnej sprawie, że nakaz rozbiórki obiektu dotyczy bezpośrednio jego sfery prawnej, z wszystkimi tego konsekwencjami (VIII SA/Wa 1711/10, CBOSA). Udział właścicieli nieruchomości sąsiednich w takim postępowaniu, wymaga jednak wykazania przez nich interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 października 2017 r., VII Sa/Wa 2434/16, CBOSA, czy wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 listopada 2010 r., VII SA/Wa 1711/10, CBOSA). Wedle art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podkreślić przy tym należy, że art. 28 k.p.a. nie stanowi samoistnej podstawy prawnej pozwalającej na ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego. Ich istotą jest bowiem powiązanie z konkretną i wyodrębnioną normą prawa materialnego, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku o charakterze administracyjnoprawnym. W orzecznictwie wskazuje się, że interes prawny to osobisty, konkretny i prawnie chroniony interes, który może być realizowany bezpośrednio na podstawie określonego przepisu. Znajduje on konkretyzację wówczas, gdy zachodzi bezpośrednie związek pomiędzy sferą indywidualnych praw lub obowiązków danego podmiotu, a określonym aktem prawnym. Innymi słowy – przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub, w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej, prawem chronione, interesy, poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (por. m.in. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2005 r., II OSK 310/05, CBOSA). Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązująca normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na jego sytuację prawną. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy przy tym odróżnić interes faktyczny, rozumiany jako zainteresowanie określonego podmiotu rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, podczas gdy brak jest przepisu prawa materialnego, z którego wynikałyby dla tego podmiotu skonkretyzowane uprawnienia lub obowiązki. Przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 67 P.b. był budynek gospodarczy o wymiarach 3,65 m x 3,80 m wraz z drewnianą dobudową o wymiarach 1,74 m x 3,75 m, zlokalizowany na działce oznaczonej nr [...], położonej w M.D., stanowiącej własność A. M. Ani z akt przedmiotowej sprawy, ani z akt administracyjnych nr [...], w żaden sposób nie wynika, aby – w szczególności z uwagi na zakres oddziaływania ww. obiektu budowlanego, wynik postepowania w przedmiocie jego rozbiórki, mógłby dotyczyć interesu prawnego skarżących. Sami skarżący także nie wskazują w tym zakresie na jakiekolwiek okoliczności ani przepisy prawa materialnego, w oparciu o które można byłoby wywieść przysługujący im rzekomy interes prawny w udziale w ww. postępowaniu. W szczególności za jego źródło nie można uznać samego tylko faktu posiadania tytułu prawnego do działki sąsiedniej względem tej, na której posadowiony jest przedmiotowy obiekt budowlany. Brak takiego przepisu prawa materialnego świadczy zaś o tym, że skarżący posiadają wyłącznie interes faktyczny w niniejszym postępowaniu, który nie jest wystarczający dla uznania ich za stronę przedmiotowego postepowania. Skoro zatem skarżącym w prowadzonym postępowaniu nie przysługiwał status strony, nie może być mowy o ziszczeniu się w sprawie przesłanki wznowienia polegającej na pozbawieniu strony możliwości udziału w postępowaniu, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a Zauważyć przy tym należy, że wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2011 r. II OSK 1927/09, na który powołują się skarżący, uzasadniając postulowane przez nich twierdzenie o przysługującym im przymiocie strony w ww. postępowaniu, zapadł w takim stanie faktycznym, w którym inwestor realizował budowę obiektu z naruszeniem odległości obiektów i urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości. NSA wskazał, że nie można wówczas, niejako z urzędu, uznać, iż właścicielom znajdującym się w obszarze oddziaływania tego obiektu nie przysługuje przymiot strony w świetle art. 67 ust. 1 P.b., z którym to twierdzeniem tut. Sąd zgadza się w całej rozciągłości (ww. wyrok dostępny w CBOSA). Tymczasem, jak już uprzednio wskazano, z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, aby zachodziły w niej okoliczności uzasadniające choćby uznanie, że nieruchomość skarżących znajduje się w obszarze oddziaływania dobudowy do stodoły posadowionej na działce stanowiącej własność A. M. Brak jest zatem podstaw aby niejako automatycznie uznać, że przedmiotowa dobudowa w jakikolwiek sposób oddziaływuje na działkę stanowiącą własność skarżących, która to okoliczność mogłaby ewentualnie stanowić punkt wyjścia do prowadzenia hipotetycznych rozważań odnośnie legitymacji procesowej skarżących. Wobec zaś braku takiego oddziaływania, brak jest podstaw, aby poszukiwać w okolicznościach niniejszej sprawy interesu prawnego skarżących. W wyniku dokonanej kontroli, Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Zauważyć przy tym należy, że ani niezadowolenie strony z zapadłego rozstrzygnięcia, ani też jej subiektywne przekonanie o wadliwości zaskarżonej decyzji, co więcej nie poparte żadnymi logicznymi argumentami lub dowodami, nie mogą same w sobie stanowić podstawy uwzględnienia skargi. Argumentację wywiedzioną zaś na jej poparcie, należało uznać za dowolną polemikę ze stanowiskiem organów obu instancji, nie znajdującą oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.