II SA/Bk 945/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Justyna Siemieniako, asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 lipca 2025 r. sprawy ze skargi P. P. na uchwałę Zarządu Województwa Podlaskiego z dnia 24 lutego 2025 r. nr 68/1389/2025 w przedmiocie odwołania dyrektora Teatru [...] w B. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Zarządu Województwa Podlaskiego na rzecz skarżącego P. P. kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Zaskarżoną uchwałą z 24 lutego 2025 r. nr 68/1389/2025 Zarząd Województwa Podlaskiego odwołał P. P. ze stanowiska dyrektora Teatru [...] w B.. Uchwała została podjęta na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2024 r., poz. 566 z późn. zm.), dalej: u.s.w. oraz art. 15 ust. 1 i ust. 6 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2024 r., poz. 87 z późn. zm.), dalej: u.o.p.d.k. W poszczególnych paragrafach uchwały wskazano, że: odwołanie następuje z dniem 24 lutego 2025 r. "z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem oraz odstąpienia od realizacji umowy z dnia 29 sierpnia 2023 r. w sprawie warunków organizacyjno-finansowych działalności instytucji kultury oraz programu jej działania" (§ 1 ust. 1); przyczyny odwołania sformułowano w uzasadnieniu uchwały stanowiącej do niej załącznik (§ 1 ust. 2); odwołanie jest równoznaczne z rozwiązaniem stosunku pracy z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia (§ 2); od uchwały przysługuje odwołanie do właściwego sądu pracy w terminie 21 dni od jej doręczenia, gdyż uchwała podlega doręczeniu odwołanemu wraz z uzasadnieniem (§ 3 i 4); wykonanie uchwały powierzono Marszałkowi Województwa Podlaskiego (§ 5); uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 6). W uzasadnieniu uchwały wskazano, że powodem podjęcia uchwały są wyniki audytu przeprowadzonego przez pracowników Urzędu Marszałkowskiego Województwa Podlaskiego w okresie 27 czerwca - 27 września 2024 r., dotyczącego zadania inwestycyjnego pt. "Modernizacja Teatru [...] w B.". Audyt obejmował proces przygotowania, realizacji, rozliczania i nadzoru nad ww. inwestycją. W ocenie organu dał on podstawę do stwierdzenia szeregu istotnych nieprawidłowości w realizacji inwestycji prowadzonej przez Teatr pod kierownictwem Dyrektora P. P., stanowiących o naruszeniu przepisów prawa, świadczących o naruszeniu postanowień umowy łączącej go z organizatorem i odstępstwie od warunków jej realizacji, w szczególności w zakresie obowiązków określonych w § 3 ust. 5 pkt 2 i 3 tej umowy. Organ wskazał, że działania Dyrektora świadczą o niewykonaniu zobowiązania wynikającego z art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1530 z pózn. zm.), dalej: u.f.p., tj. wydatki nie spełniały kluczowych kryteriów oceny: celowości i oszczędności wydatkowania środków publicznych. W zakresie celowości zarzucono: brak zadbania o zgodność wydatków z celami statutowymi instytucji i ich niezbędność do realizacji zadań (wielokrotne zlecanie opracowań projektowych o podobnym lub powtarzającym się zakresie), brak realizowania wydatków w sposób planowy (częste zmiany i aktualizacje dokumentacji projektowej wynikające z braku planowania i analizy długofalowych potrzeb Teatru), brak terminowej realizacji kluczowych zadań świadczący o niecelowym gospodarowaniu powierzonymi Teatrowi zasobami. W zakresie kryterium efektywności zarzucono: brak racjonalnej relacji między nakładami a osiąganymi rezultatami, powielanie opracowań projektowych, konieczność dokonywania kolejnych konsultacji i zmian w dokumentacji, co generowało nowe i zbędne koszty, których można było uniknąć przy zastosowaniu odpowiednich metod zarządzania. Wydatki nie spełniały też kryterium zaangażowania możliwie najniższej kwoty środków publicznych, co wskazuje na brak efektywności i oszczędności w podejmowanych decyzjach. W ocenie organu zarządzanie środkami publicznymi przez Dyrektora nie wypełniało kryteriów prawidłowego wykorzystania środków finansowych zgodnie z ich przeznaczeniem oraz optymalnej relacji między nakładami a uzyskanymi wynikami. Dyrektor nieefektywnie wykorzystywał zasoby ludzkie i finansowe instytucji, gdyż powołany zespół ds. remontu posiadał niedostateczne kompetencje, co wymagało angażowania zewnętrznych podmiotów. Brak efektywności w realizacji powierzonych zadań przejawiał się również nieterminowym rozpoczęciem remontu, ciągłym przesuwaniem terminów wynikających z nieprzemyślanych decyzji organizacyjnych. Jak stwierdzono w uchwale, organizator instytucji kultury ma prawo do oceny pracy osoby zarządzającej instytucją kultury, w tym badania efektywności wykonywanych przez nią zadań (art. 15 ust. 6 pkt 3 i 4 u.o.p.d.k.). Stwierdzone rażące naruszenie zasad celowego i oszczędnego wydatkowania środków publicznych oraz brak efektywności w realizacji powierzonych zadań podważają zaufanie do Dyrektora w zakresie zdolności do dalszego pełnienia funkcji. W uchwale wskazano, że przed jej podjęciem przeprowadzono procedurę konsultacyjną zgodnie z wymogami art. 15 ust. 1 i 3 u.o.p.d.k., w trakcie której: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie zgłosił zastrzeżeń do odwołania, negatywną opinię wyraziła Zakładowa Organizacja NSZZ "[...]" działająca przy Teatrze, spośród trzech stowarzyszeń zawodowych i twórczych dwa poparły zamiar odwołania, jedno nie zajęło stanowiska. Dodatkowo z uwagi na fakt, że Dyrektor pełnił funkcję radnego Powiatu, zwrócono się do Rady Powiatu Białostockiego o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy (art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym). Uchwałą nr X/101/2025 z 23 stycznia 2025 r. Rada Powiatu nie wyraziła na to zgody. Zdaniem Zarządu Województwa sporne rozwiązanie stosunku pracy nie jest motywowane pełnieniem przez Dyrektora mandatu radnego, lecz wynika wyłącznie z przyczyn formalnych i merytorycznych. Dlatego podjęto uchwałę o odwołaniu. 2. Skargę na powyższą uchwałę Zarządu Województwa Podlaskiego wniósł do sądu administracyjnego P. P. Zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 6 pkt 3 i 4 u.o.p.d.k. przez niezasadne zarzucenie mu, jako Dyrektorowi Teatru, naruszenie przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem oraz odstąpienie od realizacji umowy z 29 sierpnia 2023 r. w sprawie warunków organizacyjno-finansowych działalności instytucji kultury oraz programu jej działania. Zarzucił również brak wykonania uchwały wynikający z jej niedoręczenia, co stanowi naruszenie art. 70 § 1 Kodeksu pracy oraz § 4 zaskarżonej uchwały. W pierwszej kolejności wskazał, że uchwała do 16 kwietnia 2025 r. (do dnia sporządzenia skargi) nie została mu doręczona ani skutecznie zakomunikowana (zna jej treść z BIPu). Nie są mu też znane próby doręczenia uchwały w okresie od jej podjęcia do 16 kwietnia 2025 r., mimo że znajduje się w niej zapis o wywoływaniu skutków prawnych z dniem 24 lutego 2025 r. Zauważył, że Zarząd Województwa Podlaskiego powołał z dniem 25 lutego 2025 r. inną osobę do pełnienia obowiązków Dyrektora Teatru Dramatycznego. W tym kontekście podał w wątpliwość skuteczność odwołania niezależnie od sytuacji, że przebywał w tym czasie na zwolnieniu chorobowym. Odnośnie wskazanych w uzasadnieniu uchwały podstaw odwołania wyjaśnił, że nie wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 15 ust. 6 pkt 3 i 4 u.o.p.d.k., nie naruszył prawa a Zarząd Województwa nie dysponuje żadnym orzeczeniem w zakresie prawa powszechnego, prawa administracyjnego, finansowego czy zamówień publicznych potwierdzającym zarzucone naruszenia. Uchwała o odwołaniu została oparta na ustaleniach audytu z października 2024 r., bardzo ogólnym i niewskazującym konkretnych zdarzeń świadczących o naruszeniach prawa i odstąpieniu od umowy, zatem audyt nie daje podstaw do wniosków sformułowanych w uzasadnieniu uchwały. Także we wnioskach końcowych audytu nie sformułowano opinii i konkluzji świadczących o zarzuconych naruszeniach, a wręcz przeciwnie – w jego podsumowaniu "rozłożono odpowiedzialność za niepowodzenia w zakresie realizacji inwestycji modernizacji i rozbudowy teatru [...] na wiele aspektów obiektywnych, zewnętrznych jak i wewnętrznych". Audytorzy zwrócili uwagę na dualizm, jeżeli chodzi o zarządzanie inwestycją, który – jego zdaniem – przejawiał się w funkcjonowaniu powołanego przez Zarząd zespołu ds. realizacji projektu przy Urzędzie Marszałkowskim (s. 99-103 sprawozdania z audytu, a także część wstępna audytu na s. 1-5). Skarżący przyznał, że audytorzy wskazali w podsumowaniu kilka problemów wewnętrznych Teatru (np. zlecenie modernizacji w 2017 r. bez głębszej analizy potrzeb funkcjonalności modernizowanych pomieszczeń, co skutkowało koniecznością aktualizacji projektu z 2020 r.), zaś przed sformułowaniem wniosków końcowych dali wyraz krytycznej ocenie niektórych działań Teatru (na s. 19 ocenili jako niecelowe i nieracjonalne zawarcie określonych zapisów umownych w 2017 r. i wypłatę wynagrodzenia za niezrealizowaną usługę, zaś na s. 21, 22 i 25 sformułowali krytyczne stwierdzenia odnośnie określonych czynności lub zaniechań Teatru), jednak – jak wskazał – ogólne wskazanie w zaskarżonej uchwale powodów i ogólne jej uzasadnienie każe mu się jedynie domyślać, że ww. oceny mogły być ich przyczyną. Brak jest jednak bezpośredniego wskazania w uchwale powodów odwołania, mimo że to jego jako Dyrektora obarcza się odpowiedzialnością za "brak terminowego rozpoczęcia remontu i ciągłe przesuwanie terminów". Skarżący podkreślił, że do tych cząstkowych ocen audytu każdorazowo się odnosił, zaś w podsumowaniu audytu zostały one określone jako trudności wewnętrzne i "nie zostały w tożsamy sposób zredagowane". Niezależnie od powyższego, w jego ocenie, uwagi szczegółowe i "trudności zewnętrzne" odnoszą się do spraw, które miały miejsce przed jego ponownym powołaniem uchwałą Zarządu Województwa z 25 sierpnia 2023 r., tym samym wątpliwe jest powoływanie się na nie. W dalszej części skargi wskazano, że okoliczności związane z inwestycją na bieżąco były znane Zarządowi Województwa, którego przedstawiciele stale byli informowani o przebiegu i pojawiających się trudnościach związanych z remontem. W 2021 r. pracownicy Urzędu Marszałkowskiego przeprowadzili też audyt "Zarządzania Teatrem Dramatycznym w B.", w którym zamieszczono informacje o prowadzonej modernizacji oraz przekazywanych Marszałkowi co miesiąc wiadomościach o przebiegu prac. Nadto w Urzędzie Marszałkowskim od 5 sierpnia 2020 r. funkcjonował zespół ds. modernizacji, powołany uchwałą nr 147/2349/2020. Z kolei w audycie z 2021 r. zawarto zalecenie, w związku z szerokim zakresem inwestycji, o konieczności zapewnienia wsparcia doświadczonych pracowników Biura Inwestycji Urzędu Marszałkowskiego, tak aby Teatr jako inwestor mógł zgłaszać przebieg prac umożliwiając kontrolę i weryfikacji ich przebiegu. Skarżący wskazał, że poprzedni audyt zwracał uwagę na problem zewnętrzny z prowadzeniem inwestycji w postaci powołania zespołu wsparcia ale "z ograniczonymi kompetencjami i mglistą odpowiedzialnością", co wywołało odnotowany w audycie dualizm decyzyjny tamujący proces szybkiego podejmowania decyzji. Teatr, odnosząc się do tej kwestii, nie zgodził się z tezą o dualizmie wskazując, że decyzje podejmowano poza nim jako inwestorem. Dodał, że Zarząd Województwa dysponował bieżącą wiedzą o postępie prac, nadto dwaj zastępcy Dyrektora Teatru powołani na rok 2023 i w roku 2024 r. jako odpowiedzialni za nadzór nad modernizacją - powołani zostali z inicjatywy Zarządu. Skarżący podsumował, że nie jest zasadne przypisywanie mu wyłącznej odpowiedzialności za trudności w realizacji inwestycji. Jest świadomy odpowiedzialności kierownika jednostki sektora finansów publicznych za prawidłowe realizowanie zadań tej jednostki, jednak nie zgadza się z zarzutem naruszenia prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem oraz odstąpienia od realizacji umowy z 29 sierpnia 2023 r. Sprawozdania finansowe Teatru co roku były oceniane pozytywnie, merytoryczna działalność Teatru realizowana i dobrze oceniana, a przeciw niemu nie orzeczono żadnych kar. Na potwierdzenie powyższego przedstawił m.in. kserokopię sprawozdania biegłego rewidenta za rok 2023 oraz wskazał, że w 2023 r. otrzymał nagrodę roczną za pełnioną funkcję. Podsumował, że w jego ocenie odwołanie go z funkcji Dyrektora miało charakter polityczny, związany z przynależnością do Klubu Radnych Prawa i Sprawiedliwości w Powiecie B.. Przypomniał, że w 2016 r. Zarząd Województwa również próbował uniemożliwić mu objęcie stanowiska, unieważniając wyniki konkursu, co zostało uchylone dopiero na skutek stwierdzenia nieważności tej uchwały. Wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Zarządu Województwa Podlaskiego oraz zobowiązanie organu do przedstawienia dokumentów: oryginału uchwały, audytów z lat 2021 i 2024, uchwały nr 147/2349/2020 oraz protokołów z prac zespołu ds. modernizacji. 3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sformułował wniosek o dopuszczenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi, w tym zestawienia o okresach usprawiedliwionej nieobecności Dyrektora Teatru w pracy, zaskarżonej uchwały o odwołaniu, rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Podlaskiego z 24 lutego 2025 r. znak NK-II.4131.24.2025.MWM, uchwał Zarządu Województwa Podlaskiego z 5 sierpnia 2020 r. nr 147/2349/2020, z 15 października 2021 r. oraz pisma z 17 czerwca 2022 r. nr BI.783.7.4.2021 i protokołów ze spotkania zespołu ds. realizacji projektu z 4 maja 2022 r. i z 10 maja 2022 r. wraz z listą obecności. Organ wyjaśnił, że w związku z podjęciem uchwały o odwołaniu w okresie przebywania Dyrektora na zwolnieniu lekarskim, nie mógł doręczyć uchwały. Uczynił to na wniosek strony zawarty w piśmie z 23 kwietnia 2025 r. i doręczenie nastąpiło 5 maja 2025 r. Dlatego zarzut braku wykonania uchwały przez jej niedoręczenie jest bezzasadny. Dalej organ zwrócił uwagę, że rozstrzygnięciem nadzorczym z 24 lutego 2025 r. nr NK-II.4131.24.2025.MWM Wojewoda Podlaski stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu Białostockiego odmawiającej wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym będącym Dyrektorem Teatru na zasadzie art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 15 maja 2025 r. w sprawie II SA/Bk 587/25 skargę oddalił. Jako bezzasadny ocenił organ zarzut odwołania Dyrektora z przyczyn politycznych. Wskazał, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w. oraz art. 15 ust. 1 i ust. 6 pkt 3 i 4 u.o.p.d.k. Zarówno przesłanki ustawowe, jak i zapisy zawartej z Dyrektorem umowy z 29 sierpnia 2023 r. zostały naruszone, a tym samym istniały podstawy do odwołania skarżącego z pełnionej funkcji. Podkreślił, że organizator instytucji kultury ma prawo do oceny osoby zarządzającej taką instytucją, w tym do badania efektywności realizowanych przez taką osobę działań. Zlecony audyt wewnętrzny wykazał, że Dyrektor nie wywiązywał się z podstawowych i niezwykle ważnych obowiązków wynikających z art. 44 ust. 3 u.f.p., a tym samym odstąpił od realizacji umowy. Uzasadnienie uchwały wskazuje konkretnie zarzucane skarżącemu nieprawidłowości, w tym wskazuje konkretne, naruszone przepisy prawa. W dalszej części odpowiedź na skargę zawiera przytoczenie uzasadnienia zaskarżonej uchwały i wskazanie m.in., że na dotychczasowe niepowodzenia w zakresie realizacji inwestycji związanej z modernizacją Teatru przyczyniło się wiele aspektów obiektywnych, tak zewnętrznych jak i wewnętrznych leżących po stronie Teatru, w tym: zlecenie Biuru Projektowemu K. i Architekci s.c. projektu modernizacji Teatru w 2017 r. bez głębszej analizy potrzeb w zakresie funkcjonalności modernizowanych pomieszczeń w związku z czym poniesiono koszt 694 000 zł brutto oraz koszt dwukrotnej aktualizacji umów w 2020 r. na kwoty 18 450 zł brutto i 157 440 zł brutto (działania te były nieracjonalne, co świadczyło o niedochowaniu należytej staranności); w ustaleniach do umowy z 12 kwietnia 2017 r. wskazano, że opłacono usługę, której terminu rozpoczęcia nie można było dostatecznie uprawdopodobnić; wskazano na brak decyzyjności Dyrektora, podejmowanie decyzji z dużą opieszałością czasową). Organ zwrócił uwagę, że zarzucany przez skarżącego obowiązek informowania organizatora o okolicznościach dotyczących inwestycji wynikał z § 2 umowy, zaś powołany zespół ds. realizacji projektu pn. "Modernizacja Teatru [...] w B." miał wyłącznie charakter wspierający, gdyż wszelkie decyzje i narzędzia do działania należały do inwestora czyli Teatru. Podkreślono, że powołanie zespołu wsparcia nie determinowało dualizmu decyzyjnego. Organ skonkludował, że inwestycja przerosła możliwości i kompetencje Dyrektora, sam proces inwestycyjny zabrnął w ślepy zaułek, a Dyrektor nie umiał znaleźć wyjścia z tej sytuacji, co ostatecznie stanowiło asumpt do odwołania go ze stanowiska. Trwająca modernizacja pozbawiła mieszkańców województwa prawa do obcowania z kulturą wyższą w obiekcie do tego przeznaczonym. Podczas rozprawy w dniu 29 lipca 2025 r. strony podtrzymały swoje stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. 4. Skarga podlega uwzględnieniu. Zaskarżona uchwała o odwołaniu Dyrektora Teatru [...] w B. podlega kontroli sądu administracyjnego z punktu widzenia legalności. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sąd administracyjny kontroluje akty organów jednostek samorządu terytorialnego podjęte w sprawach z zakresu administracji publicznej. Takim aktem jest zaskarżona uchwała. Została podjęta przez organ administracji publicznej (zarząd województwa) w zakresie jego kompetencji, tj. na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2024 r., poz. 566 z późn. zm.), dalej: u.s.w., zgodnie z którym do zadań zarządu województwa należy w szczególności kierowanie, koordynowanie i kontrolowanie działalności wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym zatrudnianie i zwalnianie kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Przepis art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w. jest przepisem ustrojowym, wskazującym jedną z form realizacji funkcji wykonawczej przez zarząd województwa (ustrojowy organ samorządu województwa), tj. decydowanie o składzie osobowym kierownictwa wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym wojewódzkich instytucji kultury. Co prawda zaskarżona uchwała ma charakter jednostkowy i personalny oraz wywołuje także skutki prawne w sferze prawa pracy (wynikające z art. 70 § 1 i 2 Kodeksu pracy, które może skontrolować sąd pracy jeśli zostanie wniesione odwołanie), ma jednak przede wszystkim charakter publicznoprawny. Jest sposobem wykonywania funkcji publicznoprawnej przez zarząd województwa. Trafnie wskazał organ w odpowiedzi na skargę, że wywoływanie przez uchwałę skutków w sferze prawa administracyjnego i cywilnego wpływa też na różny zakres kognicji sądu administracyjnego i cywilnego kontrolujących jej zgodność z prawem. Sąd administracyjny kontroluje wyłącznie zgodność uchwały z prawem administracyjnym, tj. czy zachowano przewidziane w przepisach publicznoprawnych wymogi dotyczące aktu odwołania skarżącego jako dyrektora jednostki samorządowej realizującej publicznoprawne zadania województwa. Natomiast rolą sądu cywilnego w takich sprawach jest ocena, czy wskazane w uchwale przyczyny odwołania są rzeczywiste i prawdziwe. Inaczej rzecz ujmując sąd administracyjny nie weryfikuje uchwały pod względem prawdziwości argumentów wskazanych w jej uzasadnieniu (jeśli uchwała zawiera uzasadnienie i wskazanie takich argumentów nastąpiło), ale pod względem tego, czy nie naruszono procedury podejmowania uchwały oraz czy w dostateczny, jednoznaczny, zrozumiały sposób wskazano powody odwołania. Wyjaśnić też należy, że uchwała organu samorządu województwa podjęta w sprawie indywidualnej może być zaskarżona do sądu administracyjnego przez każdego, kogo uprawnienie lub interes prawny zostały uchwałą naruszone (art. 90 ust. 1 i art. 91 ust.1 u.s.w.). Nie budzi więc wątpliwości legitymacja skargowa P. P. w sprawie niniejszej. Istnieje bowiem ścisły związek między zaskarżoną uchwałą a jego indywidualną sytuacją prawną. Postanowienia zaskarżonej uchwały dotyczą skarżącego w sposób bezpośredni i oczywisty, zmieniają jego dotychczasową sytuację prawną przez pozbawienie stanowiska i uprawnień z nim związanych. Występuje zatem naruszenie interesu prawnego skarżącego. 5. Do uwzględnienia skargi na uchwałę zarządu województwa potrzeba jednak nie tylko naruszenia indywidualnego interesu prawnego, ale powiązania tego interesu z istotnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (argumenty z brzmienia art. 82 ust. 1 i ust. 5 u.s.w.). W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie wypracowano stanowisko, zgodnie z którym tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Istotne czyli prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, a które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia. Są nimi np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu, brak podstawy prawnej dla wydania aktu o określonej treści, bądź naruszenie przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (zob.: M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1 - 2, s. 101 - 103). Tym samym za nieistotne naruszenie prawa należy uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu. W konsekwencji stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz miało wpływ na jej treść. Zdaniem sądu zaskarżona uchwała jest dotknięta istotnym naruszeniem procedury podejmowania uchwały i istotnym naruszeniem prawa materialnego uzasadniającymi stwierdzenie jej nieważności w całości. 6. Przedmiotem uchwały jest odwołanie dyrektora instytucji kultury, a zatem w sprawie ma zastosowanie przepis art. 15 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2024 r., poz. 87 z późn. zm.), dalej: u.o.p.d.k. Zgodnie z art. 15 ust. 1 tej ustawy "Dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie. Zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu, o którym mowa w art. 16". Stosownie do ust. 3 zdanie pierwsze przepisu art. 15, organizator powołuje i odwołuje dyrektora państwowej instytucji kultury po uzyskaniu zgody ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Z regulacji art. 15 ust. 1 i 3 u.o.p.d.k. wynika, że skuteczność odwołania dyrektora instytucji kultury warunkowana jest m.in. uzyskaniem opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj prowadzonej przez instytucję działalności. Jak wskazuje się w orzecznictwie na tle tego przepisu, jest to regulacja z zakresu prawa administracyjnego i ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Mimo więc, że opinie ww. podmiotów nie wiążą organu przy podejmowaniu decyzji o odwołaniu, to jednak nie można procesu konsultacji zbagatelizować i pominąć bez narażenia się na zarzut istotnego naruszenia prawa. Zarzut taki może być skuteczny nie tylko wówczas, gdy dojdzie do nieprzeprowadzenia procedury opiniodawczej, ale też gdy konsultacje przeprowadzono z pominięciem podmiotów, których opinii należało zasięgnąć, bądź gdy ustalenia co do podmiotów były istotnie niewystarczające. Innymi słowy procedura opiniodawcza musi mieć miejsce i nie może mieć charakteru pozornego. Wymaga dużej rozwagi i rzeczywistego uwzględnienia celu regulacji art. 15 ust. 1 u.p.o.d.k. Specyfika działania instytucji kultury polega bowiem na tym, że współpracuje ona z różnymi organizacjami, w tym w szczególności działającymi w dziedzinie kultury. Należy więc takim organizacjom stworzyć możliwość wypowiedzenia się co do odwołania dyrektora instytucji, z którą współpracują (najbardziej pożądaną jest sytuacja, w której wypowiadają się organizacje współpracujące), bądź takim, które działają w dziedzinie kultury i mają wiedzę oraz informacje na temat odwoływanego dyrektora i działania kierowanej przez niego instytucji. Powyższe nie oznacza, że zapytania o opinie powinny być kierowane do wszystkich stowarzyszeń twórczych i zawodowych działających na danym terenie lub wszystkich współpracujących z daną instytucją kultury. W zachowaniu warunku z art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. nie chodzi bowiem o formułowanie wymagań, których realizacja jest niemożliwa bądź znacznie utrudniona. Nie mogą być to jednak organizacje wybrane losowo, przypadkowo, niemające nic wspólnego z daną instytucją i niemogące z tego powodu zająć miarodajnego stanowiska. Ze sposobu przeprowadzenia procedury opiniodawczej powinno zatem wynikać, że miała ona charakter rzeczywisty a nie pozorny, przeprowadzono ją w sposób przemyślany i zapytano nieprzypadkowe stowarzyszenia twórcze bądź zawodowe (por. np. wyrok NSA z 24 lutego 2022 r., III OSK 755/21; z 25 września 2020 r., II SA/Łd 171/20 czy II SA/Ol 792/24, orzeczenia.nsa.gov.pl). 7. W procedurze opiniodawczej poprzedzającej podjęcie zaskarżonej uchwały wystąpiono do trzech organizacji o wyrażenie opinii: Fundacji Teatr C. w B. – z tym że, w ocenie sądu, wypowiedź tej organizacji nie może być miarodajna w sprawie i brana pod uwagę, gdyż z dostępnego Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że organizacja ma status fundacji a nie stowarzyszenia, zatem nie należy do kategorii organizacji mogących uczestniczyć w procedurze na podstawie art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. (vide wyrok NSA z 1 czerwca 2022 r., II OSK 2235/20); Białostockiego Stowarzyszenia A. w B., które oświadczyło, że nigdy nie współpracowało z P. P. w sposób umożliwiający wyrażenie merytorycznej opinii na temat jego działalności jako Dyrektora TD, dlatego nie jest w stanie ustosunkować się do zasadności zarzutów odwołania (pismo z 11 lutego 2025 r.); Stowarzyszenia P. w G., które wyraziło opinię negatywną (pismo z 29 stycznia 2025r.). W ocenie sądu opisana procedura opiniodawcza jest nieprawidłowa i pozorna mając na uwadze rangę instytucji kultury jaką jest dla miasta i województwa Teatr [...] w B., a także rodzaj, skala i długotrwały charakter działalności tej instytucji. Nie może też ujść uwadze, że w zasadzie cały okres pozostawania skarżącego na stanowisku Dyrektora Teatru (od 1 stycznia 2017 r.) zbiega się z trwającym procesem przygotowania i przeprowadzania jego modernizacji, w trakcie której Teatr prowadził swoją działalność (w zakresie ograniczonym). Budzi wątpliwości skierowanie w takich okolicznościach zapytania o opinię zaledwie do trzech organizacji i niepodjęcie próby poszerzenia kręgu zapytanych podmiotów gdy okazało się, że tylko jeden jest w stanie sformułować opinię na podstawie doświadczenia współpracy z Dyrektorem. Zwraca też uwagę, że nie wynika z akt administracyjnych w jaki sposób dokonano wyboru organizacji zapytanych o opinię na podstawie art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. W trakcie rozprawy przed sądem pełnomocnik skarżącego zwrócił uwagę na pominięcie np. Związku Artystów Scen Polskich, który – jak twierdzi strona skarżąca – opiniował Dyrektora przy powoływaniu. W ocenie sądu okoliczność ta dodatkowo potwierdza istotne naruszenie normy wynikającej z art. 15 ust. 1 u.o.p.d.g. Skoro faktycznie ww. Związek wyrażał opinię w procedurze powołania, to jego stanowisko mogło być miarodajne dla odwołania Dyrektora. Zwłaszcza że Związek ten jest ogólnopolską organizacją zrzeszającą społeczność artystów sztuk scenicznych, zrzeszającą w sekcjach branżowych twórców zatrudnianych w teatrze i na estradzie, w radiu i telewizji, filmie, dubbingu (vide zasp.pl) oraz posiada formę organizacyjną stowarzyszenia zarejestrowanego (vide wyszukiwarka-ms.krs.gov.pl). Powody pominięcia tej organizacji nie wynikają z akt sprawy oraz nie wynikają z wypowiedzi pełnomocnika organu na rozprawie. Dodatkowo mała liczba zapytanych podmiotów uzasadniała poszerzenie procedury konsultacyjnej. Podkreślić jeszcze raz należy, że ustalając w sprawie niniejszej istotne naruszenie procedury opiniodawczej sąd nie formułuje wymagania poszukiwania wszystkich stowarzyszeń zawodowych i twórczych, które współpracowały lub współpracują z Teatrem, bądź wszystkich działających na polu zawodowym i twórczym np. w województwie podlaskim. Sąd formułuje obowiązek rzetelnego, wiarygodnego i rzeczywistego przeprowadzenia procedury z art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k., co powinno znaleźć odzwierciedlenie w aktach administracyjnych. Spełnienia tego warunku zabrakło na poziomie formalnym (brak w aktach informacji w jaki sposób dokonano wyboru zapytanych o opinię organizacji) oraz merytorycznym (nie uzyskano, poza jedną, miarodajnych wypowiedzi podmiotów uprawnionych do wyrażenia opinii, współpracujących z Teatrem bądź posiadających obiektywną wiedzę o działalności Dyrektora), co stanowi o istotnym naruszeniu procedury opiniodawczej uregulowanej w art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. Marginalnie jedynie wskazać wypada, że wprowadzenie warunku konsultacji ze stowarzyszeniami zawodowymi i twórczymi przed odwołaniem (powołaniem) dyrektora instytucji kultury nie może być traktowane jedynie formalnie, tj. jako skierowanie zapytania o opinię bez konieczności odniesienia się do niej w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Gdyby taki był zamiar ustawodawcy – przepis art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. byłby regulacją martwą. Nieuprawniona jest tymczasem interpretacja i stosowanie przepisów w sposób odbierający im (w całości lub w części) jakiekolwiek znaczenie. 8. W ocenie sądu zaskarżoną uchwałę podjęto również z istotnym naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 6 pkt 3 i 4 u.o.p.d.k., zgodnie z którymi dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może być odwołany przed upływem tego okresu: z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem (pkt 3), z powodu odstąpienia od realizacji umowy, o której mowa w ust. 5 (pkt 4, chodzi o umowę określającą warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania, którą przed powołaniem dyrektor instytucji kultury zawiera w formie pisemnej z organizatorem tej instytucji, wchodzi ona w życie z dniem powołania). Przepisy te wskazano w podstawie prawnej uchwały. Ponownie wskazać trzeba, że kontrola sądowoadministracyjna zastosowania ww. przepisów przez organ nie polega na sprawdzeniu czy prawdziwe są postawione Dyrektorowi zarzuty naruszenia prawa i odstąpienia od umowy (czy faktycznie te naruszenia wystąpiły), ale czy organ w sposób konkretny, niebudzący wątpliwości i transparentny wskazał na czym one polegają. To, czy faktycznie zarzucone naruszenia wystąpiły, podlega kontroli sądu pracy. Uchwała wywołuje bowiem skutek w postaci odwołania ze stanowiska, tj. rozwiązania stosunku pracy z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia. Na tym właśnie polega dualizm kontroli sądowej w przypadku aktów z zakresu administracji publicznej odwołujących kierowników samorządowych instytucji, w tym instytucji kultury. W ramach wskazanych podstaw z art. 15 ust. 6 pkt 3 i 4 u.o.p.d.k. zarzucono skarżącemu Dyrektorowi "naruszenie prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem" polegające na uchybieniu art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1530 z późn. zm.), dalej: u.f.p., a w szczególności to, że podejmowane wydatki "nie spełniały kryteriów oceny – celowości i oszczędności wydatkowania środków publicznych", w zakresie zasady efektywności wytknięto "brak racjonalnej relacji między poniesionymi nakładami a osiąganymi rezultatami", a także nieterminową realizację kluczowych zadań i niespełniania "kryterium zaangażowania możliwie najniższej kwoty środków publicznych, która pozwalałaby na osiągnięcie zamierzonego celu". Zgodnie z art. 44 ust. 3 u.f.p. wydatki publiczne powinny być dokonywane: 1) w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad: a) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów; 2) w sposób umożliwiający terminową realizację zadań; 3) w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań. Zarzucono również w uchwale odstąpienie od realizacji umowy z 29 sierpnia 2023 r. w sprawie warunków organizacyjno-finansowych działalności instytucji kultury oraz programu jej działania, a w ramach tego zarzutu naruszenie § 3 ust. 5 pkt 2 i 3 umowy (art. 15 ust. 6 pkt 4 w związku z ust. 5 u.o.p.d.k.). Regulacja umowna odpowiada w zasadzie treści art. 44 ust. 3 u.f.p., dlatego rozważania sądu dotyczące zarzutu naruszenia prawa pozostają aktualne dla dwóch sformułowanych wobec Dyrektora naruszeń. 9. Lektura uzasadnienia uchwały nie pozwala, w ocenie sądu, w jakikolwiek sposób przyporządkować poszczególnym, ogólnie sformułowanym zarzutom, konkretne fakty, tzn. nie wskazano jakie konkretne działania Dyrektora i kiedy podjęte stanowiły naruszenie prawa i dlaczego oraz jakie konkretne zaniechania przy prawnym obowiązku działania nie zostały zrealizowane i dlaczego stanowi to o naruszeniu prawa. Innymi słowy w uzasadnieniu uchwały nie znalazło się konkretne wskazanie na czym polegało naruszenie prawa i odstąpienie od umowy w kontekście wymagań art. 44 ust. 3 u.o.p.d.k., tj. jakie fakty, okoliczności, daty, kwoty, przedziały czasowe i decyzje o tym świadczą. Uzasadnienie uchwały zawiera ogólne stwierdzenia o nieterminowej realizacji zadań, nieoszczędnym gospodarowaniu środkami publicznymi, powielaniu opracowań projektowych, podejmowaniu decyzji opieszale itd. Nie wskazano jednak w tym uzasadnieniu żadnego konkretnego faktu, daty, decyzji. W ocenie sądu nie tylko standardem dobrej administracji, ale też wymaganiem stricte prawnym, wynikającym z zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) oraz zasad legalności i praworządności (art. 7 Konstytucji RP) jest działanie organów administracji publicznej na podstawie i w granicach prawa. Celem tych zasad jest nie tylko umożliwienie przeprowadzenia przez sąd kontroli zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem (tj. przekonanie sądu, że stanowisko organu jest zasadne i legalne), ale też celem jest zachowanie transparentności działania władzy publicznej i zrealizowanie obowiązku informacyjnego, tj. aby ten, do kogo dany akt jest kierowany, a także ogół społeczeństwa zapoznający się z danym aktem (zwłaszcza gdy dotyczy to tak ważnej instytucji samorządowej jak teatr prowadzony przez samorząd województwa oraz gdy akt jest podawany do publicznej wiadomości, jak w tym wypadku na stronach Biuletynu Informacji Publicznej) – pozostawali w przekonaniu, że organy działają legalnie, transparentnie a nie arbitralnie. Sąd zgadza się przy tym z organem, że organizator instytucji kultury ma prawo do własnej oceny działania kierownika tej instytucji, powołanego przecież przez organizatora. Jednak sąd zwraca też uwagę, że różne ustawy odmiennie regulują odwoływanie kierowników instytucji samorządowych. W niektórych przypadkach podstawą prawną odwołania jest wyłącznie ogólny przepis kompetencyjny – na poziomie województwa samorządowego rolę tę pełni art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w. Wówczas swoboda działania organu tworzącego (organizatora) jest większa, a podejmowana uchwała o odwołaniu ma bardziej charakter uznaniowy, choć nadal wymaga sporządzenia uzasadnienia wskazującego powody odwołania (sytuacja taka ma miejsce np. w przypadku odwołania dyrektora szpitala samorządowego, vide np. wyrok z 29 października 2024 r. w sprawie II SA/Bk 511/24 oraz powołane tam orzecznictwo). Odmiennie jednak ustawodawca uregulował odwoływanie dyrektorów (kierowników) instytucji samorządowych z dziedziny kultury (art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k.) oraz oświaty (art. 66 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, Dz. U. z 2025 r., poz. 1043 z późn. zm.). W tych przypadkach oprócz podstawy odwołania wynikającej z przepisu kompetencyjnego (w przypadku samorządu województwa powoływany już art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w., w przypadku gminy art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym) – organ zobowiązany jest nie tylko powołać konkretną podstawę materialnoprawną z ustawy regulującej dziedzinę, w której działa odwoływany dyrektor (kierownik), ale też wskazać okoliczności świadczące o wystąpieniu tej podstawy. W dziedzinie działalności kulturalnej ustawodawca daje organizatorowi wybór spośród pięciu przypadków wymienionych w art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k. W sprawie niniejszej Zarząd Województwa powołał art. 15 ust. 6 pkt 3 i 4 u.o.p.d.k., tj. naruszenie prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem oraz odstąpienie od umowy, o której mowa w ust. 5 tego przepisu. Tak postawione zarzuty wymagają, w ocenie sądu, konkretnego wskazania na czym zarzucone naruszenie prawa i odstąpienie od umowy polega. Inaczej rzecz ujmując, jeśli odwołanie dyrektora samorządowej jednostki organizacyjnej odbywa się nie tylko na podstawie przepisu kompetencyjnego, ale na podstawie szczególnej wymienionej w ustawie regulującej daną dziedzinę, argumentacja bazująca wyłącznie na prawie organu prowadzącego (organizatora) do oceny pracy kierownika danej jednostki jest niedostateczna. Argumentacja ta powinna wskazywać konkretną podstaw prawną i okoliczności świadczące o jej wystąpieniu. Zwłaszcza gdy powodem odwołania jest zarzut naruszenia prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że niewskazanie konkretnego przepisu prawa, któremu miał uchybić odwoływany kierownik (dyrektor), nie jest wystarczające do ustalenia istotnego naruszenia art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k., jeśli wskazane zachowanie faktycznie może stanowić naruszenie obowiązku działania lub nakazu zaniechania określonych czynności. Jednak należy "w uzasadnieniu aktu odwołania szczegółowo przedstawić zarzucane odwoływanemu nieprawidłowości, zaś samo uzasadnienie zarzutów powinno wskazywać na wypełnienie ustawowych przesłanek [...] Nieprawidłowości te muszą jednocześnie stanowić złamanie obowiązującego prawa", bowiem dopiero konkretne naruszenie prawa "aktywuje kompetencję organu nadzorczego do odwołania ze stanowiska dyrektora przed upływem kadencji" (tak np. wyrok Sądu Najwyższego z 26 listopada 2024 r., II PSKP 57/23, Lex nr 3790581 oraz powołane w nim orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego). Jak wskazał przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 kwietnia 2023 r. w sprawie II OSK 1190/20 "w uzasadnieniu samego aktu odwołania muszą zostać szczegółowo wskazane zarzucane nieprawidłowości oraz powinno zostać przekonująco umotywowane wypełnienie przez nie ustawowych przesłanek"; dalej sąd argumentował, że motywy przemawiające za odwołaniem powinny dać się zweryfikować w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie oraz dowody te powinny dać się skonfrontować "z wywodem przeprowadzonym w uzasadnieniu", ale – co istotne - "nie mogą tego wywodu zastąpić". W orzeczeniach sądów administracyjnych wydanych w sprawach odwołania dyrektorów (kierowników) samorządowych instytucji kultury uznano za prawidłowe następujące konkretne powody odwołania stanowiące spełnienie przesłanki z art. 15 ust. 6 pkt 3 u.p.o.d.k. ("naruszenie prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem"): nieuzyskanie podpisu głównego księgowego na umowach podpisanych przez dyrektora Teatru (naruszenie art. 54 ust. 1 pkt 3 u.f.p.) przy jednoczesnym naruszeniu art. 54 ust. 6 u.f.p. i niepoinformowaniu Zarządu Województwa o odmowie dokonania kontrasygnaty przez głównego księgowego (tak np. w wyroku z 13 czerwca 2024 r., II OSK 2333/21); nieodpłatne rozdysponowanie składnikiem mienia ruchomego mającym wartość historyczną bez zgody zarządu województwa w formie uchwały (tak np. w wyroku z 13 listopada 2019 r., II OSK 3244/17). Przykłady te pokazują prawidłowy sposób zastosowania art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k., który powinien polegać na wskazaniu konkretnego naruszenia przepisu prawa i okoliczności świadczących o jego wystąpieniu. Dodatkowo należy mieć na uwadze, że choć stosunek pracy nawiązany na podstawie powołania charakteryzuje się mniejszą stabilnością niż na podstawie umowy o pracę, to akurat w przypadku działalności kulturalnej ustawodawca dokonał "wzmocnienia pozycji i niezależności dyrektora instytucji kultury względem organizatora"; przejawia się to w ustaleniu minimalnych i maksymalnych granic czasowych ich powoływania oraz w ustanowieniu zamkniętego katalogu przesłanek umożliwiających odwołanie przed upływem tego okresu (tak np. wyrok z 24 lutego 2022 r. w sprawie III OSK 755/21). Z drugiej strony zamknięty katalog przesłanek, które w akcie odwołującym dyrektora instytucji kultury należy nie tylko wskazać, ale i uzasadnić, są gwarancją ochrony stabilności działania instytucji pod kierownictwem określonej osoby. Przy interpretacji i stosowaniu przesłanek z art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k. nie można od powyższych celów abstrahować. W konsekwencji tylko jednoznaczne wskazanie i wyjaśnienie podstaw odwołania, nienoszące znamion arbitralności, pozwala na skuteczne odwołanie dyrektora instytucji kultury. 10. Sformułowanie w sprawie niniejszej zarzutu naruszenia art. 44 ust. 3 u.f.p., która to regulacja sama w sobie nie jest dość precyzyjna, wymagała od organu precyzyjności i konkretności. W ww. przepisie ustawodawca posłużył się określeniami ocennymi typu celowy, oszczędny (najlepszy efekt, optymalny dobór metod i środków), terminowy, które wymagają doprecyzowania w konkretnej sprawie. Jeśli więc organ powołał się na przepis zawierający ocenne przesłanki odwołania kierownika instytucji kultury, to tym bardziej był zobowiązany wypełnić je konkretną treścią w uzasadnieniu uchwały odwołującej. Nie wystarczyło w takiej sytuacji wskazać, że działanie było niecelowe, nieterminowe czy pochopne, gdyż polegało na powielaniu rozwiązań projektowych i częstych zmianach tych rozwiązań, opieszałym podejmowaniu decyzji, braku zaangażowania w wydatkowanie najniższych kwot środków publicznych, czego można było uniknąć przy stosowaniu odpowiednich, dostatecznie sprawnych metod zarządzania. Takie sformułowania w żaden sposób nie wypełniają treścią zarzutu niecelowości, braku oszczędności, nieterminowości i w efekcie niegospodarności. Prawidłowe i niearbitralne zastosowanie przepisu art. 44 ust. 3 u.f.p. wymagało więc od organu podwyższonej staranności i precyzji w formułowaniu argumentacji uzasadnienia uchwały odwołującej. Pamiętać bowiem wypada, że postawiono skarżącemu zarzut "naruszenia prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem" a nie zarzut wyłącznie niezadowolenia organizatora instytucji kultury z efektów pracy Dyrektora przy prowadzeniu i modernizacji Teatru. Uzasadniając zaskarżoną uchwałę Zarząd Województwa powołał się na wyniki audytu wewnętrznego przeprowadzonego w okresie czerwiec – wrzesień 2024 r. dotyczącego zadania "Modernizacja Teatru [...] w B.". Co do zasady zaakceptować należy praktykę sięgania do wyników czynności sprawdzających, kontrolnych czy nadzorczych jako wsparcie argumentacji mającej przemawiać za odwołaniem dyrektora instytucji kultury na podstawie art. 15 ust. 6 pkt 3 i 4 u.o.p.d.k. Praktyka ta powinna być jednak prawidłowo zrealizowana, tzn. wskazanie na takie dokumenty nie zwalnia organu od zamieszczenia w uzasadnieniu uchwały wywodu dlaczego w jego ocenie zgromadzony przed podjęciem uchwały materiał dowodowy (konkretne dokumenty, fakty, daty, okoliczności), przemawia za odwołaniem dyrektora. Z założenia audyt jest działalnością niezależną i obiektywną, której celem jest wspieranie kierownika jednostki w realizacji celów i zadań przez systematyczną ocenę kontroli zarządczej oraz czynności doradcze; ocena ta dotyczy w szczególności adekwatności, skuteczności i efektywności kontroli zarządczej w dziale administracji rządowej lub jednostce (art. 272 ust. 1 i 2 u.f.p.). A zatem celem audytu jest sprawdzenie działalności instytucji z przepisami, standardami, zasadami i procedurami wewnętrznymi; chodzi w nim o znalezienie obszarów, które można ulepszyć i uczynić bardziej efektywnymi, a w przypadku gdy audyt dotyczy wydatkowania środków publicznych – chodzi o ochronę ładu finansów publicznych, na który składają się w szczególności legalność i przejrzystość gromadzenia środków publicznych, planowania ich wydatkowania oraz sprawozdawania wykorzystania, a także legalność, przejrzystość oraz konkurencyjność warunków wydatkowania tych środków (tak np. w wyroku z 16 stycznia 2018 r., V SA/Wa 455/17). Inaczej i w skrócie rzecz ujmując, audyt powinien pokazać jaki stan zastano a jaki stan jest stanem pożądanym i dlaczego, a więc z założenia powinien zawierać jednoznaczne wnioski. Jeśli zaś na podstawie audytu formułuje się zarzut "naruszenia prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem", konkluzje audytu powinny dawać ku temu jednoznaczną podstawę. Ilustrując powyższe twierdzenia wskazać przykładowo należy wyrok z 15 lipca 2025 r. w sprawie II OSK 325/23, w którym NSA uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę od zarządzenia burmistrza odwołującego dyrektora gminnej jednostki kultury w oparciu o audyt wskazujący jednoznacznie 34 naruszenia w obszarze "sprawy organizacyjne i zarządzanie", 13 naruszeń w obszarze "gospodarka pieniężna", 3 w obszarze "rozrachunki" i 26 w obszarze "gospodarka mieniem komunalnym". Wymienić również należy wyrok NSA z 12 lutego 2020 r., w którym oddalono skargi kasacyjne od wyroku sądu pierwszej instancji uchylającego rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody w sprawie odwołania dyrektora wojewódzkiej instytucji kultury z powołaniem się na naruszenie art. 44 ust. 3 u.f.p. w związku z zajmowanym stanowiskiem, gdy w uzasadnieniu uchwały odwołującej wskazano (na podstawie wyników kontroli NIK oraz wyników kontroli planowej przeprowadzonej przez organizatora) konkretne działania i zaniechania dyrektora w odniesieniu do zawartych przez niego umów, wymienionych w uzasadnieniu uchwały odwołującej według daty i według konkretnych naruszeń z podaniem kwot, dat, obszarów nieprawidłowości. W świetle powyższego uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie wytrzymuje krytyki zarówno w zakresie nieprecyzyjnego uzasadnienia jak i tego, że materiał dowodowy, na który w uchwale się powołano (audyt), nie zawiera wniosków na tyle jednoznacznych, aby można było powiedzieć, iż organ prawidłowo wypełnił przesłankę wskazania "naruszenia prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem" (art. 15 ust. 6 pkt 3 i 4 u.o.p.d.k.). Audyt zawiera 103 strony, a w jego części podsumowującej "Opinia i wnioski końcowe" próżno szukać wskazania, iż działania bądź zaniechania skarżącego Dyrektora stanowiły naruszenie prawa. Przyczyny niepowodzenia w zakresie realizacji inwestycji związanej z modernizacją Teatru podzielono na dwie zasadnicze grupy, tj. problemy obiektywne (niedające się przewidzieć na etapie planowania i przygotowywania do inwestycji: roboty dodatkowe powstające podczas procesu budowy i demontażu starej substancji skutkujące sześcioma aneksami do umowy z generalnym wykonawcą) oraz problemy wewnętrzne (leżące po stronie Teatru). W ramach tej drugiej grupy wskazano cztery rodzaje zagadnień, jednak żadne z tych zagadnień nie zostało opisane bądź scharakteryzowane jako naruszenie prawa, uchybienie prawu itd. Dwa zagadnienia w grupie problemów wewnętrznych mają bardziej konkretny charakter, tj. zlecenie projektu modernizacji w 2017 r. bez głębszej analizy potrzeb w zakresie funkcjonalności pomieszczeń, co skutkowało koniecznością aktualizacji projektu dwukrotnie w 2020 r. oraz sporządzenie umowy dotyczącej wykonania projektu budowlanego wraz z nadzorem autorskim i opłacenie w pełnej wysokości bez gwarancji, że do inwestycji dojdzie, a "po dojściu niedopilnowanie aby terminy nadzoru zostały przedłużone w związku z rozpoczęciem inwestycji dopiero w 2021 r.". Próżno jednak szukać w grupie przypadków opisanych jako problemy wewnętrzne nadania którejkolwiek z opisanych nieprawidłowości jednoznacznej cechy naruszenia prawa. Co więcej, zwraca uwagę, że opis nieprawidłowości wewnętrznych autorzy audytu poprzedzili stwierdzeniem "w subiektywnej ocenie audytorów". Ustalenia o zbyt ogólnym charakterze uzasadnienia uchwały nie podważa fakt ustosunkowania się skarżącego do wyników audytu. Zwraca bowiem uwagę, że pełnomocnik organu na rozprawie nie miał wiedzy na temat tego, czy była prowadzona jakaś kontrola, sprawdzenie przez uprawnione instytucje, jak np. NIK, RIO, KAS prawdziwości zarzutów naruszenia prawa o finansach publicznych wskazanych w zaskarżonej uchwale. Skarżący w żadnym miejscu również o tym nie wspomina, natomiast wskazuje na pozytywne wyniki audytów i sprawozdań dotychczas przeprowadzonych. Zgodzić się należy z poglądem, że nie każde naruszenie przepisów ustawy o finansach publicznych stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych, a złamanie zasady celowości i oszczędności wydatkowania środków publicznych nie jest wprost objęte reżimem odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (tak np. NSA w wyroku z 12 lutego 2020 r. w sprawie II OSK 3906/19). Nie oznacza to jednak, że stosowanie art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. w związku z art. 44 ust. 4 u.f.p. może polegać na wskazaniu opisów bliżej niesprecyzowanych (co do daty, czasu trwania, konkretnego dokumentu) działań bądź zaniechań w sytuacji, gdy zarzuca się naruszenie niemal wszystkich reguł (cech, przesłanek) składających się na wytyczne gospodarowania środkami publicznymi wynikających z art. 44 ust. 3 u.f.p. Reasumując, niewskazanie w zaskarżonej uchwale kto, gdzie, kiedy bądź na jaką kwotę dopuścił się naruszenia prawa, nie pozwala sądowi ocenić zaskarżonej uchwały jako spełniającej kryterium legalności czyli zgodności z prawem, tj. z normami wynikającymi z art. 15 ust. 6 pkt 3 i 4 u.o.p.d.k. Tym samym uchwała ta podjęta została z istotnym naruszeniem tego przepisu. Nie może bowiem sąd administracyjny ze 103 stron audytu rekonstruować we własnym zakresie na czym polega w tym konkretnym przypadku naruszenie prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem i na czym polega odstąpienie od umowy. Jak wskazał NSA w sprawie III OSK 4702/21 "Sąd administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego poszukiwania motywów zarządzenia w oparciu o podaną podstawę prawną i udostępnioną im dokumentację. Jego funkcja sprowadza się do oceny rzeczywistego stanowiska organu uprawnionego do podjęcia zarządzenia, czyli tego, któremu organ dał wyraz w przewidziany prawem sposób, nie zaś do odtwarzania stanowiska, jakie mogło leżeć u jego podstaw. Samodzielna rekonstrukcja przesłanek odwołania byłaby wyjściem poza dopuszczalne granice kontroli sądowej, będącym jednocześnie w istocie wkroczeniem w kompetencje kontrolowanego organu". Marginalnie wskazać należy, że ponieważ powody odwołania powinny się znaleźć w uzasadnieniu uchwały, sąd nie może zaakceptować praktyki, w której uzupełnienie obligatoryjnego uzasadnienia uchwały następuje dopiero w odpowiedzi na skargę. 11. Dodatkowo sąd wskazuje, że na ogólny charakter uzasadnienia uchwały zwrócono uwagę w trakcie procedury opiniodawczej. Działająca w Teatrze [...] w B. organizacja zakładowa NSZZ "Solidarność" wypowiadająca się w trybie art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. wyraziła opinię negatywną o odwołaniu z uwagi na to, że przedstawione "zarzuty" – "są tak ogólne, że nie jesteśmy w stanie się do nich ustosunkować, a w szczególności pozytywnie" (pismo z 24 stycznia 2025 r.). Dla porządku wskazać należy, że pismo Marszałka Województwa otwierające procedurę konsultacyjną zawierało uzasadnienie niemalże identyczne z tym, jakie znalazło się w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, tzn. tak samo nieposiadające konkretnego wskazania naruszenia prawa. 12. W całokształt powyższych okoliczności, świadczących o istotnym naruszeniu prawa, wpisuje się też sposób przeprocedowania wniosku o odwołanie Dyrektora Teatru na posiedzeniu Zarządu Województwa Podlaskiego. Zgodnie z art. 41 ust. 3 u.s.w. zasady i tryb działania zarządu województwa określa status województwa. Statut Województwa Podlaskiego został przyjęty uchwałą Sejmiku Województwa Podlaskiego z dnia 26 stycznia 2004 r. i opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z 2019 r. pod pozycją 3489. Jego wersja ujednolicona znajduje się na stronie internetowej BIP Urzędu Marszałkowskiego (bip.wrotapodlasia.pl). Statut województwa jest aktem prawa miejscowego (art. 18 pkt 1 lit. "a" u.s.w.). Zgodnie z § 98 ust. 1, 2 i 3 pkt 1 tego Statutu wniosek o podjęcie uchwały, wraz z projektem uchwały składa się najpóźniej na 3 dni przed planowanym terminem posiedzenia Zarządu na ręce Marszałka, który w szczególnie uzasadnionych przypadkach może skrócić termin, o którym mowa w ust. 1; wniosek o podjęcie uchwały powinien zawierać uzasadnienie podjęcia uchwały. Z kolei z aktu prawnego wewnętrznie obowiązującego, tj. Zarządzenia Marszałka Województwa Podlaskiego z dnia 30 sierpnia 2023 r. nr 135/2023 w sprawie zasad postępowania z dokumentami wnoszonymi na posiedzenia Zarządu Województwa Podlaskiego oraz sesje Sejmiku Województwa Podlaskiego (k. 160), a więc z dokumentu wprowadzającego wewnętrzne standardy obowiązujące przy wnoszeniu spraw na posiedzenie Zarządu Województwa, wynika że warunkiem wprowadzenia wniosku do porządku obrad jest terminowe dostarczenie go do Biura Organizacji i Nadzoru, przy czym tekst dokumentu lub projektu aktu prawnego oraz wniosek o jego skierowanie pod obrady Zarządu przekazuje się do Referatu kancelarii Zarządu najpóźniej do godz. 12.00 w czwartek tygodnia poprzedzającego posiedzenie Zarządu, a w przypadku spraw pilnych sprawa może być zgłoszona bezpośrednio na posiedzeniu Zarządu, z tym że decyzję o wprowadzeniu pod obrady dodatkowej sprawy podejmuje Marszałek (§ 7 ust. 1, 2 i 3). Z przedłożonych sądowi dokumentów (w szczególności protokołu posiedzenia Zarządu, k. 65 verte, 68, 165) wynika, że: wniosek o odwołanie został przedłożony jako wniosek dodatkowy na posiedzeniu Zarządu w dniu podejmowania uchwały, nadano mu numer 47 spośród ponad 50 spraw rozpatrywanych na tym posiedzeniu, wniosek nie zawierał uzasadnienia, a z protokołu posiedzenia Zarządu nie wynikają szczególnie uzasadnione powody, dla których doszło do skrócenia terminu na złożenie wniosku przed posiedzeniem Zarządu i potraktowanie go jako wniosku pilnego. Tak opisany sposób procedowania wpisuje się w kwalifikację zarzuconych organowi naruszeń jako istotnych tak pod względem proceduralnym jak i materialnym, co prowadziło do uwzględnienia skargi. 13. Tytułem uzupełnienia wywodów wskazać należy jeszcze w kwestiach formalnych, że: - przebywanie skarżącego na zwolnieniu chorobowym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały (vide załączona do odpowiedzi na skargę informacja o okresach usprawiedliwionej nieobecności skarżącego w pracy) i jej doręczenia w dniu 5 maja 2025 r. nie mogły stanowić przeszkód w podjęciu i doręczeniu uchwały. Trafnie zdiagnozował tę sytuację pełnomocnik organu wskazując, że w świetle art. 72 § 1 kodeksu pracy odwołanie pracownika zatrudnionego na podstawie powołania może nastąpić w okresie usprawiedliwionej nieobecności w pracy, w tym także zwolnienia lekarskiego, co powoduje jedynie późniejsze rozpoczęcie okresu wypowiedzenia (vide także np. wyrok z 11 stycznia 2024 r., III SA/Lu 449/23). Stosunek pracy na podstawie powołania charakteryzuje bowiem mniejsza w porównaniu do stosunku pracy na podstawie umowy o pracę, stabilizacja zatrudnienia; - niewynikanie z akt sprawy daty wniesienia skargi (dokument jest datowany na 16 kwietnia 2025 r.), wobec doręczenia zaskarżonej uchwały 5 maja 2025 r., a także doręczenie uchwały dopiero po pisemnej prośbie skarżącego - nie mogły w ocenie sądu prowadzić do przyjęcia, że uchwała nie weszła do obrotu prawnego czy nawet wręcz do odrzucenia skargi. Wobec przyznania przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie, że strona skarżąca ostatecznie uznaje wejście uchwały do obrotu prawnego i wywoływanie skutków prawnych oraz wobec niewnoszenia przez pełnomocnika organu o odrzucenie skargi jako przedwczesnej, sąd zdecydował o jej rozpoznaniu merytorycznym w szczególności z uwagi na konstytucyjne prawo do sądu (art. 45 Konstytucji RP). Odrzucenie skargi w okolicznościach sprawy jako przedwczesnej stanowiłoby bowiem, w świetle ww. zasady, podejście zbyt formalistyczne oraz przeciwne ekonomii procesowej (skarżący mógłby ponownie uchwałę zaskarżyć domagając się przywrócenia terminu do wniesienia skargi). Sąd ma też w polu widzenia wyrok z 15 maja 2025 r. w sprawie II SA/Bk 587/25, którym tutejszy sąd oddalił skargę od rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Podlaskiego stwierdzającego nieważność uchwały Rady Powiatu Białostockiego z dnia 23 stycznia 2025 r. nr X/101/2025 w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym (odwołanym Dyrektorem) stosunku pracy. Zdaniem sądu nie występuje w sprawie niniejszej związanie ww. wyrokiem w zakresie wykraczającym poza ocenę legalności uchwały Rady Powiatu Białostockiego. Wyrok ten na datę rozprawy w sprawie niniejszej nie był prawomocny. Nawet jednak gdyby taką cechę uzyskał, to zakres tego związania nie uległby zmianie. Zgodnie bowiem z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Stosownie do treści art. 171 p.p.s.a. wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. W sprawie II SA/Bk 587/25 przedmiotem rozstrzygnięcia była legalność odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, tj. skarżącym w sprawie niniejszej. Podstawą uchwały Rady Powiatu Białostockiego był przepis art. 22 ust. 2 zdanie drugie ustawy o samorządzie powiatowym, a więc kontrola sądu obejmująca tę uchwałę mogła dotyczyć wyłącznie tego, czy Rada mogła "odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu". Przedmiotem oceny sądu w tamtej sprawie nie mogła być, z oczywistych względów, legalność uchwały zaskarżonej w sprawie niniejszej, a także nie mogło być to czy do podjęcia uchwały odwołującej wystarczający był wniosek Marszałka Województwa Podlaskiego w takim kształcie, w jakim został złożony. 14. Mając powyższe na uwadze, z uwagi na istotne naruszenie art. 15 ust. 6 pkt 3 i 4 u.o.p.d.k., należało orzec o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z §14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 z późn. zm.). W skład zasądzonych kosztów wchodzą następujące kwoty: 300 zł wpis od skargi, 480 zł wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego oraz 17 zł opłata skarbowa od pełnomocnictwa.