II SA/Bk 994/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 marca 2013 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie robót ziemnych oddala skargę.- P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku decyzją z [...] listopada 2012r., znak [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z [...] września 2012r., znak [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie robót ziemnych wykonanych przez Burmistrza R. w 2005r. na działce ozn. nr geod. [...] w miejscowości Kolonia P., gm. R. Z uzasadnienia decyzji oraz z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynika, że na wniosek Pana M. K. (dalej: Skarżący) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie robót ziemnych wykonanych przez Burmistrza R. na działce geodezyjnej nr [...] w miejscowości K. P., sąsiadującej z działką Skarżącego. Postanowieniem z [...] czerwca 2005r. PINB w G. wstrzymał roboty ziemne polegające na utwardzeniu nawierzchni drogi z użyciem żwiru, fragmentów nawierzchni asfaltowej pochodzących z rozbiórki oraz tłucznia kamiennego na działce nr [...], której właścicielem, zgodnie z wypisem gruntu, jest Urząd Miasta w R. Organ uznał, że wskazane roboty zostały rozpoczęte bez wymaganego zgłoszenia w Starostwie Powiatowym, czyli w warunkach samowoli budowlanej. Następnie, w związku ze złożeniem przez Skarżącego pozwu o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym m.in. działki nr [...], PINB w G. postanowieniem z [...] lipca 2005r. zawiesił postępowanie administracyjne do czasu rozstrzygnięcia spornej kwestii przez Sąd Okręgowy w Ł. Postanowieniem z [...] września 2012r., znak [...] w G. podjął zawieszone postępowanie. Uzasadniając umorzenie postępowania w sprawie organ wskazał, że na podstawie decyzji Wojewody Ł. z [...] maja 1991r. działka o nr geod. [...] stanwi własność Gminy R. Przedmiotowa działka drogowa posiada status drogi wewnętrznej i stanowi dojazd do łąk, pól i działek letniskowych, zaś jej zarządcą jest Gmina R. Z mocy przepisu art. 61 ustawy z 1994r. Prawo budowlane, zarządca obiektu budowlanego ma obowiązek utrzymania jej w odpowiednim stanie technicznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jej właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Organ stwierdził, ze roboty wykonane w 2005r., polegające na uzupełnieniu nieprzejezdnych odcinków drogi materiałem w postaci tłucznia kamiennego, piasku, żwiru i kawałków asfaltu, który został rozplantowany na kilku odcinkach nieprzejezdnych drogi, nie są wystarczające do ustalenia, że zostały zrealizowane roboty budowlane, które należało kwalifikować jako obiekt budowlany będący budowlą. Mając na uwadze, że działka nr [...] zlokalizowana w R. nie posiada statusu drogi gminnej publicznej, a jest drogą wewnętrzną stanowiącą dojazd do łąk, pól i działek letniskowych, to zakres wykonanych robót odnoszący się do zasypania dołów w drodze celem zapewnienia jej przejezdności można było uznać za roboty konserwacyjne. Takie roboty nie podlegają zaś regulacjom ustawy prawo budowlane, stąd postępowanie przed organami staje się bezprzedmiotowe. Stwierdzenie, że wykonane roboty nie wykroczyły poza zakres robót konserwacyjnych dało podstawę do umorzenia postępowania w trybie art. 105 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst. jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a. W skardze do Sądu Pan M. K. wniósł o uchylenie decyzji P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zarzucił jej, że została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, 8, 9 i 10 k.p.a., mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zdaniem Skarżącego, organy obu instancji nie podjęły działań niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zdaniem Skarżącego, organ II instancji pominął podnoszone przez niego w odwołaniu zarzuty, bezkrytycznie powielając ustalenia organu I instancji. Podniósł, że PINB w G. decyzją z [...] czerwca 2005r. wstrzymał roboty ziemne wykonywane na spornej działce, stwierdzając, że były dokonane w warunkach samowoli budowlanej. Decyzja ta stała się prawomocna. Przez blisko 7 lat organ nie podejmował dalszych czynności w sprawie, dopuszczając się nieuzasadnionej zwłoki i bezczynności. Naruszenia art. 7 i 8 k.p.a. Skarżący upatruje też w tym, że organy wydające decyzję oparły się wyłącznie o twierdzenia jednostki pomocniczej podmiotu, który dopuścił się samowoli budowlanej. Skarżący podniósł też, że przed wydaniem decyzji organ I instancji nie poinformował go o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi w sprawie dowodami, uniemożliwiając mu ustosunkowanie się do nich, w tym do pisma Urzędu Miejskiego w R. Skarżący wskazał, że wg opinii biegłych sądowych z zakresu geodezji, sporządzonych na potrzeby postępowania przed Sądem Rejonowym w G., działka nr [...] była drogą publiczną stanowiącą własność Skarbu Państwa już pod rządami przepisów ustawy z 29 marca 1962r. o drogach publicznych, a zatem z mocy prawa stała się drogą publiczną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, z dniem jej wejścia w życie. Następnie w wyniku komunalizacji gruntów Skarbu Państwa i nowelizacji ustawy o drogach publicznych działka ta z mocy prawa stała się publiczną drogą gminną. O tym, że sporna działka jest drogą publiczną świadczy to, że droga ta stanowi jedyny dojazd do zabudowanych budynkami mieszkalnymi nieruchomości zlokalizowanych w miejscowości K. P., które nie mogłyby zostać legalnie wzniesione w przypadku, gdyby nieruchomości te nie posiadały dostępu do drogi publicznej, czyli działki nr [...]. Skarżący stwierdził, że organy nie wyjaśniły sprawy zarówno w zakresie statusu prawnego drogi, jak też co do zakresu robót wykonanych na tej drodze na zlecenie Burmistrza Gminy R. Podniósł, że prace te nie ograniczały się jedynie do nawiezienia na jej teren żwiru i jego utwardzenia, lecz obejmowały wykonanie obiektu drogi od podstaw, gdyż na tym terenie znajdowało się pastwisko. Zdaniem Skarżącego, wykonane roboty były budową drogi. Roboty te polegały na usunięciu z użyciem ciężkiego sprzętu budowlanego darni wraz z warstwą ziemi, nawiezieniu i wykonaniu podbudowy z połamanych fragmentów asfaltu i następnie wykonaniu i utwardzeniu nawierzchni żwirowej. Spowodowane było to tym, że w wyniku ponownych pomiarów geodezyjnych zmieniono faktyczny przebieg drogi o prawie 10 metrów w głąb nieruchomości, która stanowi własność Skarżącego (nr geod. [...]). Prace te zostały wykonane bez sporządzenia jakiegokolwiek projektu, wykonania wytyczenia geodezyjnego oraz uzyskania pozwolenia na budowę, które było niezbędne na podstawie art. 28 i 29 ustawy Prawo budowlane, nie dokonano też zgłoszenia tych robót. Stanowiły zatem działania w warunkach samowoli budowlanej. Skarżący wskazał, że PINB w G. dopuścił się też zaniechania, gdyż nie nakazał przywrócenia stanu pierwotnego w związku ze stwierdzonym wykonaniem robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem sprawy jest decyzja umarzająca postępowanie administracyjne w sprawie robót ziemnych podjętych na działce o nr geod. [...] w miejscowości K. P., gm. R. w maju 2005r. Zasadniczy spór w sprawie dotyczy charakteru prac podjętych na tej działce przez Burmistrza R. w maju 2005r. Nie budzi wątpliwości, że sporna działka stanowi własność Gminy R. Wprawdzie kwestia ta budziła wątpliwości, jednak powództwo o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, gdzie Skarżący twierdził, że część działki nr [...] stanowi jego własność, zostało prawomocnie oddalone (wyrok Sądu Rejonowego w G. z [...] czerwca 2006r., [...] oraz wyrok Sądu Okręgowego w Ł. z [...] września 2006r., [...] oddalający apelację od wyroku Sądu I instancji – k. [...] akt admin.). Zdaniem Skarżącego, sporna droga jest drogą publiczną. Definicję legalną drogi publicznej formułuje przepis art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2004r. Nr 204, poz. 2086). W myśl powołanej regulacji, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 czerwca 2008 r. (I SA/Wa 383/08, LEX nr 496206) wyjaśnił, że nie każda droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą z 1985 r. o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Podobnie w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 marca 2008 r. (II SA/Kr 1285/07, LEX nr 485816) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że decydujące o tym, czy dana droga jest drogą publiczną, jest jej zaliczenie do jednej z kategorii dróg publicznych. (...) Jednocześnie należy przyjąć, że zaliczenie w odpowiedniej formie drogi do jednej z kategorii dróg publicznych decyduje o statusie tej drogi jako drogi publicznej tylko wtedy, gdy droga ta spełnia wymogi określone w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Każda z kategorii dróg publicznych winna spełniać określone parametry techniczne oraz warunki formalne, prawne, tzn. zaliczenie do danej kategorii dróg winno nastąpić w formie przewidzianej prawem - tj. w formie uchwały. O tym więc, czy dana droga jest drogą publiczną, stanowią względy techniczne i prawne. Brak jednego z tych elementów powoduje zaliczenie drogi do dróg wewnętrznych (...)". W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu, że sporna droga nie została zaliczona do dróg publicznych. Z pisma Burmistrza R. z dnia [...] lipca 2012r., wynika jednoznacznie, że działka drogowa ozn. nr ewid. [...], zlokalizowana w R. nie posiada statusu drogi gminnej publicznej zgodnie z ustawą o drogach publicznych (k. 69 akt admin.). Bez znaczenia dla zaliczenia drogi do kategorii dróg publicznych jest też powoływana przez Skarżącego okoliczność, że stanowi ona jedyny dojazd do zabudowanych budynkami mieszkalnymi nieruchomości zlokalizowanych w miejscowości K. P. W myśl przepisu art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Jako zarządca terenu, na którym zlokalizowana jest droga, z mocy art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych do Gminy R. należy budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nią. Jak wynika z akt sprawy, w maju 2005r. Burmistrz R. wykonał roboty ziemne polegające na uzupełnieniu nawierzchni drogi z użyciem żwiru, fragmentów nawierzchni asfaltowej pochodzących z rozbiórki oraz tłucznia kamiennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zupełności podziela stanowisko orzekających organów, że przedmiotowa droga nie jest jednak obiektem budowlanym - budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 prawa budowlanego. Wykładnia tego przepisu nie jest wprawdzie jednolita. NSA w wyroku z 3 czerwca 2003r. stwierdził jednak, że "o ile jednak parkingi, których nawierzchnia została wybetonowana, wyasfaltowana bądź wyłożona warstwą kamienno-żużlową, związaną betonem należy uznać za budowlę, to samo wyłożenie terenu przeznaczonego na miejsca postojowe przeznaczone dla samochodów warstwą żużla i rozdrobnionego kamienia nie jest uznawane za obiekt budowlany (budowlę) wymagający pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (sygn. akt II SA 1741/01 w Prawo budowlane, red. A. Gliniecki, Lexis-Nexis W-wa 2007 s. 42). Podobnie przyjął WSA w Krakowie w wyroku z 29 maja 2009r., II SA/Kr 564/09. Z kolei WSA w Rzeszowie w wyroku z 20 kwietnia 2004r. wskazał, że posypanie gruntu żużlem nie może być traktowane jak budowa drogi (ulicy), bowiem nawierzchnia drogi powinna być ułożona na odpowiednim podłożu zapewniającym stabilność drogi (SA/Rz 949/03). Podzielając powyższe poglądy trzeba stwierdzić, że z treści art. 3. ust. 3 ustawy Prawo budowlane wynika, iż obiekty w nim wskazane wymagają znacznie większego nakładu pracy i dają trwalszy efekt niż roboty wykonane przez Burmistrza R. Należy zwrócić uwagę, że sporna droga jest drogą wewnętrzną, stanowiącą dojazd do łąk, pól i działek letniskowych. Sporna droga nie posiada wyraźnie ukształtowanej jezdni, pobocza czy jakichkolwiek obiektów inżynierskich, na co wskazuje równieź znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja zdjęciowa (k. [...] akt admin.) W związku z tym uzupełnienie nieprzejezdnych odcinków takiej drogi materiałem w postaci tłucznia kamiennego, piasku, żwiru i kawałków asfaltu, nie może być uważane za wykonanie robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016). Powołany przepis stanowi, że przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Z kolei przez budowę (art. 3 pkt 6 prawa budowlanego) rozumie się wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Podsumowując należy stwierdzić, że uzupełnienie przez Burmistrza przedmiotowej drogi polegające uzupełnieniu niektórych odcinków tłuczniem kamiennym, piaskiem, żwirem i kawałkami asfaltu nie jest wystarczające do ustalenia, że na przedmiotowej działce zostały zrealizowane roboty budowlane, które należy kwalifikować jako obiekt budowlany będący budowlą. Uzupełnienie nieprzejezdnych odcinków drogi tłuczniem kamiennym, żwirem, kawałkami asfaltu, nie może zdaniem Sądu być traktowane jako budowa drogi, bowiem nawierzchnia drogi powinna być ułożona na odpowiednim podłożu zapewniającym stabilność drogi. Wykonane przez Burmistrza R. prace nie stanowiły też utwardzenia powierzchni gruntu. Zdaniem Sądu o utwardzeniu nawierzchni można byłoby mówić, gdyby wykonane prace – nawiezienie materiału utwardzającego, zostały wykonane kompleksowo, na całej powierzchni drogi. Tymczasem w niniejszej sprawie miało miejsce jedynie zasypanie dołów w drodze celem zapewnienia jej przejezdności. Sąd podziela stanowisko organu, że ten zakres pracy należało traktować jako roboty konserwacyjne, wykonanie których nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia (art. 28 i 30 prawa budowlanego). Z tego względu organ nadzoru budowlanego zgodnie z prawem umorzył na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne w sprawie. Sąd nie stwierdził naruszenia przez organ przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu stan faktyczny sprawy został wyjaśniony w sposób wystarczający dla podjęcia rozstrzygnięcia. Niewątpliwie zaś organ I instancji przed wydaniem decyzji nie poinformował Skarżącego o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, w tym co do pisma Urzędu Miejskiego w R., naruszając w ten sposób przepis art. 10 §1 k.p.a.. Podkreślić jednak należy, że nie każde naruszenie prawa procesowego skutkuje uchyleniem zaskarżonego aktu. Warunkiem niezbędnym uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie, że takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym do strony stawiającej ten zarzut należy wykazanie związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. wyrok NSA z 16 marca 2012r., II OSK 65/11). W ocenie Sądu, wskazane naruszenie nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Do treści pisma Urzędu Miejskiego w R. Skarżący ustosunkował się w odwołaniu od decyzji, a następnie w skardze do tut. Sądu. Podniesione zarzuty nie okazały się trafne. Odnośnie zaś zarzutu pozostawania przez PINB w bezczynności należy zauważyć, że P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego już w postanowieniu z [...] sierpnia 2012r. zwrócił uwagę, że postępowanie PINB w G. było prowadzone przewlekle i w związku z tym zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dnia od otrzymania postanowienia. Zarzut bezczynności nie mógł być jednak przedmiotem rozpoznania w postępowaniu dotyczącym kontroli zasadności decyzji umarzającej postępowanie. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę, o czym orzekł na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.).