II SA/Bk 98/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 maja 2013 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję P. Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji w sprawie wzrostu uposażenia zasadniczego oddala skargę. P. Komendant Wojewódzki Policji rozkazem personalnym nr [...] z [...] grudnia 2012r. utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w S. nr [...] z [...] listopada 2012r., którym umorzono wobec Pani K. M. (dalej: Skarżąca) postępowanie w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej - rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w S. z [...] maja 2012r. Z uzasadnienia decyzji i z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynika, że rozkazem personalnym z [...] maja 2012r., nr [..] Komendant Miejski Policji w S. ustalił Skarżącej - mł. asp. K. M., wzrost uposażenia zasadniczego na dzień [..] kwietnia 2012 r. o 14 % z tytułu wysługi lat, zaliczając jej przy tym okres pracy w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w łącznym wymiarze 3 lata, 3 miesiące i 18 dni. Skarżąca nie wniosła odwołania od tej decyzji. Wszczęte na jej wniosek postępowanie w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej – rozkazu personalnego KMP w S. nr [...] zostało umorzone rozkazem personalnym KMP w S. z [..] września 2012r., nr [...] z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Następnie jednak P. Komendant Wojewódzki Policji wydał rozkaz personalny z [...] października 2012r. nr [...], którym uchylił rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w S. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, że motywy pisemne zawarte w uzasadnieniu tego rozkazu w zestawieniu z podstawą prawną i rozstrzygnięciem decyzji nie pozwalają na odtworzenie toku rozumowania organu I instancji i jego skontrolowanie. Następnie Komendant Miejski Policji w S. rozkazem personalnym z [...] listopada 2012r., nr [...] ponownie umorzył postępowanie w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej – Rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w S. nr [...] z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że raportem z [...] lipca 2012r. Skarżąca zwróciła się do organu I instancji o zmianę decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 § 1 kpa w związku z art. 155 kpa z uwagi na błędne ustalenie w niej terminu nabycia przez nią prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego. Organ stwierdził, że z uwagi na to, że na podstawie rozkazu personalnego nr [...] Skarżąca nabyła prawo w postaci wzrostu uposażenia zasadniczego, a zatem nie mógł tu znaleźć zastosowania przepis art. 154 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.). Przepis art. 155 k.p.a. nie mógł zaś znaleźć w sprawie zastosowania, gdyż wydana decyzja nie miała charakteru uznaniowego, lecz została wydana na podstawie dyspozycji zawartych w konkretnych przepisach, nie pozostawiających swobody działania i uznaniowości w wyborze rozstrzygnięcia. Podstawą decyzji był bowiem przepis art. 106 §1 ustawy z 6 kwietnia 1990r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2011 Nr 287, poz. 1687 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2001 r. Nr 152, poz. 1732 ze zm.). Utrzymując w mocy rozkaz personalny nr [...]. Podlaski Komendant Wojewódzki Policji wskazał, iż rozkaz personalny nr [...] Skarżąca otrzymała [...] maja 2012 r. W ustawowym terminie nie wniosła odwołania, a w związku z tym decyzja uprawomocniła się z dniem [...] maja 2012 r. Raport o uchylenie prawomocnej decyzji złożyła natomiast w dniu [...] lipca 2012 r. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że możliwość zmiany prawomocnej decyzji zachodzi wówczas, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki, a mianowicie: strona wyraża zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, za uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Powołując się na orzecznictwo sądowe wskazał, że art. 155 k.p.a. znajduje zastosowanie w sprawach, w których zastosowane przepisy prawa materialnego pozwalają na tzw. "luz decyzyjny". Stwierdził, że w sytuacji, gdy ustawodawca sztywno i wprost określa rozwiązanie, nie ma możliwości dokonania zmiany na podstawie art. 155 k.p.a. Ustalenie terminu wzrostu uposażenia zasadniczego zostało przez ustawodawcę określone w przepisach ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 r. i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001r. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia uposażenie zasadnicze policjanta wzrasta z tytułu wysługi lat o 2% po 2 latach służby i o 1% za każdy następny rok służby, aż do wysokości 20% po 20 latach służby oraz o 0,5% za każdy następny rok służby powyżej 20 lat - łącznie do wysokości 25% po 30 latach służby. W oparciu o taki zapis organ dokonuje matematycznego wyliczenia, a jego weryfikacja możliwa jest wyłącznie poprzez tryb odwoławczy. Organ uznał, że ustalenia dokonane przez Komendanta miejskiego Policji w S. potwierdzają, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 155 k.p.a. W sytuacji, gdy w sposób oczywisty organ stwierdza brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, zachodzi konieczność uznania postępowania za bezprzedmiotowe w myśl art. 105 §1 k.p.a. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem Skarżąca złożyła skargę do tut. Sądu i wniosła o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do organu administracji celem wydania decyzji zmieniającej w pkt 3 Rozkazu Personalnego nr [...]. Decyzji zarzuciła naruszenie zasad prawa materialnego poprzez: - przyjęcie błędnej interpretacji przepisów prawnych tj. §4 ust. 1 pkt 5 i §5 ust. 1, 2 ,3 i 4 Rozporządzenia MSWiA z 6 grudnia 2001r. i błędne przyjęcie jako podstawy wydania decyzji nr [...] art. 106 ustawy o Policji; - wydanie decyzji wbrew przewidzianym przez prawo procedurom jasno określonym w w/w przepisach; Ponadto zarzuciła naruszenie: - fundamentalnych zasad prawnych określonych w Konstytucji RP, w tym wynikających z art. 2, poprzez dyskryminację strony postępowania w stosunku do innych podmiotów o podobnym statusie prawnym w podobnych sprawach rozpatrywanych poprzednio w tym samym stanie prawnym; - zasad prawa procesowego określonych w art. 155, art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 32 Konstytucji RP poprzez odmowę zmiany w tym trybie decyzji administracyjnej i uznanie, że brak w sprawie słusznego interesu strony przy naruszeniu zasady do równego traktowania, a tym samym naruszenie zasad prawa procesowego określonych w art. 105 §1 k.p.a. poprzez niesłuszne przyjęcie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe i brak jest słusznego interesu strony godnego ochrony; - art. 77 §1, art. 80 i art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie wnikliwego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego prowadzące w konsekwencji do braku jakichkolwiek ustaleń zmierzających do obiektywnego załatwienia sprawy; - art. 107 §3 k.p.a. poprzez całkowite zaniechanie zajęcia stanowiska do przedstawionych w odwołaniu strony dowodów i faktów podanych jako uzasadniających żądanie strony; - art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie wykładni prawnych określonych w prawomocnych orzeczeniach sądowych dotyczących w swej materii postępowań o podobnym charakterze. Skarżąca zauważyła, że postępowanie było prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. Wyraziła wątpliwość, czy faktycznie jednak doszło w nim do weryfikacji decyzji ostatecznej, czy też organ podjął jedynie nieskuteczną próbę dowiedzenia, iż brak jest słusznego interesu strony, by na tej podstawie umorzyć postępowanie. Skarżąca zakwestionowała twierdzenie organu, że sprawę należy rozpatrywać przez pryzmat istnienia interesu społecznego, jakim jest ochrona finansów publicznych i budżetu Policji, a pośrednio także Skarbu Państwa. Jej zdaniem nie można się zgodzić, że w sprawie istnieje interes społeczny, brak jest natomiast słusznego interesu strony. Podniosła, że na mocy decyzji nr [...] nabyła ona prawo, a zatem w jej interesie jest ochrona tych praw i prawidłowości ich wykonywania. W sytuacji, gdy decyzja jest wadliwa i narusza prawa pracownicze, w interesie jej leży doprowadzenie do zmiany tej decyzji. Następnie Skarżąca wskazała na przepis art. 101 ust. 1 ustawy o Policji i §4 ust. 1 pkt 5 i § 5 ust. 1,2,3 i 4 Rozporządzenia MSWiA z 6 grudnia 2001r., z których wynika, że wysługę lat oraz poszczególne jej okresy składkowe ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby. Jej zdaniem, błędem jest twierdzenie, że to na podstawie art. 106 ustawy o Policji zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę, czyli na dzień złożenia wniosku. Podstawą do zaliczenia do wysługi lat okresów pracy w gospodarstwie rolnym jest art. 101 ust. 1 ustawy o Policji. Również z rozporządzenia MSWiA nie wynika, aby ustalenie terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu zaliczenia do wysługi lat okresów pracy w gospodarstwie rolnym miało następować na dzień złożenia wniosku o zaliczenie takich okresów. Tutaj zaś prawodawca wskazał, że termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia następuje na dzień złożenia wniosku przy uwzględnieniu przepisów o przedawnieniu. Skarżąca podniosła, że od stycznia 2012r. praktykowana jest zasadą, że w sprawach tożsamych Komendant Miejski Policji w S. wydawał decyzje, na podstawie których termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia wyznaczał na trzy lata wstecz od złożenia wniosku. Zdaniem Skarżącej, organ administracji nie dowiódł słuszności swojego twierdzenia o istnieniu wyłącznie interesu społecznego w sprawie. Zakwestionowała twierdzenie, że decyzja pierwotna wydana w tej sprawie jest decyzją związaną i nie jest dopuszczalna jej zmiana lub uchylenie w trybie art. 155 k.p.a., gdyż nie istnieje tam luz decyzyjny. Zdaniem Skarżącej, decyzja nie powinna była zostać wydana na podstawie art. 106, ale w oparciu o art. 102 ustawy o Policji. Na potwierdzenie swojego stanowiska Skarżąca powołała wyroki sądów administracyjnych w sprawach II SA/Bk 432/09, II SA/Rz 1082/11, II SA/Łd 714/07, III SA/Łd 455/10, II SA/Bk 459/09, II SAB/Wa 109/11. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. W sprawie niniejszej Komendant Miejski Policji w S. rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. ustalił Skarżącej prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień [...] kwietnia 2012 r. w wysokości 14%, zaliczając do wysługi lat okres pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców od daty złozenia przez nią dokumentów potwierdzających pracę w gospodarstwie rolnym. Nie budzi wątpliwości okoliczność, że Skarżąca nie składała odwołania od powyższego rozkazu personalnego ustalającego prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, a w związku z tym rozstrzygnięcie to stało się ostateczne w administracyjnym toku instancji. Skarżąca, chcąc wzruszyć rozkaz personalny nr [...] złożyła wniosek o wszczęcie postępowanie w sprawie zmiany lub uchylenia tejże decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 §1 w zw. z art. 155 k.p.a. W ocenie Sądu, organy zasadnie uznały, że nie jest możliwe prowadzenie w tej sprawie postępowania na podstawie art. 154 §1 k.p.a., gdyż przepis ten odnosi się do takich decyzji ostatecznych, na mocy których strona nie nabyła prawa. Przedmiotowa decyzja – rozkaz nr [...] - nie należy do takich decyzji, gdyż – jak wskazano – na jej podstawie Skarżącej ustalono prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat. W myśl natomiast art. 155 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Taka konstrukcja przepisu art. 155 k.p.a. powoduje, że nie można w nim upatrywać – jak chce tego Skarżąca - środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako "w kolejnej instancji". Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym a jego celem jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej określone w art. 155 k.p.a. i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 kwietnia 2000, I SA 819/99, LEX nr 55302; z dnia 2 czerwca 2000 r., III SA 1854/99, LEX nr 43956). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 lutego 2012r., I OSK 780/11 wyjaśnił, że przepis art. 155 k.p.a. dotyczy wyłącznie decyzji o charakterze uznaniowym, nie zaś decyzji o charakterze związanym. Sąd wywiódł, że ten podstawowy warunek zastosowania trybu uchylania czy zmiany decyzji, na podstawie art. 155 k.p.a., wynika z art. 7 Konstytucji RP (zasada praworządności) i art. 6 k.p.a. Następne przesłanki wyznacza już wprost art. 155 k.p.a. W powołanym wyroku NSA stwierdził, że przesłanki wyznaczone przepisami prawa, a zatem art. 7 Konstytucji i art. 6 k.p.a. oraz art. 155 k.p.a. muszą wystąpić łącznie, aby organ mógł odstąpić od związania ogólną zasadą trwałości decyzji administracyjnej i dokonać weryfikacji decyzji w trybie nadzwyczajnym. Nie jest więc dopuszczalna weryfikacja decyzji tylko w oparciu o jedną przyjętą w art. 155 k.p.a. przesłankę, a mianowicie, gdy przemawia za tym słuszny interes strony (por. wyroki NSA z dnia 17 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1968/04 i z dnia 24 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1792/04). Sąd orzekający w tej sprawie w pełni podziela zaprezentowany pogląd. W niniejszej sprawie przedmiotem była decyzja – rozkaz personalny nr [...] z dnia [..] maja 2012 r. ustalający Skarżącej prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat. Podstawą materialnoprawną rozkazu ustalającego to prawo był przepis art. 106 ust. 1 ustawy o Policji. Przepis art. 106 ust. 1 ustawy o Policji nie przewiduje możliwości działania w granicach luzu decyzyjnego jakim jest uznanie administracyjne. Norma wynikająca z tego przepisu ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Rozkaz wydany na podstawie tego przepisu nie ma zatem charakteru uznaniowego i dlatego też w takiej sytuacji nie można było zastosować trybu z art. 155 k.p.a. do zmiany lub uchylenia tego rozkazu personalnego. Rozważając przesłankę istnienia słusznego interesu strony w uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej organ uznał też zasadnie, że w sprawie nie zachodzi taki interes, który byłby godny ochrony i nie pozostawał w sprzeczności z interesem społecznym. Należy przy tym podkreślić, że oczywiście strona ma interes w uzyskaniu korzystnej dla siebie decyzji, jednak przepis art. 155 k.p.a. stawia wymóg, aby interes ten miał charakter "słusznego". To zaś, zdaniem Sądu, czyniło zasadnym rozważanie tej przesłanki m.in. w kontekście interesu społecznego. Sąd nie stwierdził, aby wydając zaskarżony rozkaz organy naruszyły zarzucane w skardze przepisy postępowania. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji RP poprzez dyskryminację Skarżącej jako strony postępowania w stosunku do innych podmiotów o podobnym statusie prawnym w podobnych sprawach rozpatrywanych poprzednio w tym samym stanie prawnym. Z zasady państwa prawa nie można wyprowadzać bowiem wniosku, że skoro inne podmioty nabyły uprawnienia w sprzeczności z obowiązującymi przepisami, to te same uprawnienia przysługują również Skarżącej. Organy zasadnie też przyjęły, że w przypadku braku przesłanek określonych w art. 155 k.p.a. należało w niniejszej sprawie zastosować art. 105 § 1 k.p.a. W żaden sposób nie można przy tym stwierdzić, aby takie działanie naruszało przepis art. 32 Konstytucji. Sąd nie podziela także zarzutów Skarżącego dotyczących naruszenia art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 k.p.a. W ocenie Sądu, oba organy w pełni zastosowały się do obowiązków wynikających ze wskazanych powyżej przepisów. Dotyczy to także kwestii ustosunkowania się organów do orzecznictwa sądowego przedstawionego przez Skarżącego. Niniejsza sprawa rozpoznawana była w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 155 k.p.a. i żadne ze wskazanych przez Skarżącego orzeczeń sądów administracyjnych nie dotyczyło podobnej sprawy. Niemożliwym było również naruszenie przepisu art. 170 p.p.s.a. Skarżąca zarzuca jego naruszenie poprzez nieuwzględnienie wykładni prawnych określonych w orzeczeniach dotyczących spraw o podobnym charakterze. Powołany przepis stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wyjaśnić należy, że związanie wymienionych podmiotów, w tym organów administracji, ogranicza się do wyroku wydanego w konkretnej sprawie administracyjnej. Nieprawidłowe jest zaś rozumowanie Skarżącej, która oczekuje, aby wszystkie wydane w RP wyroki sądów administracyjnych miały charakter wiążący dla danej sprawy. W przedmiotowej sprawie dotychczas sąd administracyjny nie wydawał rozstrzygnięcia w postaci wyroku, a zatem nie mogło dojść do naruszenia przez organy przepisu art. 170 p.p.s.a W tej sytuacji zasadnym było stwierdzenie organu, że w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania z uwagi na brak jednego z elementów materialnoprawnego stosunku prawnego. Prawidłowo zatem postępowanie w sprawie zostało umorzone. Na marginesie jedynie warto wskazać, że nie ma racji Skarżąca argumentując, że przysługuje jej prawo do ustalenia wzrostu uposażenia od dnia przyjęcia do służby. Rację mają organy, że datę ustalenia prawa do wzrostu uposażenia wyznacza w tej sytuacji powołany przepis art. 106 ust. 1, będący przepisem odrębnym, o jakim mowa jest w §5 Rozporządzenia MSWiA z 6 grudnia 2001r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.